Pubblicato il 05/01/2026

N. 00003/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00140/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 140 del 2024, proposto da Aurora S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonella Storoni, Francesco Ferdinando Bargnesi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Provincia di Pesaro e Urbino, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Valeria Mancinelli, con domicilio eletto presso il suo studio in Ancona, piazza Cavour n. 2;

nei confronti

Regione Marche, Regione Marche - Dirigente del Settore Genio Civile Marche Nord, Regione Marche - Responsabile della P.O. Tutela Idrogeologica, Forestale e delle Formazioni Riparie del Demanio Idrico, Provincia di Pesaro e Urbino - Direttore Generale, Provincia di Pesaro e Urbino - Segretario Generale, Provincia di Pesaro e Urbino - Responsabile della Prevenzione della Corruzione, Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) - Marche, A.S.T. Azienda Sanitaria Territoriale Pesaro Urbino, CH Daniela, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- della nota prot. 2024/2192 del 19.01.2024 della Provincia di Pesaro e Urbino, ad oggetto “ Ditta Aurora Srl – Pubblicazione integrazioni documentali e convocazione Conferenza di Servizi relativamente al progetto di impianto di discarica per rifiuti speciali non pericolosi in Loc. Ponte Armellina Comune di Petriano – Provvedimento Autorizzatorio Unico per progetto in variante allo strumento urbanistico comunale ai sensi dell'art. 6 e 7 L. R. n. 11/2019 e art. 27bis D. Lgs. n. 152/2006 ss. mm. ”, in parte qua;

- della nota prot. 2024/8221 del 29.02.2024 della Provincia di Pesaro e Urbino, ad oggetto “ Ditta Aurora Srl – Convocazione Conferenza di servizi istruttoria relativa al progetto di impianto di discarica per rifiuti speciali non pericolosi in Loc. Ponte Armellina Comune di Petriano – Provvedimento Autorizzatorio Unico per progetto in variante urbanistica ai sensi della L. R. n. 11/2019 e art. 27bis D. Lgs. n. 152/2006 ss. mm. ”;

- della Deliberazione del Consiglio Provinciale della Provincia di Pesaro e Urbino n. 25 del 22.06.2023, ad oggetto “ Ordine del Giorno in merito all'impianto di trattamento dei rifiuti speciali non pericolosi di Riceci nel Comune di Petriano (PU) ”;

- della nota prot. 25033 del 27.06.2023 del Presidente della Provincia di Pesaro e Urbino, di trasmissione della Deliberazione del Consiglio Provinciale n. 25 del 22.06.2023 al Presidente della Regione Marche e al Presidente dell'Assemblea Legislativa delle Marche;

- di ogni altro atto e provvedimento presupposto, consequenziale e comunque connesso e/o collegato, anche allo stato non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Provincia di Pesaro e Urbino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 novembre 2025 il dott. AB FI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La ricorrente informa che ha presentato in data 6.2.2023 istanza di avvio del procedimento per il rilascio del Provvedimento Autorizzatorio Unico in variante allo strumento urbanistico comunale ex art. 27-bis D. Lgs. n. 152/2006 e artt. 6 e 7 L. R. n. 11/2019, per la realizzazione di un impianto di interesse pubblico ai sensi dell’art. 208 D.lgs. n. 152/2006 costituito da una discarica per rifiuti speciali non pericolosi, in prevalenza provenienti da rifiuti derivanti da attività di recupero/trattamento dei rifiuti urbani, in regime di libero mercato.

Con il ricorso all’esame sono gravati gli atti in epigrafe, mediante i seguenti motivi di diritto.

Primo. In riferimento alla nota prot. 2024/2192 del 19.01.2024 ed alla successiva nota prot. 2024/8221 del 29.02.2024 di convocazione della conferenza di servizi istruttoria: violazione e/o falsa e/o errata applicazione dell’art. 27-bis d. Lgs. N. 152/2006, dell’art. 6 l. R. N. 11/2019 e dell’art. 14, comma 4, legge n. 241/1990 – sviamento – violazione dei principi di partecipazione al procedimento amministrativo – illogicità e contraddittorietà manifeste – violazione e/o falsa e/o errata applicazione dell’art. 1 legge n. 241/1990 e dell’art. 97 cost .

Si dice che le note in rubrica violano il modulo procedimentale del procedimento autorizzatorio unico predeterminato per legge e lo fanno in mancanza della necessaria adesione del soggetto proponente. L’art. 27-bis del TUA, richiamato dall’art. 14 comma 4 della Legge n. 241/1990 e dall’art. 6 della L. R. n. 11/2019 che ne costituisce specificazione nell’ordinamento regionale, prevede, si dice, una precisa scansione delle attività procedimentali e istruttorie.

