Pubblicato il 24/07/2023

N. 00571/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00397/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 397 del 2023, proposto da
Servizi Ambientali S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG 9556101802, rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandro Conigliaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ctm S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Bruno Bitetti, Luca Petruzzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Bruno Bitetti in Roma, via Ovidio 32;

nei confronti

Holding Service S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Lara Bonoldi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

della Determinazione del Direttore Generale n. 63 del giorno 20.4.23 di aggiudicazione alla HOLDING SERVICE SRL dell'appalto per l'espletamento del servizio di pulizia degli Uffici e dei locali di CTM Spa espletata con procedura negoziata senza bando;

di ogni altro atto presupposto, prodromico e conseguenziale a quello sopra impugnato, ivi comprese le determinazioni di cui al verbale del RUP del 5.4.2023 – conosciuto l’11 maggio 2023 – con il quale l’offerta anomala della Holding srl viene dichiarata congrua;

NONCHE’ PER LA CONDANNA

della stazione appaltante, ai sensi dell’art. 30 del c.p.a., alla reintegrazione in forma specifica mediante affidamento del servizio alla ricorrente, previa dichiarazione di inefficacia del contratto ove medio tempore stipulato e, ancora, nell'ipotesi in cui non dovesse pronunciarsi l'inefficacia del contratto, al risarcimento per equivalente, con riserva di meglio specificare e dimostrare il danno subito.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ctm S.p.A. e di Holding Service S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 luglio 2023 il dott. Roberto Montixi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso in epigrafe, la SERVIZI AMBIENTALI SRL ha impugnato la Determinazione del Direttore Generale n. 63 del giorno 20.4.23 di aggiudicazione alla HOLDING SERVICE SRL dell’appalto per l’espletamento del servizio di pulizia degli Uffici e dei locali di CTM Spa espletata con procedura negoziata senza bando oltre agli atti ad essa correlati, ivi comprese le determinazioni di cui al verbale del RUP del 5.4.2023 con la quale l’offerta dell’aggiudicataria viene dichiarata congrua;

2. Espone la ricorrente di essere l’attuale esecutrice del servizio di pulizia presso il CTM SpA, oggetto della procedura sopra indicata, attualmente operante in regime di proroga nelle more della nuova aggiudicazione e di aver partecipato alla gara avente ad oggetto l’affidamento annuale (con possibilità di rinnovo per un altro anno) del servizio in questione da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa per un importo stimato di € 120.348,60 annuali, esclusi oneri per la sicurezza pari a € 1.200,00.

3. Alla procedura partecipavano, oltre all’esponente, altri due concorrenti: la HOLDING SERVICE SRL E LA NUOVA VEDETTA SRL e all’esito della disamina della documentazione amministrativa e delle offerte presentate, con comunicazione del 20.4.23, veniva notificata all’odierna ricorrente la determina del Direttore Generale di aggiudicazione del servizio in favore della HOLDING SERVICE SRL.

4. Dalla disamina della determina di aggiudicazione emergeva che sia la ricorrente sia la controinteressata avevano riportato il punteggio massimo in relazione all’offerta tecnica (70 punti), mentre per quanto riguarda l’offerta economica la HOLDING SERVICE SRL conseguiva 30 punti – con una offerta di € 92.067,33 – mentre la SERVIZI AMBIENTALI SRL riportava il punteggio di 25,73, offrendo € 96.090,00 e collocandosi dunque seconda in graduatoria.

5. All’esito dell’esperito accesso agli atti volto all’acquisizione delle giustificazioni rese dall’aggiudicataria con riguardo al riscontro di congruità dell’offerta presentata, la ricorrente rilevava come i chiarimenti resi dalla Holding Service srl risultavano sforniti del benché minimo supporto probatorio documentale, palesandosi altresì illogici e contraddittori.

6. Si doleva, pertanto, parte ricorrente del fatto che tali spiegazioni fossero state ritenute dal RUP plausibili, adeguate e soddisfacenti ed avessero consentito alla resistente di procedere con l’adozione della Determinazione 63/2023 di aggiudicazione a favore dell’odierna controinteressata.

