Pubblicato il 17/03/2026

N. 00840/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01723/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1723 del 2025, proposto da
RA IA, rappresentato e difeso dall'avvocato Salvatore Molè, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Assessorato del Territorio e dell’Ambiente della Regione Siciliana, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale di Catania, domiciliataria ex lege in Catania, via Vecchia Ognina, 149;
Comune di Siracusa, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

1) del provvedimento prot. 30286 del 9.05.2025 dell’Assessorato del Territorio e dell’Ambiente della Regione Siciliana - Dipartimento Regionale dell’Ambiente - Struttura Territoriale di Catania, con cui è stata comunicata l’archiviazione dell’istanza del ricorrente (prot. cartaceo n. 1643 dell’8.05.2015 e prot. telematico n. 4846 del 17.05.2021) volta ad ottenere la concessione stagionale di una porzione di suolo demaniale ricadente in Ortigia, Comune di Siracusa (p.lla 4333 foglio 167), in prossimità della spiaggetta denominata “ai sette scogli”, area appartenente al Demanio dello Stato, ramo Marina, per la realizzazione di un chiosco/bar per la somministrazione di bevande, ritenendo che “ Tutte le istanze ex art. 36 del C.N. già presenti sul portale del Demanio Marittimo alla data di entrata in vigore della legge 14 novembre 2024 n. 166, e non ancora esitate dalle Strutture Territoriali Ambiente, con espresso provvedimento, dovranno essere archiviate ”;

2) della nota del Dirigente Generale del Dipartimento Ambiente della Regione Siciliana, prot. 20953 del 3.04.2025, mai comunicata né in altro modo conosciuta;

3) di ogni altro atto o provvedimento lesivo presupposto o comunque connesso, ivi incluso, ove occorra, il contenuto delle note, non conosciute, prot. 6887 del 5.02.2025 e prot. 28610 del 6.05.2025;

e per il risarcimento

del danno scaturente dalla perdurante inerzia dell’Assessorato procedente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Assessorato del Territorio e dell’Ambiente della Regione Siciliana;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 marzo 2026 il dott. NC ER e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con istanza iscritta al prot. n. 1643 il sig. RA IA presentava, in data 8.05.2015, al competente Ufficio dell’Assessorato del Territorio e dell’Ambiente della Regione Siciliana - Servizio 5 Demanio Marittimo di Siracusa e Pozzallo, una richiesta di concessione di suolo demaniale stagionale ricadente in Ortigia, Comune di Siracusa, p.lla 4333 foglio 167, in prossimità della spiaggetta denominata “ai sette scogli”, per la realizzazione di un chiosco/bar per la somministrazione di bevande ed un’area da arredare con ombrelloni, tavoli e sedie.

Nell’ambito del relativo procedimento: 1) l’Ufficio del Genio Civile di Siracusa, con nota n. 56960 del 24.03.2016, esprimeva parere favorevole; 2) l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, con nota n. 10434 del 12.04.2016, esprimeva parere favorevole; 3) la Capitaneria di Porto di Siracusa, con nota n. 40492 del 15.06.2016, esprimeva parere favorevole; 4) la Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Siracusa, con nota n. 16581 del 23.12.2016, rilasciava l’autorizzazione di competenza per l’allocazione stagionale del chiosco.

Il Comune di Siracusa, invece, non faceva pervenire all’Assessorato procedente il proprio parere di competenza, non dando seguito all’invito all’uopo pervenuto dall’Amministrazione regionale con nota n. 17257 del 20.03.2018.

Nelle more della conclusione del procedimento, con sentenza n. 2466/2019 questo Tribunale amministrativo regionale accoglieva il ricorso presentato dal sig. IA per l’accertamento del silenzio inadempimento in cui era incorso l’Assessorato regionale, al quale veniva ordinato, pertanto, di provvedere sull’istanza di concessione di suolo demaniale.

Il competente ufficio del Demanio di Ragusa e Siracusa, prendendo atto del decisum giurisdizionale, con nota prot. 79052 del 4.12.2019 comunicava al Comune di Siracusa che “ è intendimento di questa amministrazione definire il procedimento anche in assenza del parere di merito di vostra competenza ”.