In tale fase è preclusa una condivisione o sintesi istruttoria del progetto da parte del responsabile del procedimento o del servizio competente. Con l’impugnata nota del 19.1.2024, invece, l’autorità competente ha comunicato di voler convocare una conferenza di servizi istruttoria (come poi avvenuto con la successiva nota del 29.02.2024) e così ha introdotto una ulteriore fase non prevista dall’art. 27-bis del TUA.

Non solo, ma ha introdotto elementi di “valutazione” del Responsabile del Servizio competente con l’individuazione di “criticità” come quella della distanza tra impianto di trattamento rifiuti e centro abitato, su cui l’atto dell’organo politico ha indirizzato la preclusività all’assenso.

Nella nota del 19.01.2024 si legge “ ritiene opportuno … indire … una conferenza di servizi istruttoria per una prima, preliminare e contestuale valutazione della documentazione da ultimo prodotta dalla società AURORA, delle osservazioni pervenute dal pubblico e per evidenziare i principali profili di criticità correlati alla realizzazione dell’impianto, tra i quali quello dell’effettivo rispetto delle distanze dal centro abitato ”.

Tale “valutazione” si mostra altresì illogica, contraddittoria ed abnorme con il percorso istruttorio già maturato e le richieste istruttorie formulate, a cui la ricorrente aveva risposto mediante documentazione integrativa.

Si osserva che il procedimento è stato sottratto al Servizio 6 che ha competenze maturate in punto di PAUR e VIA da anni attraverso una nuova assegnazione ad altro Servizio che ha prodotto come esito l’atto impugnato.

Secondo. Ancora in riferimento alla nota prot. 2024/2192 del 19.01.2024 ed alla successiva nota prot. 2024/8221 del 29.02.2024 di convocazione della conferenza di servizi istruttoria violazione e/o falsa e/o errata applicazione dell’art. 107 Tuel, dell’art. 97 Cost., degli artt. 28 e 33 dello statuto della Provincia di Pesaro e Urbino e degli artt. 2 e 36 del regolamento sull’ordinamento degli uffici e servizi della provincia di Pesaro e Urbino – violazione del principio di separazione tra attività politica e attività gestionale – eccesso di potere per sviamento – difetto di competenza .

La censura è rivolta contro lo stesso oggetto della Conferenza di Servizi istruttoria convocata dall’Autorità, che lo ha fatto “ per evidenziare i principali profili di criticità correlati alla realizzazione dell’impianto, tra i quali quello dell’effettivo rispetto delle distanze dal centro abitato: questione oggetto anche di una puntuale ed espressa richiesta di interpretazione autentica delle disposizioni del piano regionale dei rifiuti avanzata dal Consiglio Provinciale ”.

Tale determinazione vìola il principio fondamentale della separazione funzionale tra l’attività di indirizzo politico e programmazione e quella gestionale (art. 107 TUEL, art. 4 D.lgs. n. 165/2001), quale diretta espressione del canone del buon andamento dell’Amministrazione di cui all’art. 97 Cost.

L’ingresso dell’atto dell’organo politico nel procedimento, ha come conseguenza di poter viziare “a cascata” le determinazioni che saranno assunte da qui in avanti dai predetti soggetti, specialmente quelle che saranno prese in sede di conferenza di servizi decisoria.

L’intento primario della delibera del Consiglio Provinciale di dichiarare la “ contrarietà limitatamente alla propria competenza politica ” alla realizzazione dell’impianto non può essere “schermato” da quello di acquisire una interpretazione autentica delle norme del PRGR in materia di distanze.

Terzo. In riferimento alla deliberazione del consiglio provinciale n. 25 del 22.06.2023 ed alla relativa nota di trasmissione del presidente della provincia di Pesaro e Urbino prot. 25033 del 27.06.2023 (ad oggi non conosciuta): violazione e/o falsa e/o errata applicazione degli artt. 20, 42, 107, 147 Tuel e degli artt. 13 e 23 dello statuto della Provincia di Pesaro e Urbino – difetto assoluto di attribuzione e competenza – violazione del principio di separazione tra attività politica e attività gestionale – eccesso di potere per sviamento – difetto assoluto di istruttoria e di motivazione.

La delibera del Consiglio Provinciale n. 25 del 22.06.2023, si afferma, è divenuta lesiva per la Società ricorrente nel momento in cui l’autorità competente, con la propria nota prot. 2024/2192 del 19.01.2024, ha ritenuto di farne oggetto di apposita Conferenza di Servizi istruttoria.

La delibera, in sintesi si sostiene, pone una commistione tra sfere di competenza, tra organi politici e amministrativi ed esorbita dalle funzioni tipiche del Consiglio provinciale. Né tali incongruenze possono essere superate dall’emendamento votato in sede di approvazione della delibera con il quale si è precisato che la contrarietà alla realizzazione dell’impianto veniva espressa “ limitatamente alla propria competenza politica ”.

