Pubblicato il 19/01/2026

N. 00086/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00713/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 713 del 2023, proposto da
-OMISSIS- S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Patrizio Trifoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, U.T.G. - Prefettura di Bologna, Questura di Bologna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale Bologna, domiciliata in Bologna, via A. Testoni, 6;

per l'annullamento

-del provvedimento del Prefetto di Bologna Prot.fasc.-OMISSIS- Area I Bis, prot. uscita n.-OMISSIS- del 26.7.2023, notificato a mezzo pec in data 26.7.2023, con il quale è stata disposta la reiezione del ricorso gerarchico presentato in data 3.5.2023 avente ad oggetto la richiesta di annullamento del Reg. Dec.-OMISSIS- del 29.3.2023 emesso dal RE della Provincia di Bologna;

-del Reg. Dec.-OMISSIS- del 29.3.2023 emesso dal RE della Provincia di Bologna in data 29.3.2023, notificato a mani proprie in data 30.3.2023, con il quale è stata disposta la sospensione di tutte le autorizzazioni relative alla sala da ballo all'insegna “-OMISSIS-” ubicata a -OMISSIS-, -OMISSIS- per 7 (sette) giorni dalla data di notifica del medesimo provvedimento;

-di ogni altro atto presupposto, conseguente e/o comunque connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno e di U.T.G. - Prefettura di Bologna e di Questura di Bologna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2025 il dott. ES RI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso depositato in data 25.10.2023, la società -OMISSIS- srl ha impugnato il provvedimento di data 26.7.2023 con cui il Prefetto di Bologna ha respinto il ricorso gerarchico avverso il decreto di data 29.3.2023 con cui il RE della Provincia di Bologna aveva disposto, ai sensi dell’art. 100 UL, la sospensione di tutte le autorizzazioni relative alla sala da ballo all’insegna “ -OMISSIS- ” ubicata a -OMISSIS-, -OMISSIS-, per sette giorni, decreto anch’esso oggetto di impugnazione in questa sede.

Il provvedimento di sospensione del RE è stato assunto sulla base dei seguenti presupposti:

-in data 25.3.2023, alle 03.30, scoppiava una rissa all’interno del locale in questione (un avventore era aggredito, per futili motivi con pugni al volto e calci, da altri tre soggetti); personale (presumibilmente) della sicurezza accompagnava l’aggredito (con volto sanguinante e con una frattura alla mano) in una saletta riservata, alla presenza del titolare del locale, senza però richiedere l’intervento dell’auto-ambulanza né allertare le forze dell’ordine; solo più tardi l’aggredito era accompagnato da alcuni amici al locale Pronto Soccorso dove era dimesso con una prognosi di 35 giorni per la frattura scomposta del 4° dito della mano destra; -anche in data 9.10.2022 si era verificata, all’interno del locale, una violenta rissa tra una decina di giovani avventori che erano accompagnati all’esterno dal personale della sicurezza che però non era in grado di gestire la situazione, degenerata ulteriormente con necessità di richiedere l’intervento di agenti di P.S. che procedevano alla denuncia dei giovai coinvolti; -il gestore del locale, al fine di garantire la sicurezza, stipulava un contratto con una ditta non autorizzata ex art. 134 UL per fornire il servizio relativo al D.M. 6.10.2009, condotta che evidenzia negligenza nella gestione del locale e violazione delle norme in materia di autorizzazioni per la gestione del locale; -gli eventi occorsi dimostrano il perdurare di situazioni fuori controllo, idonee a compromettere l’integrità fisica e morale degli avventori, ripercuotendosi negativamente sull’intera comunità.