A seguito di numerose interlocuzioni procedimentali che non conducevano alla conclusione del procedimento, il Dirigente della Struttura Territoriale dell’Ambiente di Siracusa ne inoltrava i relativi atti al proprio omologo della Struttura Territoriale dell’Ambiente di Catania, la quale adottava il provvedimento prot. 30286 del 9.05.2025 di archiviazione dell’istanza del sig. IA ritenendo che “ Tutte le istanze ex art. 36 del C.N. già presenti sul portale del Demanio Marittimo alla data di entrata in vigore della legge 14 novembre 2024 n. 166, e non ancora esitate dalle Strutture Territoriali Ambiente, con espresso provvedimento, dovranno essere archiviate ”. Nell’atto venivano altresì riportate:

(i) l’assenza del certificato camerale della ditta individuale del ricorrente;

(ii) la sussistenza di un parere contrario del Comune di Siracusa;

(iii) la necessità di procedere ad un bando di gara ai sensi del D.A. 34/Gab del 19.02.2025 in quanto l’area interessata era posta all’interno dell’area portuale;

(iv) il trasferimento di competenze discendente dalla L. 28/2024 (di conversione del D.L. 4/2024) all’Autorità di Sistema Portuale del Mare di Sicilia Orientale.

2. Con ricorso notificato in data 8.07.2025 e depositato il 7.08.2025 il sig. RA IA ha impugnato, chiedendone l’annullamento, previa sospensione cautelare dei relativi effetti, i seguenti atti: 1) il provvedimento prot. 30286 del 9.05.2025 dell’Assessorato del Territorio e dell’Ambiente della Regione Siciliana - Dipartimento Regionale dell’Ambiente - Struttura Territoriale di Catania, con cui è stata comunicata l’archiviazione dell’istanza del ricorrente (prot. cartaceo n. 1643 dell’8.05.2015 e prot. telematico n. 4846 del 17.05.2021) volta ad ottenere la concessione stagionale di una porzione di suolo demaniale ricadente in Ortigia, Comune di Siracusa (p.lla 4333 foglio 167), in prossimità della spiaggetta denominata “ai sette scogli”, area appartenente al Demanio dello Stato, ramo Marina, per la realizzazione di un chiosco/bar per la somministrazione di bevande, ritenendo che “ Tutte le istanze ex art. 36 del C.N. già presenti sul portale del Demanio Marittimo alla data di entrata in vigore della legge 14 novembre 2024 n. 166, e non ancora esitate dalle Strutture Territoriali Ambiente, con espresso provvedimento, dovranno essere archiviate ”; 2) la nota del Dirigente Generale del Dipartimento Ambiente della Regione Siciliana, prot. 20953 del 3.04.2025, mai comunicata né in altro modo conosciuta; 3) ogni altro atto o provvedimento lesivo presupposto o comunque connesso, ivi incluso, ove occorra, il contenuto delle note, non conosciute, prot. 6887 del 5.02.2025 e prot. 28610 del 6.05.2025.

I suddetti atti sono stati avversati per i seguenti motivi di diritto: 1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 10-bis della L. 241/1990 per omessa comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza del ricorrente; mancata comunicazione preventiva dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza; difetto insanabile del procedimento ; 2) Eccesso di potere per eclatante elusione del giudicato formatosi sulla sentenza di codesto T.A.R. n. 2466/2019 ; 3) Sotto altro profilo concorrente: contraddittorietà tra atti della stessa amministrazione; eccesso di potere per difetto di istruttoria ; 4) Eccesso di potere sotto un ulteriore vizio istruttorio; violazione e falsa applicazione dell’art. 4 del D.A. 34/GAB del 19.02.2025; inapplicabilità della normativa sopravvenuta L. 28/2024 di conversione del D.L. 4/2024 .

2.1. Con il primo motivo di ricorso il ricorrente lamenta la violazione dell’art. 10- bis della L. 241/1990, in quanto l’archiviazione dell’istanza non è stata preceduta dalla comunicazione dei motivi ostativi al suo accoglimento, con conseguente lesione delle garanzie di partecipazione procedimentale previste in favore del soggetto richiedente, privato della possibilità di interloquire con l’Amministrazione sulle ragioni riportate nell’atto contestato.

2.2. Con la seconda doglianza viene rilevata l’elusione del giudicato formatosi sulla sentenza di questo Tribunale amministrativo regionale n. 2466/2019, osservandosi che lo ius superveniens intervenuto successivamente alla notifica di una sentenza passata in giudicato sarebbe irrilevante e, quindi, inefficace per i soggetti destinatari e/o beneficiari del giudicato.

Ne consegue, secondo la prospettazione di chi ricorre in giudizio, che l'Amministrazione procedente avrebbe dovuto concludere il procedimento accogliendo o rigettando l’istanza, non potendo invece archiviarla alla luce di sopravvenienze normative scaturenti dal ritardo nella sua conclusione da parte della stessa.

