Pubblicato il 17/03/2026

N. 01285/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00812/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 812 del 2025, proposto dalla società Odontocoop S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in proprio ed in qualità di capogruppo mandataria del costituendo Raggruppamento Temporaneo d’Impresa con le imprese mandanti CENTRO ODONTOIATRICO DENTAL GAIA S.r.l., in persona dell’Amministratore Unico e legale rappresentante pro tempore , e WILOCS S.r.l., in persona del Presidente del Consiglio di Amministrazione e legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B299B75DE6, rappresentato e difeso dall'avvocato Tommaso Marchese, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

contro

l’A.S.S.T. FA CO, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Simone Uliana, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

per l'annullamento,

previa sospensione dell’efficacia,

- della Deliberazione del Direttore Generale dell’Azienda Socio Sanitaria Territoriale “FA CO” del 13.2.2025, n. 169;

- della Nota, di estremi ignoti, del “Direttore ad interim” della “S.C. Gestione Acquisti -Provveditorati Economato” dell’Azienda Socio Sanitaria Territoriale “FA CO” del 3.12.2024;

- del “ Terzo Verbale di seduta riservata di valutazione della Commissione Giudicatrice relativo alla gara d’appalto a procedura aperta per l’affidamento, ai sensi dell’art. 71 del D. Lgs. n. 36/2023 e s.m.i., del Servizio di Assistenza Specialistica di Odontoiatria occorrente all’ASST FA CO per un periodo di anni 9. CIG: B299B75DE6 ” del 26.11.2024;

- del bando relativo alla “gara d’appalto a procedura aperta per l’affidamento ai sensi dell’art. 71 del D.lgs. n. 36/2023 e s.m.i. di gestione del servizio di assistenza specialistica di odontoiatria occorrente all’ASST FA CO per un periodo di anni 9” pubblicato in data 5.3.2025 sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea n. 44/2025.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’A.S.S.T. FA CO;

Vista l’ordinanza cautelare n. 343/2025;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 marzo 2026 il dott. RI PP SO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con Deliberazione del 24 luglio 2024, n. 1058, il Direttore Generale dell’Azienda Socio Sanitaria Territoriale “FA CO” (di seguito, per brevità, solo “ASST” o la “S.A.”) autorizzava ai sensi dell’art. 71, comma 3 del D.lgs. n. 36/2023 l’indizione di una procedura evidenziale attraverso il sistema informatico di negoziazione Sintel, per l’affidamento di gestione del servizio di assistenza specialistica di odontoiatria occorrente all’ASST FA CO, per un periodo di anni 9 (CIG: B299B75DE6).

La determinazione puntualizzava, in particolare, l’intento di “ aggregare i tre siti dove viene svolto il peculiare servizio, al fine di avere un unico contraente e ottenere maggiore convenienza economica ”, e consistenti nel “P.O. ON EL”, nel “P.O. FA e Oftalmico della ASST FA CO” e nel centro di Via Farini n. 9.

2. Stando al Disciplinare di gara, ai relativi allegati nonché al Capitolato Speciale d’Appalto (CSA), acclusi alla citata Deliberazione, il servizio di assistenza specialistica avrebbe dovuto comprendere:

- l’esecuzione delle prestazioni odontoiatriche compresa la realizzazione di manufatti ortodontici, protesici e accessori (compreso tutto ciò che è necessario all’espletamento del servizio) secondo le specifiche tecniche indicate nel CSA;

- la gestione del front-office amministrativo dedicato esclusivamente al centro odontostomatologico, che offre una fascia oraria di apertura senza interruzione per tutta la durata dell’attività ambulatoriale giornaliera.