La ricorrente, riproposti i fatti rilevati nella vicenda in questione, ha dedotto i seguenti vizi: “ I. Violazione di legge per violazione dell’art. 3 della legge 7 agosto 1990 n. 241: difetto di motivazione e di istruttoria. Eccesso di potere. Insufficienza della motivazione espressa per relationem; II. Violazione di legge per violazione dell’art. 100 T.U.L.P.S. Eccesso di potere. Manifesta irragionevolezza del potere amministrativo. Difetto di motivazione; III. Violazione di legge, errata e falsa applicazione dell’art. 7 della legge n.241/90. Difetto di motivazione. Eccesso di potere e manifesta irragionevolezza; IV. Falso supposto in fatto e in diritto ed errata applicazione dell’art. 134 T.U.L.P.S. “; in estrema sintesi, con il primo motivo la ricorrente ha lamentato il difetto di motivazione e di istruttoria del provvedimento di rigetto impugnato, in quanto non sarebbe stata effettuata alcuna istruttoria preliminare e le deduzioni formulate dalla Questura in riscontro alle osservazioni della ricorrente sarebbero state richiamate solo “ per relationem ” ma non messe a disposizione della società interessata; le note della Questura, inoltre, richiamerebbero “informazioni acquisite sul campo” non allegate o messe a disposizione della parte ricorrente; con il secondo motivo si è denunciata la violazione dell’art. 100 UL per mancanza dei presupposti, atteso che nel locale in questione non si sarebbero verificati tumulti o gravi disordini né detto locale sarebbe ritrovo abituale di pregiudicati, quindi non sussisterebbero i presupposti di gravità richiesti dalla norma; con il terzo motivo la ricorrente ha denunciato l’illegittimità del provvedimento di rigetto impugnato anche per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento ex art. 7 della legge n.241 del 1990 e per difetto di adeguata motivazione; con il quarto e ultimo motivo la società ricorrente ha evidenziato che il provvedimento di rigetto gravato avrebbe erroneamente condiviso la circostanza relativa all’utilizzo di un operatore addetto alla sicurezza non autorizzato ex art. 134 UL (già sostenuta nel decreto questorile), atteso che tale circostanza non potrebbe essere validamente contestata, posto che la ricorrente, in assoluta buona fede, aveva confidato di operare con una società iscritta nell’apposito elenco depositato presso la Prefettura di Bologna.

In via istruttoria, parte ricorrente ha chiesto di ordinare la produzione delle controdeduzioni formulate dalla Questura e delle informazioni acquisite sul posto, richiamate nel provvedimento prefettizio gravato.

Si è costituito in giudizio il Ministero dell’Interno con il patrocinio dell’Avvocatura dello Stato, la quale ha puntualmente contestato le censure avversarie, chiedendo il rigetto del ricorso per infondatezza.

Alla pubblica udienza del 17 dicembre 2025, il ricorso è passato in decisione, come da verbale di causa.

Parte ricorrente censura il provvedimento con cui il Prefetto di Bologna ha respinto il ricorso gerarchico avverso il decreto RE di Bologna (anch‘esso impugnato) che aveva disposto, ai sensi dell’art. 100 UL, la sospensione di tutte le autorizzazioni relative alla sala da ballo gestita dalla ricorrente.

E’ opportuno delineare il quadro normativa di riferimento.

L’art. 100 del R.D. 773/1931 (c.d. UL) dispone che “ Oltre i casi indicati dalla legge, il questore può sospendere la licenza di un esercizio, anche di vicinato, nel quale siano avvenuti tumulti o gravi disordini, o che sia abituale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose o che, comunque, costituisca un pericolo per l'ordine pubblico, per la moralità pubblica e il buon costume o per la sicurezza dei cittadini.

Qualora si ripetano i fatti che hanno determinata la sospensione, la licenza può essere revocata”.