7. Avverso tale atto di affidamento della commessa insorgeva l’odierna ricorrente che formulava un unico, articolato, motivo di censura nel quale deduceva la violazione dell’art. 97 del D.LGS N. 50/2016, oltre a carenza d’istruttoria, eccesso di potere per irragionevolezza e illogicità, sviamento e difetto d’istruttoria.

7.1. Rappresentava la ricorrente che l’offerta economica presentata dall’aggiudicataria si rivelava incongrua sotto vari profili, essendo stati indicati dei costi della manodopera non reali -avuto riguardo alle medesime giustificazioni fornite dell’impresa- nonché degli importi non corretti per quanto concerne gli oneri della sicurezza.

Secondo la Servizi Ambientali srl, infatti, applicando i medesimi criteri indicati dall’aggiudicataria nelle giustificazioni rese alla Stazione Appaltante, il costo della manodopera (e quello degli oneri per la sicurezza) sarebbe notevolmente più alto, con la conseguenza che l’offerta economica sarebbe nettamente in perdita, rendendo l’esecuzione dell’appalto non sostenibile e comunque inaffidabile, essendo evidente la sottostima dei costi effettuata dall’operatore.

Più nello specifico, viene contestato il fatto che il criterio che ha condotto alla determinazione degli oneri della sicurezza sarebbe palesemente illogico, dando luogo ad una stima irreale in quanto gli oneri della sicurezza costituiscono dei costi fissi che vanno sostenuti per ciascun singolo lavoratore, essendo irrilevante sotto tale profilo il numero di ore lavorate in relazione al singolo appalto, assunto -invece- dall’aggiudicataria quale riferimento per la stima di tali costi.

Inoltre, viene eccepita l’incongruità dell’offerta con riguardo al costo indicato per la manodopera che non sarebbe stato in alcun modo giustificato nei chiarimenti resi nel procedimento di verifica di anomalia dell’offerta, in quanto il costo medio della manodopera indicato dall’aggiudicataria risulterebbe nettamente inferiore a quello, pur indicativo e derogabile indicato nelle Tabelle Ministeriali, il cui disallineamento avrebbe comunque imposto all’operatore di dare puntuale e rigorosa prova circa il fatto che la particolare organizzazione aziendale avrebbe consentito di dimostrare la sostenibilità del predetto scostamento.

Invece, secondo l’esponente, anche a voler prendere per buone le giustificazioni rese dalla controintetressata, il costo della manodopera sarebbe comunque risultato non corrispondente rispetto a quanto dichiarato in sede di gara, ma notevolmente più alto, e ciò avrebbe quindi reso l’offerta economicamente non sostenibile e dunque inaffidabile.

A sostegno di tale assunto, la ricorrente produceva in giudizio apposita relazione tecnica.

8. Si costituivano in giudizio la resistente CTM e l’aggiudicataria Holding Service che eccepivano l’inammissibilità del gravame atteso che le censure era volte, nella sostanza, ad imprimere un sindacato sostitutivo al Giudice rispetto all’esercizio di poteri tecnico discrezionali esercitati dalla stazione appaltante e nel merito evidenziavano l’infondatezza dello stesso, non essendo presente alcun elemento in grado di incidere sulla ragionevolezza del giudizio espresso dalla stazione appaltante.

9. All’udienza fissata per la trattazione, in camera di consiglio, della proposta domanda di sospensiva, il Collegio, su concorde avviso delle parti, riuniva al merito l’istanza cautelare.

10. Le parti in vista dell’udienza pubblica, depositavano documenti, memorie e repliche insistendo sulle reciproche domande ed eccezioni.

11. La causa veniva trattenuta in decisione all’udienza del 13 luglio 2023.

DIRITTO

1. Il ricorso è infondato.

1.1. Parte ricorrente censura l’operato della società resistente laddove ha ritenuto congrua l’offerta formulata dalla controinteressata nell’ambito del sub-procedimento di verifica per l’affidamento del servizio di pulizia dei locali da essa detenuti.

A supporto del proposto motivo di censura, l’esponente opera una analisi puntuale delle singole voci di costo esibite dall’aggiudicataria al fine di far emergere l’incongruenza delle giustificazioni offerte che, anche in quanto sprovviste di adeguato supporto documentale, avrebbero dovuto condurre ad un giudizio complessivo di inaffidabilità dell’offerta.