3. Per il corretto adempimento delle suddette attività il Capitolato Speciale prescriveva, poi, agli operatori economici offerenti, “ a pena di esclusione ”, che, in punto di personale, mettessero a disposizione anche un “ referente infermieristico per ogni centro ”, precisando, a tal fine, “ l’assistenza infermieristica nella misura di almeno 1 infermiere per ogni centro con funzione di coordinatore del TR Odontostomatologico”, provvista di “idonea qualifica professionale in ottemperanza ai dettati della D.G.R. 06/08/98 n°6/38133 - Attuazione dell'articolo 12, comma 3 e 4 del L.R. 11/07/97 n°31 - Definizione di requisiti e indicatori per l'accreditamento delle RU Sanitarie (Regole di comportamento, disciplina e responsabilità professionale secondo le disposizioni in materie di Professioni sanitarie come previsto dalla legge n. 42 del 26.2.99 e dalla legge 10 agosto 2000 n. 251 "Disciplina delle professioni sanitarie infermieristiche, tecniche della riabilitazione, della prevenzione nonché della professione ostetrica" e s.m.i.) ” (cfr. art. 8 del CSA).

4. Una volta spirato il termine di presentazione delle offerte, alla prima seduta la Commissione Giudicatrice dava atto della presentazione di due sole offerte, formulate rispettivamente dalla società MR Casilino s.r.l. e dal costituendo R.T.I. formato da Odontocoop, in qualità di capogruppo, e dalle mandanti TR odontoiatrico DE AI RL e LO (d’ora in avanti “R.T.I. Odontocoop”).

Una volta concluse le operazioni di verifica della documentazione amministrativa, con la seduta pubblica del 26 novembre 2024 la Commissione Giudicatrice disponeva l’esclusione di entrambi gli operatori economici, considerando le relative offerte tecniche non conformi a quanto prescritto dall’art. 8 del CSA per carenza di un referente infermieristico per ogni centro, con conseguente invio del relativo verbale al RUP “ per il seguito di competenza ”.

Sicché con “ Comunicazione esito procedura ” del 3 dicembre 2024, il Direttore ad interim della “S.C. Gestione Acquisti - Provveditorato Economato” dell’ASST rendeva noto al R.T.I. Odontocoop che la gara, “ nelle more della formalizzazione del relativo provvedimento deliberativo, [era] da ritenersi non aggiudicata. Quanto sopra, poiché la Commissione giudicatrice [aveva] segnalato che ‘le società concorrenti, nelle rispettive relazioni dell’offerta tecnica, hanno esplicitato la messa a disposizione di n.1 Coordinatore Infermieristico per i tre centri, anziché n. 1 Coordinatore Infermieristico per ogni centro per un totale di n. 3 Coordinatori. Le offerte tecniche non sono conformi a quanto previsto dalla Lex Specialis di gara, pertanto la Commissione giudicatrice ha ritenuto opportuna l’esclusione di entrambe le società concorrenti dalla procedura di gara in questione’ ”.

5. Successivamente, attraverso il canale ufficiale preposto dalla piattaforma SINTEL e-Procurement della Regione Lombardia, il R.T.I. Odontocoop in data 4 dicembre 2024 invitava la Stazione Appaltante a ritirare in autotutela la citata nota di non aggiudicazione. Richiesta, peraltro, sollecitata con successiva nota del 7 gennaio 2025.

Sennonché, lasciando inevasa l’istanza di autotutela, in data 13 febbraio 2025 il Direttore Generale dell’ASST adottava la Deliberazione n. 169/2025 con cui:

- approvava “ i verbali 1-2-3-4-5 […] relativi alle sedute pubbliche di gara del 11.10.2024 e del 23.10.2024 e di seduta riservata della Commissione Giudicatrice del 29.10.2024, del 05.11.2024 e da ultimo del 26.11.2024, dal quale si evince l’esito della procedura scaturito nella esclusione delle società concorrenti ”;

- decideva “ di non aggiudicare la procedura in argomento, attesa la valutazione tecnica espressa dalla Commissione giudicatrice con il verbale del 26.11.2024, in merito all’esclusione dalla procedura di gara delle società concorrenti, in quanto le offerte tecniche presentate in sede di gara sono da considerarsi non rispondenti ai requisiti minimi a pena di esclusione del capitolato e di conseguenza non accettabili e valutabili ”;

