Pubblicato il 27/04/2026

N. 00746/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00438/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 438 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
GI UD, rappresentato e difeso dagli avvocati Salvatore Alfano, Francesco Calvelli, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli di Stato, Ufficio Regionale Calabria Cosenza, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catanzaro, domiciliataria in Catanzaro, via G. Da Fiore, 34;

nei confronti

di Angelo TO Aiello, rappresentato e difeso dagli avvocati Achille Morcavallo, Rosamaria Ventura, con domicilio eletto presso lo studio Achille Morcavallo in Cosenza, corso GI Fera, n. 23;
TO AM, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

riguardo al ricorso introduttivo:

- del provvedimento prot. 1075 del 10.01.2024, con il quale è stata disposta l''archiviazione dell''istanza di trasferimento fuori zona;

riguardo ai motivi aggiunti:

- del provvedimento prot. 18076 del 4.06.2024, con il quale è stata nuovamente disposta l’archiviazione dell’istanza di trasferimento fuori zona.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli di Stato, dell’Ufficio Regionale Calabria Cosenza e di Angelo TO Aiello;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 aprile 2026 il dott. UR AT e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT e TO

1. Il ricorrente, titolare della rivendita di tabacchi n.1 e della ricevitoria lotto CS/3440 site nel Comune di Zumpano alla via Bartolomeo Vivarini n. 31, per mezzo di ricorso principale agisce per l’annullamento del provvedimento prot. n. 1075 del 10.01.2024, con cui l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha archiviato la richiesta di trasferimento dell’indicata rivendita alla via Beato Marino n. 46 dello stesso Comune.

Espone di avere specificato nell’istanza che il trasferimento era superiore ai 600 m, dovendosi pertanto considerarlo fuori zona ai sensi dell’art 10 D.M. n. 38/2013 e chiarendo, inoltre, che le distanze della nuova sede dalle preesistenti rivendite erano: rispetto alla rivendita n. 3 del Comune di Zumpano m 340, rispetto alla rivendita n. 2 del Comune di Zumpano m 3800 e rispetto alla rivendita n. 67 del Comune di Cosenza m 1200.

All’istanza è stata allegata perizia giurata e la richiesta di trasferimento è stata giustificata dal completo spopolamento del centro storico di Zumpano, dov’è ubicata la rivendita attuale, a fronte invece del grande sviluppo dell’area commerciale, in cui si intendeva spostare l’attività.

L’Agenzia dei Monopoli con l’impugnato provvedimento, adottato in assenza di contraddittorio, ha archiviato l’istanza, ritenendo non rispettato il rapporto tra residenti e rivendite, previsto per le nuove aperture.

L’esponente denuncia quindi l’illegittimità della determinazione avversata per violazione delle garanzie procedimentali, del D.L. 98/2011, della L. n. 241/1990, del D.M. 38/2013 e per vizio di eccesso di potere, precisando di avere notificato il ricorso al controinteressato TO AM, titolare della rivendita n. 2 nello stesso Comune di Zumpano.

2. A seguito della decadenza dalla rivendita n. 2 per rinuncia da parte del controinteressato TO AM, l’esponente il 20.05.2024 ha quindi presentato un’istanza di riesame della propria domanda di trasferimento, essendo mutato il numero degli esercenti abilitati incidenti sul medesimo bacino territoriale.

Con provvedimento prot. n. 18076 del 4.06.2024, avversato con motivi aggiunti, l’Agenzia delle Dogane ha tuttavia reiterato, ancora una volta senza alcun preventivo contraddittorio, le proprie argomentazioni, disponendo nuovamente l’archiviazione dell’istanza di trasferimento.

3. Resiste la p.a. intimata, che ha eccepito l’inammissibilità dei motivi aggiunti e concluso nel merito per il rigetto del ricorso.

3.1. Si è altresì costituito il controinteressato Angelo TO Aiello, chiedendo la reiezione della domanda.

4. Con ordinanza n. 201/2024 è stata respinta la richiesta di tutela cautelare per carenza di periculum in mora .

5. All’udienza pubblica del 22 aprile 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Il ricorso principale, previo rilievo officioso ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., è improcedibile ex art. 35, comma 1, lett c) c.p.a., attesa la sopravvenienza del nuovo provvedimento di archiviazione prot. n. 18076 del 4.06.2024.