La committente, pertanto, avrebbe agito con superficialità appiattendosi sulle argomentazioni offerte dalla controinteressata, giungendo a formulare un giudizio positivo sulla base di un corredo motivazionale non adeguato, nè supportato da congrua istruttoria.

1.2. Il Collegio non condivide, tuttavia, l’approccio di parte ricorrente in quanto la documentazione prodotta in giudizio offre, al contrario, evidenza del fatto che il resistente CTM, per il tramite del RUP incaricato, abbia svolto l’endo-procedimento in questione nel pieno rispetto dei parametri normativi di riferimento, analizzando nello specifico e con spirito critico tutti gli elementi forniti dalla controinteressata e, anche sulla scorta della documentazione prodotta a supporto, ha concluso per la complessiva adeguatezza e sostenibilità dell’offerta proposta.

1.2.1. In particolare, con la nota prot. 5254 del 20 marzo 2023, il Responsabile Unico del Procedimento, nel dare atto che l’offerta della Holding service srl era risultata la migliore, invitava tale ditta a presentare le pertinenti spiegazioni sugli elementi componenti il corrispettivo totale annuo offerto e a dimostrare analiticamente la sostenibilità dei costi relativi alla manodopera indicati in offerta richiedendo, tra gli altri, puntuali chiarimenti sui dati inseriti nel prospetto inerente al tempo medio unitario.

L’aggiudicataria in pectore trasmetteva alla Stazione Appaltante i chiarimenti richiesti e, in esito all’analisi di questi, il RUP predisponeva apposita analisi dettagliata in data 5 aprile 2023, rilevando come gli elementi componenti il corrispettivo totale annuale offerto risultassero plausibili, adeguati e soddisfacenti.

Con determinazione n° 63 del 20 aprile, infine, dato atto della conclusione con esito positivo della verifica di congruità, la S.A. procedeva all’aggiudicazione dell’appalto all’odierna controinteressata.

1.3. Ritiene il Collegio, a questo punto, opportuno rammentare quali siano -alla luce dell’ormai consolidata giurisprudenza in materia- i circoscritti limiti entro cui è consentito il sindacato di legittimità del giudice amministrativo in relazione al procedimento di verifica di anomalia dell'offerta.

1.3.1. L'istituto in esame - com' è noto - è funzionale alla verifica delle condizioni di serietà ed attendibilità dell'offerta e di affidabilità dell'impresa che, in caso di aggiudicazione, deve eseguire l'appalto, considerato l'equilibrio che deve sempre sussistere tra una proposta competitiva e un'adeguata remunerabilità, al fine di scongiurare che l'affidamento di un appalto, che non consenta un ragionevole ritorno economico, esponga la stazione appaltante al rischio di un'irregolare esecuzione delle prestazioni dedotte in contratto a valle della procedura di evidenza pubblica o, peggio, alla sua interruzione a causa dell'impossibilità per l'aggiudicataria di farvi fronte. (Cons. Stato Sez. III, Sent., 16.06.2023, n. 5963).

Il CTM ha compiuto tale verifica attraverso un iter rispettoso dei parametri di legge e con un livello di approfondimento e coerenza tra i dati esibiti e le disposizioni di riferimento che non offrono evidenza di alcun macroscopico profilo di anomalia tale da palesare come inattendibile o irragionevole il positivo giudizio espresso.

E’ principio acquisito quello in base al quale le operazioni che la stazione appaltante svolge per verificare che l'offerta sia, oltre che congrua e rispettosa della lex specialis, anche adeguata e concretamente eseguibile, sono caratterizzate da ampi margini di discrezionalità tecnica, secondo una valutazione globale e sintetica, sindacabile in sede giurisdizionale solo di fronte a macroscopici profili di illegittimità, restando in ogni caso precluso al giudice di sostituirsi all'Amministrazione nell'esecuzione di tali attività (Consiglio di Stato, Sezione V, 3 maggio 2022, n. 3453; 28 febbraio 2022, n. 1412; 4 agosto 2021, n. 5754; 8 aprile 2021, n. 2843; 8 gennaio 2021, n. 295; 30 novembre 2020, n. 7554; 23 novembre 2020, n. 7255; 2 ottobre 2020, n. 5777; 17 giugno 2019, n. 4050).