2.3. Con la terza censura viene rilevata la contraddittorietà del provvedimento impugnato nella parte in cui, in asserito contrasto con quanto riportato nella nota prot. 79052 del 4.12.2019 (con cui l’allora ufficio competente comunicava al Comune di Siracusa che “ è intendimento di questa amministrazione definire il procedimento anche in assenza del parere di merito di vostra competenza ”), si fa menzione del parere reso dal Comune di Siracusa con prot. 1374 del 13.04.2017.

Si osserva, nello specifico, che a tale parere abbiano fatto seguito una rimodulazione progettuale da parte dell’istante e il definitivo parere favorevole della Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali, al quale lo stesso Comune aveva inteso subordinare il proprio parere, rimanendo tuttavia silente, successivamente, con conseguente formazione del silenzio-assenso orizzontale.

2.4. Con il quarto motivo di ricorso viene contestata la parte del provvedimento di archiviazione nella parte in cui si fa riferimento alla necessità che si proceda all’affidamento attraverso bando di gara con evidenza pubblica, stante che la particella ricadrebbe all’interno dell’area portuale.

Viene evidenziato, in particolare, che l’Amministrazione procedente sarebbe incorsa nella violazione dell’art. 4 del D.A. 34/GAB del 19.02.2025, non avendo posto in essere gli adempimenti previsti da tale disposizione.

È altresì affermato che il trasferimento di competenze interno – giusta accordo tra l’Assessorato Territorio e Ambiente della Regione Siciliana e l’Autorità di Sistema Portuale del Mare di Sicilia Orientale – non possa risultare opponibile all’istante, per le ragioni già esposte in seno al secondo motivo di ricorso in materia di ius superveniens .

2.5. Il ricorrente, in ultimo, lamenta anche di aver ricevuto un danno scaturente dalla perdurante inerzia dell’Assessorato procedente correlato alla compromissione del proprio diritto all’iniziativa economica come sancito dall’art. 41 della Costituzione.

3. Con memoria di costituzione del 5.09.2025 l’Assessorato del Territorio e dell’Ambiente della Regione Siciliana ha chiesto il rigetto del ricorso, evidenziando, in primo luogo, che la Circolare prot. n. 20953 del 3.04.2025 sulle nuove disposizioni per il rilascio delle concessioni demaniali marittime, da cui discende, principalmente, l’archiviazione dell’istanza del ricorrente, sia stata pubblicata: i) sul portale istituzionale della Regione Siciliana - sezione “La Regione informa”, in un articolo datato 4.04.2025; ii) mediante avviso pubblico del 18.04.2025, nella Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana.

Viene rilevato, in particolare, che secondo quanto previsto dalla suddetta circolare applicativa del D.A. 34/GAB del 19.02.2025 e della L. 166/2024, di conversione del D.L. 131/2024, le istanze di concessione per l’esercizio delle attività turistico-ricreative e sportive, tra le quali rientrerebbe anche quella presentata dall’odierno ricorrente, debbano essere presentate presso i comuni competenti per territorio e che “Tutte le istanze ex art. 36 del C.N. già presenti sul portale del Demanio Marittimo alla data di entrata in vigore della legge 14 novembre 2024 n. 166, e non ancora esitate dalle Strutture Territoriali Ambiente, con espresso provvedimento, dovranno essere archiviate”.

4. Con memoria del 6.09.2025 la parte ricorrente ha insistito nelle proprie censure, rilevando, in particolare, che: i) la Circolare n. 20593/2025 non sarebbe opponibile al vincolo conformativo derivante dal giudicato che scaturisce dalla sentenza di questo Tribunale amministrativo regionale n. 2466/2019; ii) l’art. 4 del D.A. 34/GAB/2025 non avrebbe dovuto portare all’archiviazione così come disposta dall’Ente regionale procedente.

5. A seguito della camera di consiglio del 10.09.2025 la parte ricorrente ha rinunciato alla propria domanda cautelare e le altre parti ne hanno preso atto; il Presidente, quindi, ha disposto la cancellazione della causa dal ruolo delle cautelari.

6. Con memoria del 7.02.2026 la parte ricorrente ha ulteriormente declinato le proprie doglianze, quantificando, altresì, l’ammontare del danno che lamenta di aver subito per effetto della condotta dell’Amministrazione resistente, pari – relativamente alla posta di danno da lucro cessante – a una cifra non inferiore a € 147.245,00, oltre agli ulteriori danni per le spese tecniche e legali sostenute, e al danno non patrimoniale derivante dalla lesione della libertà di iniziativa economica e dal patimento per la decennale attesa.