La giurisprudenza, con orientamento assolutamente consolidato, ha evidenziato che la suddetta disposizione normativa “attribuisce all'autorità di pubblica sicurezza e, in particolare, al RE il potere di sospendere e revocare la licenza commerciale relativa ad un esercizio pubblico <che sia abituale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose o che, comunque, costituisca un pericolo per l'ordine pubblico, per la moralità pubblica e il buon costume o per la sicurezza dei cittadini> (Cons. St., sez. III, 29 novembre 2018, n. 6791; id. 2 maggio 2016, n. 1681). È dunque evidente che il potere attributo dall’art. 100 r.d. 773 del 1931 al RE di sospendere la licenza per l'attività di un pubblico esercizio ha intrinseche finalità di prevenzione del pericolo per la sicurezza pubblica (Cons. St., sez. III, 27 settembre 2018, n. 4529). Il citato art. 100, r.d. 773 del 1931 persegue, quindi, un obiettivo di prevenzione e di tutela anticipata della Pubblica sicurezza, per cui è sufficiente la sussistenza del mero pericolo per la sicurezza pubblica per consentire al RE l'adozione della misura cautelare, nell'esercizio di poteri discrezionali censurabili solo per manifesta irragionevolezza (Cons. St., sez. III, 29 luglio 2015, n. 3752)” ( Consiglio di Stato, sez. III, 16 dicembre 2019, n.8503 ). E’ stato, altresì, chiarito che non rileva l’assenza di colpa del titolare della licenza sospesa, considerato che il provvedimento di sospensione ha finalità preventiva e non punitiva, atteso che la finalità perseguita dall’art. 100 TULPS “non è quella di sanzionare la soggettiva condotta del gestore del pubblico esercizio per avere consentito la presenza, nel proprio locale, di persone potenzialmente pericolose per l'ordine pubblico e la sicurezza dei cittadini, ma piuttosto quella di impedire, attraverso la temporanea chiusura del locale, il protrarsi di una situazione di pericolosità sociale, ragion per cui si ha riguardo esclusivamente all'obiettiva esigenza di tutelare l'ordine e la sicurezza dei cittadini, anche a prescindere da ogni personale responsabilità dell'esercente” ( TAR Emilia Romagna, Bologna, sez. I, 29 gennaio 2021, n. 77 ).

Proprio in ragione di tali argomenti, si deve ritenere che l’ampia formulazione normativa “vada interpretata nel senso che il provvedimento di sospensione possa essere legittimamente disposto ogni qualvolta le situazioni che mettono in pericolo l'ordine pubblico e la sicurezza dei cittadini trovino un antecedente causale significativo nell'attività economica oggetto di licenza commerciale e, quindi, non soltanto nel caso di incidenti e disordini realizzatisi materialmente all'interno dei locali utilizzati” ( TAR Liguria, sez. II, 21 ottobre 2019, n. 795 )

Giova aggiungere, ulteriormente, che l’adozione del provvedimento ex art. 100 UL consegue ad un giudizio ampiamente discrezionale dell’Amministrazione, il quale può essere sindacato solamente sotto il profilo del travisamento di fatto o della manifesta irragionevolezza, ed è sufficientemente motivato con l'indicazione dei presupposti che configurano la situazione di pericolo da prevenire ( TAR Toscana, sez. II, 23 gennaio 2019, n. 110 ).

Più specificatamente è stato evidenziato che la finalità propria della misura di prevenzione in questione è quella di impedire, attraverso la chiusura temporanea dell'esercizio, il protrarsi di una situazione di pericolosità sociale ( TAR Lombardia, Brescia, sez. II, 20 agosto 2019; id., 21 maggio 2018, n. 496; TAR Lombardia, Milano, sez. I, 10 febbraio 2016, n. 279 ). Proprio in quanto misura di prevenzione volta ad impedire l’accadimento di fatti capaci di turbare o anche solo di esporre a pericolo la sicurezza dei cittadini e l’ordine pubblico e non di provvedimento repressivo di specifiche violazioni o sanzionatorio di dirette responsabilità del soggetto, il citato art. 100, che ne disciplina i presupposti legittimanti, non richiede necessariamente, ai fini della sospensione della licenza, che siano avvenuti tumulti o gravi disordini o che vi sia abituale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose, ma ne consente l’adozione ogniqualvolta, secondo l’apprezzamento (che, si ripete, è) discrezionale dell’autorità preposta, l’esercizio, comunque, costituisca un pericolo per l’ordine pubblico, per la moralità pubblica e il buon costume o per la sicurezza dei cittadini (in tal senso, tra le tante, TAR Campania, Napoli, sez. V, 3 settembre 2018, n. 5323; TAR Lazio, Roma, sez. I, 4 luglio 2018, n. 7439; TAR Liguria, sez. II, 18 gennaio 2018, n. 26; TAR Abruzzo, sez. I, 31 gennaio 2017, n. 54 ).