Si è precisato, in particolare, che "la valutazione di anomalia dell'offerta costituisce espressione della discrezionalità tecnica, di cui l'amministrazione è titolare per il conseguimento e la cura dell'interesse pubblico ad essa affidato dalla legge, e, come tale, sfugge al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non sia manifestamente inficiata da illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza, irrazionalità o travisamento dei fatti; in altri termini, il sindacato del giudice amministrativo sulle valutazioni operate dalla stazione appaltante in ordine al giudizio di anomalia dell'offerta non può estendersi oltre l'apprezzamento della loro intrinseca logicità e ragionevolezza, nonché della congruità della relativa istruttoria, essendo preclusa all'organo giurisdizionale la possibilità di svolgere (autonomamente o a mezzo di consulenti tecnici) un'autonoma verifica circa la sussistenza, o meno, dell'anomalia, trattandosi di questione riservata all'esclusiva discrezionalità tecnica dell'amministrazione” (cfr., fra le tante, Cons. Stato, V, 28 marzo 2022, n. 2269; 17 marzo 2022, n. 1946; 9 febbraio 2022, n. 939; 3 febbraio 2022, n. 764). (Consiglio di Stato, Sezione V, 14 marzo 2023, n. 3811).

1.3.2. Parte ricorrente articola la propria censura con modalità tese ad operare una disamina parcellizzata di ogni voce di costo e a scandagliare, con riguardo a ciascuna delle specifiche favorevoli condizioni di cui la controinteressata afferma di poter godere, l’accessibilità al beneficio e la misura dello stesso. In tal modo, tuttavia, tende da un lato ad imporre una prospettiva di analisi differente da quella cui era tenuta la Stazione Appaltante, chiamata ad un vaglio di sostenibilità dell’offerta nel suo complesso e dall’altro a stimolare in capo a questo Giudice un inammissibile sindacato sostitutivo “point to point”.

Osserva, infatti, il Collegio che la valutazione della congruità dell'offerta che la stazione è chiamata a svolgere deve essere eseguita in modo complessivo, sintetico, e non parcellizzato o atomistico (Consiglio di Stato, Sezione V, 28 marzo 2023, n. 3196, Sezione III, 28 ottobre 2022, n. 9312), in maniera da valorizzare nell'insieme le singole voci di cui si compone la proposta contrattuale formulata dall'operatore economico, poiché "questione essenziale del giudizio di verifica della congruità dell'offerta è se quest'ultima, nonostante le imprecisioni o le manchevolezze nella quantificazione di alcune voci di costo, sia comunque complessivamente affidabile (giudizio che, come noto, ha natura necessariamente globale e sintetica, non potendo risolversi in una parcellizzazione delle singole voci di costo e costituisce frutto di apprezzamento tecnico riservato all'amministrazione appaltante, non sindacabile in giustizia se non per illogicità, manifesta irragionevolezza, arbitrarietà: cfr., per tutte, Cons. Stato, sez. V, 22 marzo 2021, n. 2437): risultato che si ottiene, secondo i principi appena richiamati, solo se si accerti che gli eventuali scostamenti o errori di valutazione non trovino compensazione, o copertura sotto il profilo economico-finanziario, in altre voci (quali quelle per spese generali, fondi accantonamenti rischi, utile d'impresa). (ex multis, Consiglio di Stato, Sezione V, 14 aprile 2023, n. 3857).

Sotto questo profilo, osserva il Collegio come la controinteressata abbia nel corso del giudizio dato evidenza di significativi margini di sicurezza (ove traguardati alla luce del non esorbitante importo della commessa) sul costo della manodopera, ampiamente in grado di assorbire eventuali disallineamenti o imprevisti.

Non può, quindi, trovar spazio la proposta sovrapposizione delle stime e delle valutazioni offerte dalla ricorrente rispetto a quelle operate dall’aggiudicataria e ritenute congrue dal RUP, in quanto con tale operazione la ricorrente tende ad operare una “rinnovata verifica di congruità” con modalità che sfuggono ai connotati di complessiva affidabilità su cui deve vertere l’operato dell’amministrazione. Il tutto in un contesto in cui il procedimento di verifica appare immune dalle carenze rappresentate da parte ricorrente, atteso che il vaglio dell’offerta presentata appare essere stato rigoroso e puntuale e si è collocato a valle di un lineare procedimento di verifica del quale il RUP ha dato documentale riscontro.