- autorizzava “ ai sensi dell’art. 71 comma 3 del D. Lgs. N. 36/2023, l’indizione di nuova gara d’appalto, attraverso il sistema informatico di negoziazione Sintel, per l’affidamento di gestione del servizio di assistenza specialistica di odontoiatrica occorrente all’ASST FA CO, per un periodo di anni 9 ” e per un importo complessivo posto a base d’asta stimato in € 18.700.000,00 (I.V.A. esente), come da indicazioni recate dal Capitolato Speciale e del Disciplinare di Gara, all’uopo, debitamente approvati;

- aveva inteso “ dare prosecuzione al servizio di assistenza specialistica di odontoiatria in service, presso i PP.OO. ON EL e FA e Oftalmico della ASST FA CO, nelle more dell’espletamento della nuova procedura di gara indetta con il presente provvedimento, al fine di garantirne l’esecuzione senza soluzione di continuità, fino al 30.06.2025, con la Società Garfin Hospital S.R.L. […] attuale affidataria del servizio in argomento, fatta salva la facoltà di recesso anticipato dal contratto nel caso in cui si stipulasse nuovo negozio giuridico del termine di proroga ”.

Conseguentemente, in data 5 marzo 2025 l’ASST pubblicava sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea n. 44/2025 il nuovo bando relativo alla “ gara d’appalto a procedura aperta per l’affidamento ai sensi dell’art. 71 del d.Lgs. N. 36/2023 e s.m.i. di gestione del servizio di assistenza specialistica di odontoiatria occorrente all’ASST FA CO per un periodo di anni 9 ”.

6. Da qui la proposizione del ricorso in epigrafe, notificato il 14 marzo 2025 e corredato da istanza cautelare, con il quale il R.T.I. Odontocoop chiedeva a questo T.A.R. di annullare la sopracitata Deliberazione n. 169 del 13 febbraio 2025, nonché la connessa nota del 3 dicembre 2024 e il verbale della Commissione Giudicatrice del 26 novembre 2024.

Si affidava, a tal fine, a un unico mezzo di gravame, così rubricato “ Violazione e falsa applicazione dell’articolo 1 del Decreto Legislativo 31.3.2023, n. 36. Violazione e falsa applicazione dei principi di proporzionalità, di ragionevolezza, dell’accesso al mercato, del risultato, di buon andamento dell’attività della Pubblica Amministrazione. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e illogicità manifesta”.

In estrema sintesi, a detta della ricorrente, la S.A. avrebbe offerto una lettura del compendio documentale in actis inappagante, compendiatasi, soprattutto, in una inadeguata disamina di aspetti tecnici ben precisati e circostanziati nell’offerta presentata dal R.T.I. Odontocoop che, ove adeguatamente ponderati, avrebbero condotto l’ASST a tutt’altre determinazioni provvedimentali.

La Commissione Giudicatrice avrebbe, in particolare, omesso di considerare che il dimensionamento e la turnazione del personale infermieristico sarebbero stati congegnati dalla ricorrente in modo tale da assicurare la necessaria presenza del personale infermieristico in occasione dello svolgimento di tutti gli interventi di chirurgia programmati presso tutti e tre i centri che afferiscono all’ASST.

Peraltro, l’espulsione si presenterebbe ultronea in ragione della disponibilità da parte del R.T.I. ad allestire, in tempi significativamente ristretti, un piano di progressiva implementazione del servizio (come da puntualizzazioni offerte dal § 6.2. dell’Offerta Tecnica).

7. Resisteva in giudizio l’intimata ASST FA, la quale, oltre a ravvisare l’insussistenza dei presupposti per la concessione della misura cautelare, eccepiva l’irricevibilità dell’impugnativa in ragione della tardiva impugnazione del provvedimento di non aggiudicazione e di esclusione del 3 dicembre 2024, e deduceva l’integrale infondatezza del gravame.

8. Questo Tribunale, all’esito della camera di consiglio del 26 marzo 2025, con ordinanza n. 343 del 2025 respingeva la domanda di sospensiva per insussistenza di entrambi i requisiti del fumus boni iuris e del periculum in mora .

9. In prossimità dell’udienza pubblica con le memorie ex art. 73 del cod.proc.amm. le parti ribadivano le rispettive tesi difensive. La parte ricorrente, inoltre, chiedeva la concessione di un breve rinvio dell’udienza pubblica in ragione delle possibili ricadute sul piano dell’interesse alla definizione del presente ricorso discendenti dall’esito del giudizio pendente dinanzi a questo Tribunale di cui al R.G. n. 282/2026.