La parte ha altresì chiesto, in via subordinata, nel caso di mancato accoglimento della domanda annullatoria, presentata in via principale, di ordinare all’Amministrazione resistente di trasmettere l’istanza all’ente eventualmente ritenuto competente, conservandone gli effetti, e di eseguire i passaggi procedimentali imposti dall’art. 4 D.A. 34/GAB/2025.

7. Alla camera di consiglio dell’11.03.2026, presenti i difensori delle parti costituite come da verbale, il Presidente ha dato avviso alle parti della presenza di possibili profili di inammissibilità della domanda presentata in via subordinata dalla parte ricorrente mediante memoria del 7.02.2026, in quanto volta ad estendere in modo irrituale il thema decidendum ; l’Amministrazione resistente ha insistito per il rigetto della domanda risarcitoria. La causa, quindi, è stata posta in decisione.

8. Il ricorso è infondato per quanto di seguito esposto e considerato.

9. Il primo motivo di ricorso è infondato.

9.1. Ai fini della trattazione della doglianza deve evidenziarsi, in via preliminare, che, in coerenza con quanto previsto dall’art. 36, comma 1, del Codice della Navigazione – secondo cui “ L'amministrazione marittima, compatibilmente con le esigenze del pubblico uso, può concedere l'occupazione e l'uso, anche esclusivo, di beni demaniali e di zone di mare territoriale per un determinato periodo di tempo ” –, il provvedimento con il quale l’amministrazione definisce il procedimento per la concessione di beni demaniali ha natura discrezionale.

Per giurisprudenza consolidata, infatti, costituisce principio cardine in materia di concessioni demaniali quello secondo cui la decisione in ordine al rilascio di tali titoli ha natura ampiamente discrezionale, competendo, quindi, solo all’amministrazione di stabilire se attribuire il bene in uso al privato richiedente ovvero lasciarlo alla libera fruizione collettiva.

Va tuttavia rilevato che l’ampia discrezionalità che viene riconosciuta in materia riguardi “ l'individuazione dell'utilizzo del bene il quale risponda al più rilevante interesse pubblico, anche nell'ottica della sua più proficua utilizzazione, secondo una valutazione non sindacabile in sede giurisdizionale se non in caso di scelta irrazionale o contraddittoria o basata su erronei o travisati presupposti di fatto ” ( ex multis , Cons. Stato, sez. VII, 4.06.2024, n. 5023).

Ebbene, nella fattispecie oggetto del presente scrutinio l’Assessorato del Territorio e dell’Ambiente della Regione Siciliana non ha respinto, nel merito, l’istanza presentata dal ricorrente al fine di ottenere la concessione stagionale di una porzione di suolo demaniale ricadente nel territorio di Ortigia, ma, al contrario, ne ha disposto la sua “archiviazione” in quanto, come previsto dalla Circolare n. 20593/2025 applicativa del D.A. 34/GAB del 19.02.2025 e della L. 166/2024, di conversione del D.L. 131/2024, “ Tutte le istanze ex art. 36 del C.N. già presenti sul portale del Demanio Marittimo alla data di entrata in vigore della legge 14 novembre 2024 n. 166, e non ancora esitate dalle Strutture Territoriali Ambiente, con espresso provvedimento, dovranno essere archiviate ”.

A tale rilievo l’Ente regionale ha aggiunto l’elencazione delle seguenti, ulteriori, circostanze: i) l’assenza del certificato camerale della ditta individuale del ricorrente; ii) la sussistenza di un parere contrario del Comune di Siracusa; iii) la necessità di procedere ad un bando di gara ai sensi del D.A. 34/GAB del 19.02.2025 in quanto l’area ricadrebbe all’interno dell’area portuale; iv) il trasferimento di competenze discendente dalla L. 28/2024 (di conversione del D.L. 4/2024) all’Autorità di Sistema Portuale del Mare di Sicilia Orientale.

Trattasi, pertanto, di ragioni giuridiche le quali, anche atomisticamente considerate, non traducono l’esercizio di un potere discrezionale dell’Amministrazione procedente, risultando, piuttosto, elementi tecnico-giuridici che rendono “vincolato” l’ exitus procedimentale a cui è addivenuto l’Ente regionale.