Ebbene, alla luce delle chiare coordinate ermeneutiche evidenziate dalla giurisprudenza, va rilevato che i provvedimenti impugnati, relativi alla sospensione dell’attività del locale in questione, sono immuni dalle censure avanzate in ricorso.

Il primo motivo è infondato in quanto il provvedimento prefettizio appare adeguatamente motivato.

Nel suddetto provvedimento, invero, il Prefetto ha precisato che “ la misura gravata esibisce ragionevolezza, dando debitamente conto di un quadro fattuale connotato da elementi specifici e sintomatici di pericolosità sociale, valevoli a integrare il requisito cui l’art. 100 T.U.L.P.S. subordina l’adozione della misura della sospensione, in quanto consentono di affermare che il locale << costituisca un pericolo per l’ordine pubblico e per la sicurezza dei cittadini>>. Il decreto, infatti, si riferisce ai seguenti accadimenti, confermati in sede di controdeduzioni dalla locale Questura:

- aggressione del 25.03.2023 avvenuta all’interno del locale per futili motivi ai danni di un ragazzo, a seguito della quale si riportavano lesioni con prognosi guaribili in trentacinque giorni per frattura scomposta di un dito della mano;

- rissa verificatasi in data 09.10.2023 (rectius 2022) rispetto alle quale è priva di pregio la ricostruzione del ricorrente atteso che dalle informazioni di polizia risulta essere originata all’interno del locale e successivamente degenerata al suo esterno;

- avvalimento da parte del gestore del locale di personale addetto alla sicurezza non autorizzato ai sensi dell’art. 134 T.U.L.P.S..

Per l’effetto risulta altresì inconferente la censura diretta a smentire la sussumibilità della fattispecie nell’alveo dell’art. 100 T.U.L.P.S., atteso che la disposizione si riferisce non solo alle ipotesi in cui gli esercizi pubblici costituiscono teatro di <gravi tumulti e disordini> ma altresì a quella in cui costituiscono un “pericolo per l’ordine pubblico, la moralità pubblica e il buon costume o per la sicurezza dei cittadini ”.

Risultano, pertanto, esposte in modo chiaro ed esplicito le ragioni per le quali la Prefettura ha ritenuto di condividere e confermare il decreto questorile di sospensione dell’attività del locale di cui si discute, ragioni che –come si dirà meglio di seguito –integrano i presupposti di cui all’art. 100 UL.

Dunque, la doglianza con cui la ricorrente lamenta l’illegittimità del provvedimento di rigetto in quanto motivato “ per relationem ” con il richiamo alle osservazioni formulate dal RE (non allegate) si dimostra del tutto infondate, atteso che l’atto prefettizio risulta ampiamente (e autonomamente) motivato con la puntuale indicazione delle ragioni che non hanno consentito di accogliere le argomentazioni poste a base del ricorso gerarchico, nonché con il richiamo ai plurimi elementi di fatto posti a base della decisione di disporre la sospensione delle autorizzazioni relative al pubblico esercizio in questione. In tale prospettiva, il richiamo alle “controdeduzioni” del RE svolge unicamente la funzione di portare a conoscenza della ricorrente quanto rappresentato dalla Questura in ordine ai motivi posti a base del ricorso gerarchico.