La deliberazione impugnata ha piuttosto, si afferma, contenuto sostanziale di atto di gestione amministrativa, in quanto assunta nell’esercizio di una funzione amministrativa di interpretazione/applicazione delle disposizioni regionali. Non è quindi nemmeno qualificabile come atto politico, posto che questo non può essere espressione di una funzione amministrativa.

L’atto consiliare è stato, si deduce, assunto in totale mancanza di attività istruttoria a sostegno delle circostanze in esso rappresentate.

Si è costituita per resistere la Provincia di Pesaro e Urbino, con memoria di stile.

Alla pubblica udienza del 19 novembre 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

Il ricorso è in parte inammissibile per carenza di interesse, in parte irricevibile, comunque infondato.

La nota del 19 gennaio 2024 meglio dettagliata in epigrafe, è gravata nella parte in cui preannuncia l’indizione di una conferenza dei servizi istruttoria, nelle more dell’avvio della conferenza dei servizi decisoria ex art. 27 bis c. 7 D.lgs 152/2006. La nota del 29 febbraio 2024 indice la annunciata conferenza istruttoria.

Secondo un orientamento giurisprudenziale, che il Collegio ritiene di condividere, la nota di convocazione di una conferenza di servizi costituisce un atto meramente endoprocedimentale, privo di autonoma lesività e non immediatamente impugnabile (TAR Lazio, Roma, sez. II quater, 11 ottobre 2017 n. 10181; T.A.R. Liguria, Sez. II, 9 aprile 2021, n. 318).

Peraltro, la stessa conferenza di servizi istruttoria, non soltanto la nota di sua indizione, quale momento endo procedimentale, non assume autonoma lesività ed è pertanto, in genere, non impugnabile il verbale conclusivo della stessa (cfr. T.A.R. Campania Salerno, Sez. II, 24 maggio 2021, n. 1282).

Verbale che, tanto più, nell’odierno ricorso non è stato impugnato, né in origine, né con motivi aggiunti.

Cosicché, in mera ipotesi, anche a voler considerare la conferenza dei servizi oggetto di ricorso come eccezionalmente lesiva, è il verbale conclusivo della conferenza che doveva essere tempestivamente gravato, non le note di invito o preavviso della stessa.

Tardiva, prima ancora che inammissibile, è, poi, la censura rivolta alla delibera del consiglio provinciale impugnata.

Essa, da un latro, non è direttamente lesiva dell’interesse della ricorrente, esprimendo un indirizzo politico del tutto legittimo vista la rappresentanza democratica, ancorché ormai mediata (per effetto della L. 56/2014) della Provincia.

Dall’altro, le note che indicono la conferenza di servizi, non essendo esse stesse lesive, non possono rimettere in termini per gravare un atto in relazione al quale sono, da tempo, decorsi i termini di decadenza per impugnare.

Il ricorso è, comunque, infondato.

Il primo motivo va disatteso, in quanto il fatto che l’art. 27 bis D.lgs. 152/2006 disciplini compiutamente il procedimento della conferenza decisoria, non comporta necessariamente un divieto di indizione di una conferenza di servizi istruttoria propedeutica.

Rappresentando soltanto un modulo procedimentale, organizzativo, suscettibile di produrre un'accelerazione dei tempi procedurali e non comportando nessuna modificazione o sottrazione delle competenze amministrative intestate alle varie amministrazioni, l’indetta conferenza istruttoria non incide sul procedimento previsto dal ridetto art. 27 bis.

Anche il secondo motivo non può essere condiviso, posto che la lamentata violazione del principio di distinzione (più che di separazione) tra funzioni di indirizzo politico amministrativo e funzioni di gestione, nelle deduzioni di parte, non si è tradotto in specifiche allegazioni capaci di determinare illegittimità nell’operato del responsabile del procedimento, né verso gli organi esterni alla Provincia partecipanti alla conferenza, verso i quali non è predicata alcuna commistione politica – amministrazione.

Il terzo motivo, infine, è parimenti non persuasivo, posto che non sono ravvisabili illegittimità nella criticata attività dell’organo di rappresentanza democratica del territorio, mediante un semplice “ ordine del giorno ”, con cui esprime la propria contrarietà politica all’intervento e semplicemente “ invita ” il Presidente della Provincia e gli uffici a determinate attività.

In conclusione, per le ragioni esposte, il ricorso va dichiarato in parte irricevibile, in parte inammissibile, comunque infondato.

Vista la costituzione di mero rito della Provincia, le spese possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte irricevibile, in parte inammissibile, comunque infondato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

TA Anastasi, Presidente

Gianluca Morri, Consigliere

AB FI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AB FI	TA Anastasi

IL SEGRETARIO