Ciò premesso, sebbene il ricorrente non abbia ricevuto, ai sensi dell’art. 10- bis della L. 241/1990, la comunicazione dei motivi che abbiano determinato la disposta archiviazione, vi è da ritenere che:

(i) la modifica della seconda parte dell'art. 21- octies della L. n. 241/1990, intervenuta con l'art. 12, comma 1, lett. i) del D.L. n. 76/2020, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 120/2020, – da cui scaturisce l'aggiunta della previsione per cui " La disposizione di cui al secondo periodo non si applica al provvedimento adottato in violazione dell'articolo 10-bis", in base a cui l’omissione del preavviso di rigetto non risulta più superabile, in linea generale, a fronte di un provvedimento discrezionale invocando la “sanatoria processuale”, – operi per i soli provvedimenti discrezionali, rispetto ai quali l'inosservanza delle garanzie partecipative prescritte dall'art. 10- bis assume sempre una portata rilevante;

(ii) ove si verta, come nel caso di specie, di un’attività provvedimentale avente carattere sostanzialmente vincolato, trova invece applicazione il primo capoverso del predetto secondo comma dell’art. 21- octies , secondo cui “ Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato ”.

Nella fattispecie in esame:

(i) come evidenziato, le ragioni giuridiche esposte al fine di giustificare l’avvenuta archiviazione non traducono precise scelte di natura discrezionale operate dall’Ente procedente rispetto alle “ esigenze del pubblico uso ”, ma risultano di carattere vincolato;

(ii) tra di esse, assume, in ogni caso, carattere preminente la sopravvenienza normativa ivi riportata, in considerazione della quale all’Amministrazione ha correttamente disposto l’archiviazione dell’istanza, come più diffusamente esposto dal Collegio nell’ambito della trattazione del secondo motivo di ricorso;

(iii) il provvedimento in contestazione ha natura di provvedimento plurimotivato, con il quale si suole intendere l’atto amministrativo che reca un dispositivo sorretto non già da una sola motivazione, ma da plurime, tra loro indipendenti, ragioni fattuali-giuridiche. In presenza di un atto amministrativo che abbia una tale strutturazione, è sufficiente che il solo capo dell’apparato argomentativo declinato dall’amministrazione con riguardo alla sopravvenienza normativa sia immune da censure per sterilizzare l’eventuale rilevanza dell’apporto partecipativo che il privato avrebbe potuto rendere in sede procedimentale laddove fosse stato destinatario di un preavviso contenente i motivi della successiva archiviazione.

Ne discende, pertanto, che l’omessa comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, censurata dal ricorrente, non refluisce sull’esito (vincolato) del provvedimento finale di archiviazione e, conseguentemente, non può dar luogo all’illegittimità dell’atto qui in contestazione.

10. Il secondo motivo è parimenti infondato.

10.1. Per la costante giurisprudenza “ nei procedimenti amministrativi la corretta applicazione del principio tempus regit actum comporta che la pubblica amministrazione deve considerare anche le modifiche normative intervenute durante il procedimento, non potendo considerare l’assetto normativo cristallizzato in via definitiva alla data dell’atto che vi ha dato avvio. Ne consegue che la legittimità del provvedimento adottato al termine di un procedimento avviato ad istanza di parte deve essere valutata con riferimento alla disciplina vigente al tempo in cui è stato adottato il provvedimento finale, e non al tempo della presentazione della domanda da parte del privato, dovendo ogni atto del procedimento amministrativo essere regolato dalla legge del tempo in cui è emanato in dipendenza della circostanza che lo ius superveniens reca sempre una diversa valutazione degli interessi pubblici. Il succitato principio si completa con il presupposto di diritto secondo cui, fintantoché l’amministrazione non ha approvato il provvedimento definitivo, il privato richiedente non è titolare di una situazione sostanziale consolidata meritevole di tutela sotto il profilo del legittimo affidamento, ma di una mera aspettativa ” ( ex multis , Cons. Stato, sez. IV, 13 settembre 2024 n. 7550; Cons. Stato, sez. III, 10 maggio 2024 n. 4227; Cons. Stato, sez. II, 18 dicembre 2023, n. 10920; id., 4 gennaio 2023, n. 127; sez. IV, 8 maggio 2023, n. 4596; Cons. Stato, sez. IV, 24 ottobre 2022, n. 9045; id., 16 novembre 2020, n. 7052; sez. III, 29 aprile 2019, n. 2768; sez. V, 18 marzo 2019, n. 1733; id., 10 aprile 2018, n. 2171).