Sul punto occorre osservare che secondo costante e condivisibile giurisprudenza “ la distinzione tra atti di conferma in senso proprio e meramente confermativi viene ravvisata… nella circostanza che l'atto successivo sia stato adottato o meno senza una nuova istruttoria e una nuova ponderazione degli interessi, escludendosi che possa considerarsi meramente confermativo rispetto ad un atto precedente l'atto la cui adozione sia stata preceduta da un riesame della situazione che aveva condotto al precedente provvedimento, mediante la rivalutazione degli interessi in gioco e un nuovo esame degli elementi di fatto e di diritto che caratterizzano la fattispecie considerata; ricorre invece l'atto meramente confermativo, non impugnabile, allorché l'amministrazione si limiti a dichiarare l'esistenza di un suo precedente provvedimento senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione ” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 13 ottobre 2025, n. 8007).

Tanto chiarito, il provvedimento prot. n. 18076 del 4.06.2024 non è un atto meramente confermativo della determina prot. n. 1075 del 10.01.2024, avversata con il ricorso principale, essendo stato adottato infatti a seguito di istanza di riesame avanzata dal ricorrente e in esito ad una rinnovata istruttoria derivante dalla riduzione del numero degli esercenti abilitati nel Comune di Zumpano.

In linea quindi con un consolidato indirizzo interpretativo “ la dichiarazione di sopravvenuta carenza di interesse in ordine al ricorso giurisdizionale è, in via di principio, ricollegabile al verificarsi di una situazione oggettivamente incompatibile con la realizzazione dell'utilità o della situazione di vantaggio alla quale mira il ricorso giurisdizionale medesimo, di modo che il suo esito eventualmente positivo per il ricorrente non potrebbe giovare a quest'ultimo. Infatti, l'emanazione di un nuovo atto a seguito di riesame della situazione, anche se non satisfattivo dell'interesse del ricorrente, determina la sopravvenuta carenza di interesse al ricorso proposto contro il primo provvedimento, in quanto dal suo eventuale accoglimento non deriverebbe alcun vantaggio alla parte, permanendo la lesione ad opera dell'atto successivamente adottato, tanto nel caso in cui il secondo provvedimento abbia formato oggetto di una nuova impugnazione, quanto nel caso in cui il ricorrente sia rimasto inerte nei suoi confronti, potendosi affermare in entrambi i casi ipotizzati che la sentenza di merito sarebbe comunque inutiliter data ” ( ex multis , T.A.R., Calabria, Catanzaro, Sez. I, 27 febbraio 2024, n. 296).

7. Può pertanto essere vagliato il ricorso per motivi aggiunti.

In rito, risulta infondata l’eccezione di inammissibilità sollevata dalla difesa erariale sull’assunto dell’identità contenutistica tra motivi aggiunti e ricorso principale, in quanto, per come osservato al capo 6, il ricorso per motivi aggiunti ha ad oggetto un distinto e successivo provvedimento di archiviazione, rispetto al quale l’esponente ha reiterato le medesime censure in ragione della medesima motivazione espressa dall’Agenzia delle Dogane nel negare il richiesto trasferimento di sede della ricevitoria.

7.1. Tanto chiarito, per mezzo della prima censura il deducente lamenta la violazione delle garanzie procedimentali, poiché l’archiviazione dell’istanza di trasferimento è stata adottata in violazione del preavviso di rigetto di cui all’art. 10- bis L. n. 241/1990.

Obietta la difesa erariale che la natura vincolata del provvedimento avversato ha consentito all’amministrazione resistente di prescindere dall’attivazione delle garanzie procedimentali.

La censura va disattesa.

La determinazione di archiviazione è invero atto a contenuto vincolato, in quanto basato sulla sussistenza o meno dei parametri oggettivi di cui al D.M. 38/2013, cosicché rispetto ad esso trova applicazione la prima parte dell’art. 21- octies L. n. 241/1990, a mente del quale “ Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato ”.

7.2. Con due ulteriori censure, suscettibili di trattazione congiunta poiché connesse, il ricorrente sostiene che il provvedimento sarebbe conseguenza di un’errata applicazione dell’art. 4, comma 1, L. n. 37/2019, il quale nell’introdurre una nuova regolamentazione per il rilascio delle licenze per l’istituzione delle rivendite dei generi di monopolio e per il loro trasferimento, avrebbe reso del tutto eventuale il rispetto del rapporto tra numero di rivendite e popolazione residente, fissato con la prescrizione di una rivendita ogni 1500 abitanti.

Risulterebbe, poi, priva di motivazione la scelta di non concedere la deroga normativamente prevista dall’art 10, comma 5 bis , del D.M. 38/2013 per i trasferimenti fuori zona.

Le censure sono infondate.

La questione involge la legittimità del provvedimento con cui l’amministrazione ha rigettato l’istanza di trasferimento c.d. fuori zona della rivendita ordinaria disciplinato dal D.M. n. 38/2013.