1.3.3. Va, altresì, osservato che "l'obbligo di motivazione analitica e puntuale sulle giustificazioni sussiste solo nel caso in cui l'Amministrazione esprima un giudizio negativo, mentre tale onere non sussiste in caso di esito positivo del giudizio di congruità dell'offerta essendo sufficiente in tal caso motivare il provvedimento per relationem alle giustificazioni presentate dal concorrente (C.d.S. sez. III, n.6209/2020 cit.; 24/02/2020, n.1347) (Consiglio di Stato, Sezione III, 28 dicembre 2020, n. 8442; in terminis, Consiglio di Stato, Sezione III, 14 ottobre 2020, n. 6209).

I sopra rappresentati limiti all’esercizio del sindacato giurisdizionale rispetto al giudizio di congruità formulato dal CTM non consente, in definitiva, al Collegio di aderire alla proposta di parte ricorrente di operare una disamina in parallelo “voce per voce” dei giustificativi forniti dalla controinteressata, contrapponendo le risultanze proprie a quelle offerte dalla Stazione appaltante. Ciò in ragione delle già segnalate circostanze afferenti, da un lato, al fatto che il vaglio condotto dal CTM non si palesa in alcun modo connotato da profili di irragionevolezza o travisamento, e quindi questo giudice sarebbe chiamato ad operare un inammissibile sindacato sostitutivo e, dall’altro, in considerazione della circostanza che il giudizio di congruità evidentemente discende da un’analisi complessiva dell’offerta in termini di sostenibilità e attendibilità e che, concludendosi in senso favorevole per l’offerente, non imponeva un livello di dettaglio della motivazione e di puntuale riferimento ai singoli costi che sarebbe stato necessario solo nel caso di un esito sfavorevole.

1.3.4. Per mera completezza argomentativa, va osservato che Holding Service srl ha fornito adeguata descrizione con corredo documentale delle condizioni favorevoli di cui beneficiava e che, in ragione dello specifico assetto organizzativo aziendale, determinavano una riduzione del costo orario, pur nel rispetto dei minimi retributivi.

A tale proposito, infatti, venivano richiamati la deduzione IRAP, la minore aliquota INAIL; la ridotta adesione ai fondi di previdenza complementare, il ricorso alle sostituzioni e al lavoro supplementare, il ridotto assenteismo aziendale e la possibilità di beneficiare della decontribuzione in ragione dell’insediamento aziendale in una Regione del sud.

La complessiva analisi della documentazione ha dunque condotto il CTM a formulare un complessivo giudizio di affidabilità dell’offerta, all’esito di un vaglio privo di evidenti aporie logiche o carenze istruttorie.

Ciò anche tenuto conto del fatto che anche a voler ritenere sussistente il prospettato scostamento dei costi orari indicati rispetto alle tabelle ministeriali è condiviso l’orientamento giurisprudenziale in ragione del quale “Il riferimento alle tabelle ministeriali costituisce espressione del costo del lavoro medio, ricostruito su basi statistiche, per cui esse non rappresentano un limite inderogabile per gli operatori economici partecipanti a procedure di affidamento di contratti pubblici, purché lo scostamento non sia eccessivo e vengano salvaguardate le retribuzioni dei lavoratori, così come stabilito in sede di contrattazione collettiva.” (cfr. tra le tante T.A.R. Campania Salerno Sez. I, Sent., 26-05-2023, n. 1252 T.A.R. Sardegna Cagliari Sez. I, Sent., 26-01-2022, n. 50.)

2. Conclusivamente il ricorso siccome proposto si rivela infondato.

3. Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, lo respinge.

Condanna parte ricorrente alla rifusione delle spese di lite che liquida in euro 2.000 (duemila/00) a favore di ciascuna delle parti costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 13 luglio 2023 con l'intervento dei magistrati:

Marco Lensi, Presidente

Antonio Plaisant, Consigliere

Roberto Montixi, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Montixi	Marco Lensi

IL SEGRETARIO