10. Giunta, dunque, l’udienza pubblica dell’11 marzo 2026, la parte ricorrente ha rinunziato all’istanza di rinvio e ha ribadito le proprie conclusioni come da atti difensivi. Parimenti ha insistito sulle proprie conclusioni l’ASST resistente.

La causa è, quindi, passata in decisione.

11. Ciò posto, deve essere preliminarmente disaminata l’eccezione di irricevibilità dell’impugnativa avanzata dalla parte resistente nelle proprie difese.

Nello specifico, ad avviso dell’ASST, il ricorso sarebbe irricevibile in quanto portato alla notifica solo il 14 marzo 2025, quindi ben oltre il termine di trenta giorni decorrenti dalla comunicazione di esclusione (e delle relative motivazioni) notificata dalla S.A. al R.T.I. Odontocoop il 3 dicembre 2024.

12. Per le ragioni che sono di seguito esposte l’eccezione è meritevole di condivisione.

Il ricorso è, invero, irricevibile per tardiva impugnazione del provvedimento del 3 dicembre 2024, atteso che tale provvedimento rappresenta il solo spiegante efficacia lesiva nei confronti della parte ricorrente con riferimento alla gara di cui al CIG B299B75DE6.

13. Come è stato ben chiarito dalla resistente, risulta pacifico in punto di fatto che:

- il R.T.I. Odontocoop abbia appreso piena e inequivocabile conoscenza della propria esclusione dalla procedura di gara per il tramite del provvedimento del 3 dicembre 2024 del Direttore ad interim della “S.C. Gestione Acquisti - Provveditorato Economato”, all’interno del quale sono state enucleate e sufficientemente esposte le ragioni alla base della sanzione espulsiva, i.e. la mancata conformità della offerta tecnica rispetto alla lex specialis con riguardo al requisito di cui all’art. 8 del CSA in ordine alla doverosa previsione di n. 1 Referente infermieristico in funzione di coordinatore infermieristico per ogni centro per un totale di n. 3 coordinatori;

- la stessa ricorrente ha ammesso di aver trasmesso all’ASST una dettagliata istanza di autotutela il giorno immediatamente successivo, il 4 dicembre 2024, nella quale ha articolato le stesse censure e argomentazioni di merito poi trasfuse nel ricorso in trattazione.

Ebbene, ad avviso del Collegio, in forza della comunicazione del 3 dicembre l’esclusione ha già prodotto nei confronti del R.T.I. una lesione diretta, concreta e attuale alla propria sfera giuridica, non potendo più in alcun modo vantare un interesse all’acquisizione del bene della vita agognato, la commessa pubblica messa a gara nella procedura di cui al CIG B299B75DE6.

Da qui la chiara necessità che la sanzione espulsiva avrebbe dovuto essere impugnata dalla parte ricorrente nei termini di legge, pena l’irricevibilità del ricorso.

Evenienza quest’ultima che, nel caso di specie, risulta essersi inequivocabilmente verificata atteso che il presente ricorso avrebbe dovuto essere portato alla notifica entro il 2 gennaio 2025, ovvero entro 30 giorni decorrenti dalla comunicazione di esclusione del 3 dicembre 2024 come imposto dall’art. 120, comma 5, del cod.proc.amm., e non il 14 marzo 2025 come risulta essere, invece, accaduto.

13.1. Non giova, peraltro, ad avviso del Collegio, a giustificare lo slittamento dei termini di impugnazione, l’argomento avanzato dalla parte ricorrente per cui soltanto con la successiva Deliberazione dirigenziale n. 169 del 13 febbraio 2025 si sarebbe sublimata la lesione, configurandosi la comunicazione di esclusione del 3 dicembre 2024 in un mero atto endoprocedimentale ad effetto precario.

Ciò per due concordanti ragioni.

13.1.1. In primo luogo, l’inciso “ nelle more della formalizzazione del relativo provvedimento deliberativo ” riportato nel provvedimento non vale affatto a privare la comunicazione del suo carattere lesivo e definitivo quoad effectum , ossia di comunicazione dell’esclusione dalla gara.