Nello specifico, ai sensi dell’art. 10, comma 1, D.M. n. 38/2013, il trasferimento di una rivendita ordinaria si considera “ in zona ” quando lo spostamento della rivendita avviene “ entro 600 metri ” dalla sede originaria, mentre in base al successivo comma 5 il trasferimento è “ fuori zona ”, quando lo spostamento della rivendita avviene ad una distanza “ superiore a 600 metri ” rispetto alla sede originaria.

In argomento si richiamano, ex artt. 74, 88, comma 1, lett. d), c.p.a., precedenti di merito inerenti alla normativa applicabile in fattispecie sovrapponibile alla presente (Consiglio di Stato, Sez. VII, 28 febbraio 2023, n. 2051; T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. I, 27 aprile 2025, n. 1738).

Giova quindi evidenziare che l’art. 4, comma 1, L. n. 37/2019 è intervenuto sulla disciplina legislativa posta a base del D.M. 38/2013, eliminando il riferimento al criterio della “ produttività minima ” e sostituendolo con “ requisiti di distanza e, ove applicabili, anche di popolazione ”, inteso come rapporto di una rivendita ogni 1.500 abitanti, criterio da interpretarsi nel senso per cui il trasferimento è ammissibile solo all’interno dei Comuni che hanno un rapporto popolazione/rivendite inferiore a 1.500 abitanti.

L’art. 24, comma 42, D.L. n. 98/2011 -come novellato dall'art. 4, comma 1, L. n. 37/2019 e finalizzato a superare una contestazione della Commissione europea nei confronti dell’Italia, caso EU-Pilot 8002/15/GROW- ha quindi stabilito l’ammissibilità dei trasferimenti di rivendite ordinarie “ solo in presenza dei medesimi requisiti di distanza e, ove applicabili, anche di popolazione di cui alla lettera b) ” richiamando, dunque, il rispetto del rapporto di una rivendita ogni 1.500 abitanti stabilito nella lett. b).

Nell’indicato precedente giurisprudenziale n. 2051/2023 si è quindi rilevato come « Il requisito della popolazione, …, concorre, al pari del requisito che ha sostituito e degli ulteriori requisiti anche attualmente prescritti per il trasferimento di una rivendita ordinaria “fuori sede” a scongiurare il sovradimensionamento dei punti vendita in determinate aree, che potrebbero risultare più attrattive sotto il profilo commerciale, ed il sottodimensionamento di altre zone del territorio comunale, in tal modo evitando alterazioni nella rete di vendita, in conformità agli obiettivi predeterminati dalla fonte di disciplina primaria ».

Si è poi affermato che “ il rispetto del rapporto di una rivendita ogni 1.500 abitanti deve essere osservato anche in caso di trasferimento fuori zona di una rivendita ordinaria che, determinando una incidenza sull’offerta dei prodotti da fumo nella zona commerciale di destinazione, diversa rispetto a quella originaria, provoca un impatto non trascurabile sia sulle privative esistenti sia sull’assetto complessivo della strutturazione della rete di vendita, integrando una fattispecie del tutto assimilabile, ai fini in esame, all’apertura di una nuova rivendita ”.

Nella fattispecie l’archiviazione della richiesta di trasferimento fuori sede è basata sul dato che nel Comune di Zumpano è presente una popolazione di 2608 abitanti e la chiusura della rivendita n. 2 non ha modificato il rapporto di una rivendita ogni 1500 abitanti, previsto dal novellato art. 2 D.M. 38/2013.

Sotto il distinto profilo, poi, dell’assenza di presupposti derogatori, la nuova collocazione della rivendita individuata dal ricorrente è prossima alla rivendita n. 3 del Comune di Zumpano e distante m 1320 alla rivendita n. 67 del Comune di Cosenza, mentre la sede attuale è l’unica rivendita di generi di Monopolio e ricevitoria del Lotto a servizio della popolazione residente nel centro storico del paese.

Alla luce delle coordinate ermeneutiche tracciate e di quanto prospettato, pertanto, la resistente amministrazione ha legittimamente ritenuto insussistenti i presupposti per l’accoglimento dell’istanza di trasferimento fuori zona avanzata dall’esponente.

8. Il ricorso per motivi aggiunti è quindi pertanto respinto.

9. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima) definitivamente pronunciando:

- dichiara improcedibile il ricorso principale;

- rigetta i motivi aggiunti.

Condanna il ricorrente al pagamento delle spese di lite in favore della resistente amministrazione, quantificate nella misura di euro 1.500,00, oltre accessori di legge, con distrazione.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 22 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

UR AT, Presidente FF, Estensore

Nicola Ciconte, Referendario

Valeria Palmisano, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

UR AT

IL SEGRETARIO