In ogni caso e pur volendo prescindere da quanto sopra (già di per sé dirimente), giova ricordare che il concetto di disponibilità di cui all’art. 3 della legge n. 241 del 1990 “non richiede, ai fini della legittimità della determinazione in concreto assunta, che l'atto amministrativo menzionato per relationem debba essere unito imprescindibilmente al documento o che il suo contenuto debba essere riportato testualmente nel corpo motivazionale, essendo sufficiente che esso sia reso disponibile per l’interessato, potendo essere acquisito utilizzando il procedimento di accesso ai documenti amministrativi” ( ex multis, Consiglio di Stato, sez. VI, 12 aprile 2023, n. 3667 ). Parte ricorrente, pertanto, ben avrebbe potuto acquisire la documentazione ritenuta utile alla propria difesa formulando apposita istanza avanti al soggetto competente.

Il primo motivo di ricorso va, dunque, respinto.

Parimenti infondato è il secondo motivo di ricorso relativo ai presupposti per l’applicazione dell’art. 100 UL.

Come già sopra ricordato, il Prefetto, nel rigettare il ricorso gerarchico proposto dalla ricorrente, ha inteso condividere quanto sostenuto dal RE in ordine alla sussistenza di un possibile pericolo per l’ordine pubblico e la sicurezza dei cittadini, tenuto conto degli elementi di fatto specificatamente individuati nei due provvedimenti (la sospensione questorile delle autorizzazioni per 7 giorni e il provvedimento prefettizio di rigetto del ricorso gerarchico).

Giova ricordare che il provvedimento ex art. 100 UL costituisce una misura di prevenzione finalizzata ad impedire l’accadimento di fatti capaci di turbare o anche solo di esporre a pericolo la sicurezza dei cittadini e l’ordine pubblico; la sua adozione non richiede necessariamente che siano avvenuti tumulti o gravi disordini all’interno dell’esercizio pubblico o che esso sia abituale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose, atteso che l’Autorità può ricorrervi ogni volta che l’esercizio in questione costituisca un pericolo per l’ordine pubblico, per la moralità pubblica, il buon costume o per la sicurezza dei cittadini, sulla base di un apprezzamento ampiamente discrezionale ad essa rimesso e, come tale, censurabile solo in caso di palese irragionevolezza, illogicità ovvero fondato su evidenti errori sui presupposti di fattoi, tutte circostanze non riscontrabili nel caso di cui si discute.

Gli episodi riportati nei provvedimenti gravati, non contestati nella loro oggettiva sussistenza, rappresentano, per la loro natura violenta e la loro evidente capacità di ledere l’integrità fisica delle persone coinvolte, condizioni obiettive e specifiche di rischio e hanno consentito all’Amministrazione di formulare un ragionevole giudizio prognostico di ulteriore e possibile aggravamento. Dunque, risultano pienamente integrati i presupposti di cui all’art. 100 UL, tenuto conto delle finalità perseguite dalla suddetta disposizione normativa.

Le censure di cui al secondo motivo di ricorso vanno, pertanto, respinte.

Con il terzo motivo la ricorrente, pur deducendo la violazione dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990, lamenta anche (nuovamente) un difetto di motivazione del provvedimento prefettizio e del decreto questorile in relazione alla particolare gravità degli eventi.

Non può che ribadirsi quanto sopra già esposto in ordine alla natura degli eventi occorsi –indubbiamente violenta e pericolosa – e alla conseguente valutazione espressa dall’Autorità, valutazione che non appare inficiata da profili di irragionevolezza o illogicità.