Invero “... l’Amministrazione è tenuta ad applicare la normativa vigente al momento della propria decisione, anche laddove la stessa giunga in ritardo rispetto al termine di conclusione del procedimento, rispetto al quale l’interessato trova apposito sistema di tutela nel rito del silenzio ” (Cons. Stato, sez. VII, 4 settembre 2024, n. 7422; Cons. Stato, sez. VII, 30 novembre 2023, n. 10344).

Ogni atto del procedimento amministrativo, infatti, deve essere regolato dalla legge del tempo in cui è emanato, in dipendenza della circostanza che lo ius superveniens reca sempre una diversa valutazione degli interessi pubblici (Cons. Stato, sez. VI, 27 agosto 2020, n. 5260) e che, pertanto, la legittimità di un provvedimento amministrativo va valutata con riferimento allo stato di fatto e di diritto esistente al momento della sua emanazione (cfr., tra le altre, Cons. Stato, sez. V, 20 dicembre 2024, n. 10259; Cons. Stato, sez. V, 23 ottobre 2014, n. 5249; id., sez. IV, 11 novembre 2014, n. 5524; id., sez. V, 10 giugno 2019, n. 3890 e, più recentemente, Cons. Stato, sez. V, 27 ottobre 2021, n. 7219).

In applicazione delle suesposte coordinate ermeneutiche, quindi, la circostanza che nella fattispecie oggetto del presente scrutinio l’Assessorato del Territorio e dell’Ambiente abbia concluso in ritardo il procedimento avviato dall’istanza dell’8.05.2015 non vale ai fini di escludere l’applicazione dello ius superveniens , rappresentato dall’entrata in vigore della Legge 14 novembre 2024 n. 166.

La corretta applicazione del principio tempus regit actum , infatti, impone all’Amministrazione procedente di tenere in considerazione le sopravvenienze di fatto e di diritto intercorrenti tra l’avvio del procedimento e la sua conclusione, dovendosi emettere un provvedimento sempre conforme allo stato fattuale e normativo esistente al tempo della relativa adozione, indipendentemente dalla tardività di quest’ultima.

Le circostanze normative o di fatto sopraggiunte al giudicato, se, da un lato, non possono alterare o limitare i diritti riconosciuti dal giudicato stesso, dall’altro non possono precludere all’amministrazione di determinarsi in modo conforme allo stato fattuale e normativo esistente al momento della definizione del procedimento laddove con la pronuncia giurisdizionale avente valore di cosa giudicata sia stato imposto all’amministrazione l’obbligo di provvedere, senza – quindi – alcun esaurimento della discrezionalità posta in capo all’operato dell’ente.

A nulla rileva, quindi, che l’inosservanza del termine di concludere il procedimento da parte dell’Assessorato sia maturata a seguito di una pronuncia giurisdizionale passata in giudicato che abbia ordinato la conclusione del procedimento, atteso che:

(i) da un lato, ai sensi di quanto previsto dall’art. 117, comma 3, c.p.a., il privato - ove sussistano i relativi presupposti - può presentare istanza al Giudice amministrativo al fine di chiedere la nomina di un commissario ad acta ;

(ii) secondo quanto statuito dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 8 del 2021, l’amministrazione, anche a seguito di una sentenza che la obblighi a provvedere entro un dato termine, conserva il proprio potere di provvedere fino a quando l’eventuale commissario ad acta all’uopo nominato non abbia provveduto in luogo di quest’ultima.

Il privato, pertanto, dispone di idonei strumenti processuali per non incorrere nell’eventuale pregiudizio di subire, a proprio svantaggio, una sopravvenienza normativa che risulti suscettibile di vincolare l’amministrazione al momento del concreto esercizio del proprio potere, come avvenuto nella vicenda in esame.

11. Il terzo e il quarto motivo il ricorso, da trattarsi congiuntamente per ragioni di connessione, sono da ritenersi inammissibili per difetto di interesse.

11.1. Come già sopra osservato dal Collegio, l’atto in contestazione ha valenza di provvedimento plurimotivato, in quanto si regge su autonome motivazioni tra loro autonome e ciascuna di per sé sufficiente a fondare il dispositivo. In presenza di un tale atto il venir meno dell’una (o di più di una) motivazione non comprometterà la stabilità delle altre (o dell’unica «sufficiente» che residua), garantendo quindi la sopravvivenza del provvedimento nel suo complesso considerato.