Siffatta clausola, invece, ha lo scopo di comunicare la successiva adozione della declaratoria di gara deserta ai sensi dell’art. 71 del Codice dei Contratti Pubblici.

13.1.2. In secondo luogo, la Deliberazione dirigenziale - con cui l’ASST ha preso atto dell’esclusione dei due concorrenti, ha dichiarato deserta la gara e non si è, infine, espressa sull’istanza di autotutela proposta da uno dei due concorrenti - si configura in un atto meramente confermativo del tutto inidoneo a produrre l’effetto di riaprire i termini di impugnazione.

Per consolidata giurisprudenza di questo G.A. “ solo la conferma in senso proprio è autonomamente lesiva, dunque direttamente impugnabile e idonea a far decorrere un nuovo termine per la proposizione del ricorso; al contrario l’atto meramente confermativo, siccome non latore di un’autonoma efficacia lesiva, non è immediatamente impugnabile e, onde evitare ipotesi di elusione del termine per l’esercizio dell’iniziativa processuale demolitoria, non rinnova la decorrenza del relativo termine perentorio decadenziale (cfr: Consiglio di Stato, V, 3 agosto 2022 n. 6819; TAR Campania, Napoli, I, 5 gennaio 2021 n. 69; TAR Lazio, Roma, III, 11 dicembre 2020 n. 13349; Consiglio di Stato, VI, 13 luglio 2020 n. 4525) ” (cfr. in un caso analogo, T.A.R. per la Toscana, sez. II, 5 luglio 2023, n. 687).

14. Alla luce delle suddette argomentazioni, il ricorso è irricevibile per violazione del termine decadenziale di trenta giorni in base alle regole generali di cui agli artt. 41 e 120 del cod.proc.amm..

15. Nonostante le decisività del suddetto esito in rito, ad avviso del Collegio, l’impugnativa appare, comunque, priva di fondamento.

15.1. Come si è accennato nella premessa fattuale ai paragrafi 3 e 4, il R.T.I. Odontocoop è stato escluso dalla gara in ragione della mancata conformazione dell’offerta tecnica rispetto a quanto prescritto dall’art. 8 del CSA, ovverosia nella mancata messa a disposizione di n. 1 Referente infermieristico con funzioni di coordinatore per ogni centro per un totale di n. 3.

Posto che i centri in cui si sarebbe dovuto svolgere il servizio di assistenza specialistica di odontoiatria sono 3 (P.O. FA, P.O. ON EL e la struttura ambulatoriale di Via Farini n. 9 in Milano) e che il Capitolato richiedeva con esemplare chiarezza - e viepiù sotto espressa comminatoria di esclusione – al citato articolo 8 “… l’assistenza infermieristica nella misura di almeno 1 infermiere per ogni centro con funzione di coordinatore del TR Odontostomatologico ”, risulta che:

- i referenti/coordinatori infermieristici che ciascun concorrente avrebbe dovuto indicare in offerta tecnica avrebbero dovuto essere almeno 3;

- del tutto correttamente la Commissione Giudicatrice, nel corso della seduta riservata del 26 novembre 2024, ha rilevato la non conformità dell’offerta tecnica del R.T.I. Odontocoop rispetto a siffatto requisito, essendo pacifico che l’offerta tecnica della parte ricorrente abbia previsto soltanto un coordinatore infermieristico per tutti e tre i centri.

In definitiva, anche nel merito il provvedimento di esclusione appare del tutto legittimo e coerente alla lex specialis .

16. Conclusivamente, il ricorso è irricevibile per tardiva impugnazione del provvedimento del 3 dicembre 2024.

Le spese di lite seguono la soccombenza e devono essere liquidate in favore della S.A. come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara irricevibile.

Condanna la parte ricorrente a rifondere le spese del presente giudizio in favore dell’ASST FA, odierna resistente, che liquida in complessivi euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

Marco EL, Presidente

Marilena Di Paolo, Referendario

RI PP SO, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI PP SO	Marco EL

IL SEGRETARIO