Quanto, più propriamente, alla comunicazione di avvio del procedimento –evidentemente riferibile solo al decreto del RE -, si osserva che, per giurisprudenza consolidata, “le finalità perseguite attraverso l'adozione delle misure di cui all'art. 100, t.u.l.p.s. risultano <ex se> assistite da ragioni di urgenza idonee a giustificare l'omessa comunicazione dell'avvio del relativo procedimento; il provvedimento impugnato si inquadra nella categoria dei provvedimenti cautelari per i quali è escluso l'obbligo di comunicare l'avvio del procedimento (T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, Sez. I, 23-1-2023, n. 26; T.A.R. Calabria Catanzaro, Sez. I, 4-4-2024, n. 54)”(in tal senso, da ultimo, TAR Veneto, sez. I, 19 marzo 2025, n. 374 ).

Infine, anche il quarto e ultimo motivo di ricorso, inerente la pretesa errata applicazione dell’art. 134 UL, non è condivisibile.

Il provvedimento di rigetto prefettizio, invero, risulta particolarmente dettagliato sullo specifico punto, precisando che “ l’argomentazione diretta a far valere il presunto diligente comportamento del titolare non vale a minare la solidità del provvedimento ponendosi in radicale contraddizione rispetto all’orientamento, pressoché univoco, della giurisprudenza amministrativa, a mente del quale: <<I provvedimenti di sospensione delle licenze di pubblici esercizi ai sensi dell'art.100 T.U.L.P.S hanno natura eminentemente cautelare e non anche sanzionatoria e, pertanto essi mirano a far cessare una situazione di pericolo per l'ordine pubblico e la sicurezza che la prosecuzione dell'apertura dell'esercizio potrebbe contribuire ad alimentare o anche solo favorire. L'adozione di tali provvedimenti prescinde da qualsiasi analisi in ordine alla responsabilità, diretta o indiretta, del gestore dell'esercizio pubblico rispetto ai fatti posti a base del provvedimento stesso, che possono, così come avviene spesso, verificarsi al di fuori della, pur diligente, possibilità di controllo o di intervento richiesta al gestore del locale in cui si svolge l'attività di somministrazione di alimenti e bevande o altra attività riconducibile alla categoria dei pubblici esercizi>> (così Consiglio di Stato 2069 del 2022; ex multis Cons. St., sez. III, 29 novembre 2018, n. 6791; T.A.R. Emilia Romagna, Sez. I, n. 77 del 2021; T.A.R. Emilia Romagna n. 578 del 2020; T.A.R. Lombardia n.3752 del 2015) ”.

La Prefettura, pertanto, ha fornito adeguata risposta, sotto tale profilo, alle doglianze di parte ricorrente: a tal proposito non può che richiamarsi quanto sopra sinteticamente esposto in ordine ai principi elaborati dalla giurisprudenza al fine di ribadire, ulteriormente, che per l’adozione della misura in questione non rileva l’assenza di colpa del titolare dell’autorizzazione sospesa, in quanto il provvedimento di sospensione ha finalità preventiva e non punitiva e non è adottato per sanzionare la soggettiva condotta del gestore del pubblico esercizio, ma piuttosto per impedire, attraverso la temporanea chiusura del locale, il protrarsi di una situazione di pericolosità sociale, ragion per cui si ha riguardo esclusivamente all'obiettiva esigenza di tutelare l'ordine e la sicurezza dei cittadini, anche a prescindere da ogni personale responsabilità dell'esercente.

Pertanto, il profilo inerente la violazione dell’art. 134 UL non assume rilievo in ordine all’adozione della sospensione, la quale risulta autonomamente fondata sugli episodi violenti dettagliatamente descritti nei provvedimenti impugnati.

In conclusione, alla luce di tutto quanto sopra, il ricorso è infondato e va, pertanto, respinto.

Le spese di causa sono liquidate in dispositivo in base alla regola della soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese di causa che liquida in complessivi euro 2.000,00 (duemila/00), oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità della parte ricorrente.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AO ER, Presidente

ES RI, Consigliere, Estensore

AO Nasini, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ES RI	AO ER

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.