A fronte di un gravame che evidenzi la presunta illegittimità di tutti i capi della motivazione dell’atto avversato, il giudice amministrativo potrà fermarsi all’esame di una singola censura, ove dal suo scrutinio scaturisca il riconoscimento della legittimità di quello specifico capo motivazionale, risultando ininfluente, sotto il profilo dell’utilità della propria pronuncia e dell’interesse coltivato nel ricorso dal privato, esaminare le doglianze relative agli altri capi della motivazione del provvedimento, rilevato che dalla loro fondatezza non discenderebbe comunque, in ogni caso, la caducazione dell’atto.

Tale condotta processuale tenuta dall’organo giudicante è certamente coerente con il decalogo enucleato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 5 del 2015 in materia di assorbimento dei motivi, secondo cui la tecnica dell’assorbimento è spendibile, tra gli altri, nei casi in cui sussistano evidenti e ineludibili ragioni di ordine logico-pregiudiziale o ove siano evincibili ragioni di economia processuale, che tuttavia non ledano l’effettività della tutela dell’interesse legittimo e della funzione pubblica. Tale assorbimento, in ottica sostanziale, si traduce in un riconoscimento del difetto d’interesse alla decisione della specifica questione, in quanto comunque insufficiente a mutare l’esito del giudizio.

Ebbene, una volta appurata la legittimità del capo motivazionale nel quale si fa richiamo della sopravvenienza normativa (L. 166/2024) – il quale, peraltro, è stato contestato dal ricorrente unicamente sotto il profilo della dedotta elusione del giudicato in cui sarebbe incorsa l’Amministrazione procedente, senza alcuna censura in ordine agli effetti, in concreto, di tale normativa sopravvenuta sulla fattispecie concreta – viene meno, in applicazione delle sopra esposte coordinate applicative in materia di atto plurimotivato, l’interesse del ricorrente a censurare quanto riportato dall’Assessorato regionale, rispettivamente: i) con riguardo all’asserita presenza di un parere contrario reso dal Comune di Siracusa (con nota prot. 1374 del 13.04.2017); ii) in merito all’operatività della disciplina del D.A. 34/GAB del 19.02.2025, da cui discende l’obbligo per l’Ente di indire a una pubblica gara, rispetto a cui viene contestato che l’Amministrazione non abbia ottemperato agli adempimenti previsti da tale normativa regionale, anch’essa sopravvenuta.

Sotto il profilo dell’interesse coltivato nel ricorso dal privato risulta invero ininfluente esaminare le doglianze relative a tali capi della motivazione del provvedimento, rilevato che dalla loro fondatezza non discenderebbe comunque, in ogni caso, la caducazione dell’atto.

12. Con specifico riferimento alla domanda risarcitoria si osserva quanto segue.

12.1. Deve preliminarmente evidenziarsi che – per prevalente giurisprudenza – il fattore “tempo” nella conclusione del procedimento amministrativo non è un valore che, di per sé, può costituire oggetto di autonomo risarcimento. Al contrario, l’ordinamento valorizza ai fini risarcitori la violazione del termine di conclusione del procedimento solo ed esclusivamente nell’ipotesi in cui si dimostri che il ritardo accumulato dall’amministrazione abbia inciso sul bene della vita che il privato avrebbe potuto conseguire.

Più specificatamente, “ il risarcimento del danno per il silenzio serbato dall'Amministrazione su un'istanza del privato, anche ammesso che i presupposti per configurare il silenzio inadempimento sussistano, equivale al risarcimento di un danno per ritardo nel provvedere e come tale non può essere accordato se non viene dimostrata la c.d. spettanza del bene della vita, ovvero se non si dimostra che, con ragionevole probabilità, l'Amministrazione avrebbe dovuto accogliere l'istanza del privato, sulla quale non ha provveduto, e accordargli così il bene della vita con essa richiesto .” ( ex multis , Cons. Stato, sez. IV, 5 marzo 2023, n. 175; Cons. Stato, sez. VI, 20 luglio 2022, n. 6322; T.A.R. Sicilia, Catania, sez. III, 31 marzo 2025, n. 1076; T.A.R. Sicilia, Catania, sez. III, 12 aprile 2024, n. 2562; T.A.R. Campania, Napoli, sez. VIII, 24 aprile 2024, n. 2795). La giurisprudenza precisa che “ In tema di danno da ritardo, quanto al giudizio sulla spettanza del bene della vita, si richiede, per valutarne la sussistenza, il concreto esercizio della funzione amministrativa in senso favorevole all'interessato, ovvero il suo esercizio virtuale, in sede di giudizio prognostico da parte del giudice investito della richiesta risarcitoria; invero, l'ingiustizia del danno e, quindi, la sua risarcibilità per il ritardo dell'azione amministrativa, è configurabile solo ove il provvedimento favorevole sia stato adottato, sia pure in ritardo, dall'autorità competente, ovvero avrebbe dovuto essere adottato, sulla base di un giudizio prognostico effettuabile sia in caso di adozione di un provvedimento negativo sia in caso di inerzia reiterata, in esito al procedimento ” (Cons. Stato, sez. IV, 20 giugno 2022, n. 5056). In altri termini, « il riferimento, per la risarcibilità del danno, al concetto di “danno ingiusto”, ove la posizione considerata e tutelata sia quella avente ad oggetto il bene della vita richiesto con l’istanza che ha dato origine al procedimento, non può che postulare la subordinazione dell’accoglimento della domanda risarcitoria all’accertamento della fondatezza della pretesa avanzata, altrimenti si perverrebbe alla conclusione paradossale e contra legem di risarcire un danno non ingiusto » (Cons. Stato, sez. III, 11 luglio 2024, n. 6232).

12.2. Ciò premesso, deve escludersi che nel caso di specie sia stata fornita dalla parte che ricorre in giudizio adeguata dimostrazione della “spettanza del bene della vita” richiesto con la presentazione dell’istanza volta ad ottenere la concessione stagionale di una porzione di suolo demaniale ricadente in Ortigia.

Il ricorrente, invero, lamenta l’inerzia dell’Amministrazione regionale a seguito della sentenza di questo Tribunale n. 2466 del 2019, ma, ad avviso del Collegio, non allega né tanto meno prova la spettanza del provvedimento concessorio richiesto.

Deve infatti rammentarsi che nel giudizio amministrativo la parte che ritenga di aver subito un danno è chiamata a fornire una prova rigorosa dell' an (oltreché del quantum ) della propria pretesa risarcitoria, atteso che nell'azione di responsabilità per danni il principio dispositivo opera con pienezza, non essendo temperato dal metodo acquisitivo, il quale è proprio, invece, dell'azione di annullamento.

L’azione risarcitoria, ove proposta, implica quindi che il presunto danneggiato fornisca innanzitutto prova degli elementi costitutivi dell’art. 2043 c.c., rilevato che la mera illegittimità dell'attività provvedimentale (o del silenzio, come in questo caso) non può costituire presupposto di per sé sufficiente per l'attribuzione di tale forma di tutela.

Nella fattispecie in esame la parte ricorrente si è limitata a dedurre la presunta contrarietà al diritto della condotta tenuta dall’Amministrazione resistente, adducendo di aver subito un danno alla propria libertà di iniziativa economica ex art. 41 Cost. senza, tuttavia, dar prova di tutti gli elementi costitutivi dell’illecito di cui all’art. 2043 c.c.

12.3. In conclusione, per tutto quanto esposto, la domanda risarcitoria va quindi rigettata, in quanto infondata.

13. Dando seguito a quanto rilevato da questo organo giudicante in occasione della camera di consiglio dell’11.03.2026, il Collegio ritiene che la domanda presentata in via subordinata dalla parte ricorrente solo mediante memoria difensiva del 7.02.2026 – con la quale viene chiesto al Collegio, nell’eventualità di rigetto della domanda principale di annullamento, di ordinare all’Amministrazione resistente di trasmettere l’istanza all’ente eventualmente ritenuto competente, conservandone gli effetti e l’anzianità, e di eseguire i passaggi procedimentali imposti dall’art. 4 D.A. 34/GAB/2025 – sia inammissibile, in quanto non ritualmente proposta mediante il ricorso originario o mediante successivo ricorso per motivi aggiunti, da notificarsi a tutte le parti intimate. Le memorie difensive, invero, non possono essere utilizzate dalle parti per ampliare la domanda processuale o per introdurre nuove questioni, estendendo indebitamente il thema decidendum .

14. Il ricorso, in definitiva, in quanto infondato deve essere respinto.

15. In base al combinato disposto di cui agli articoli 26, comma 1, c.p.a. e 92, comma 2, c.p.c., il Collegio ravvisa, nelle peculiarità del giudizio e nella complessità della questione giuridica controversa, eccezionali ragioni per l'integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

OR LE, Presidente

Daniele Profili, Primo Referendario

NC ER, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NC ER	OR LE

IL SEGRETARIO