Pubblicato il 13/01/2026

N. 00633/2026 REG.PROV.COLL.

N. 12112/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12112 del 2023, proposto da
Hauswagen s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentata e difesa dall'avv. Luigi Parenti, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco in carica, rappresentata e difesa dall'avv. Manuela Scerpa, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia;

per l’annullamento

- della deliberazione dell'Assemblea capitolina n. 104 del 16 dicembre 2022, pubblicata il 30 dicembre 2022 e divenuta esecutiva il 9 gennaio 2023, con cui è stato approvato il nuovo “regolamento sull'utilizzo degli immobili di Roma Capitale per finalità d'interesse generale” e che ha contestualmente abrogato sic et simpliciter le precedenti deliberazioni del Consiglio comunale n. 4182 del 5 ottobre 1982, così come rettificata ed integrata dalla deliberazione di Consiglio comunale n. 5625 del 27 settembre 1983, della deliberazione dell'Assemblea capitolina n. 80 del 21 giugno 2018 nonché le deliberazioni della Giunta capitolina n. 140 del 30 aprile 2015, n. 19 del 22 febbraio 2017 e n. 363 del 30 dicembre 2020 (provvedimento impugnato – doc. 1);

- del nuovo regolamento sull'utilizzo degli immobili di Roma Capitale per finalità d'interesse generale, nella parte in cui nulla dispone relativamente a fattispecie “speciali” ovvero relativamente ai beni demaniali in concessione al comune di Roma Capitale attualmente regolati da specifici provvedimenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 dicembre 2025 il dott. PI ON e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato l’1.9.2023 (dep. il 13.9) la Hauswagen, a seguito di opposizione del 13.6.2023, ha trasposto in sede giurisdizionale il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica (presentato il precedente 28.4) per l’annullamento del regolamento in epigrafe.

1.1. In particolare, la società ha premesso di essere concessionaria di un’area sita in Roma alla via del Foro Italico e ciò “in forza di atto di concessione amministrativa del 30 novembre 1983 il quale, ancorché scaduto, risulta, per facta concludentia , ancora in essere”. Ha poi rappresentato che con l’atto gravato l’amministrazione avrebbe inteso “adottare – di fatto – un canone concessorio parificato ed identico al ben diverso canone di locazione utilizzando l’approvazione di un atto regolamentare e prevedendo criteri di calcolo solo apparentemente concessori, ma nella realtà parificati al diverso rapporto locatizio, svilendone la funzione tipica dello strumento regolamentare”.

1.2. A fondamento dell’impugnativa la parte, dopo un breve cenno al tema della legittimazione e dell’interesse a ricorre (i) , ha articolato i seguenti motivi:

(ii) “Eccesso di potere per difetto di istruttoria – abnormità – carenza di ponderazione dei differenti interessi coinvolti”: il regolamento sarebbe viziato in quanto opererebbe una commistione tra beni disponibili, beni indisponibili e beni comuni, con il fine di incrementarne la “redditività” e senza la fissazione di un regime transitorio per il prosieguo delle attività esistenti; peraltro, il regolamento non terrebbe conto degli interessi privati coinvolti, specie di coloro che aspirano al rinnovo delle concessioni, come sarebbe stato invece dovuto alla luce del precedente di questo Tribunale, sez. II, sent. n. 2982 del 2020;

(iii) “Violazione e falsa applicazione dell’art. 7 della l. 241/1990 – eccesso di potere per difetto di istruttoria – contraddittorietà – manifesta irragionevolezza”: il regolamento non si rivolgerebbe a una platea indeterminabile di soggetti; invero, i destinatari sarebbero agevolmente individuabili in “una categoria ben precisa di soggetti, e segnatamente, [ne]i titolari di contratti di concessioni d’uso di suolo pubblico”; ancora, l’atto gravato non avrebbe portata “innovativa”, giacché “pur prevedendo una disciplina differente rispetto a quella previgente, nella sostanza ha inteso attuare una mera riformulazione dei canoni concessori, più precisamente, riparametrandoli rispetto ad altri criteri piuttosto che disporre l’applicazione di ‘regole’ nuove e differenti”; da ciò ne conseguirebbe che l’amministrazione avrebbe dovuto coinvolgere nel procedimento di approvazione “i soggetti già titolari di un pregresso contratto di concessione, attualmente produttivo di effetti”;

(iv) “Violazione e/o falsa applicazione del dPR n. 296/2005 in combinato disposto con la l. n. 392/1978 – violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 e dell’art. 21 octies , comma 2, l. n. 241/1990 – violazione di legge – eccesso di potere – difetto di istruttoria – difetto di motivazione – scorretto uso del potere discrezionale – erronea valutazione di stima in relazione a beni indisponibili”: i nuovi criteri adottati da Roma Capitale utilizzerebbero impropriamente valori locatizi, che per di più sarebbero inadeguati rispetto all’area del Foro italico, nata come area verde, destinata a parco pubblico;

(v) “Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 7 e dell’art. 21 octies , comma 1, l. n. 241/1990 – difetto di partecipazione al procedimento amministrativo – difetto di istruttoria – eccesso di potere”: l’atto impugnato sarebbe illegittimo per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento;

(vi) “Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 97, c. 2, Cost. e dell’art. 1 l. n. 241/1990. Violazione e/o falsa applicazione dei principi di buon andamento, imparzialità, ragionevolezza e proporzionalità”: il regolamento gravato lederebbe i principi di ragionevolezza e legittimo affidamento in quanto “1) il rapporto che intercorre tra Roma Capitale e la ricorrente è di tipo concessorio e non di locazione; 2) ciò risulta avvalorato dal fatto che si tratta di beni appartenenti al patrimonio indisponibile che, in quanto tali, non possono affatto essere oggetto di locazione ma unicamente di concessione”.

2. Roma Capitale si è costituita in resistenza e con memoria depositata in vista della camera di consiglio fissata per l’esame della domanda cautelare (poi rinunciata dalla parte ricorrente) ha eccepito:

- l’inammissibilità del ricorso: la posizione della società sarebbe contraddittoria, là dove censura il regolamento “nella parte in cui nulla disporrebbe rispetto alla sua condizione e posizione specifica”, pur poi prospettando l’immediata lesività dell’atto gravato; in ogni caso, la concessione originariamente rilasciata alla ricorrente non sarebbe più efficace, con la conseguenza che “l’atto impugnato non è immediatamente lesivo nei confronti di parte ricorrente, né è possibile individuare nella posizione di Controparte un interesse legittimo né un diritto soggettivo qualificato e differenziato rispetto ad altri utenti che utilizzano a fini commerciali i beni indisponibili del patrimonio di Roma Capitale in assenza di titolo concessorio e/o locatizio e/o per scadenza di quest’ultimo”;

- l’infondatezza dell’impugnativa: le disposizioni riguardanti i canoni concessori – si richiamano gli artt. 19-20-23 – costituirebbero “disposizioni generali che tengono conto della natura, delle caratteristiche, della destinazione e dell’interesse generale all’affidamento in concessione dei beni del patrimonio indisponibile, mediante la previsione di un canone concessorio annuo base parametrato ai valori minimi dell’OMI, con eventuali ulteriori abbattimenti in caso i soggetti richiedenti rivestano una particolare posizione di utilità nei confronti della collettività”.

3. Dopo un primo rinvio della trattazione - per la possibilità, manifestata dalla parte ricorrente e non opposta dall’amministrazione, di una definizione stragiudiziale della controversia - all’odierna udienza pubblica, in vista della quale la parte ricorrente ha ribadito le proprie difese e ha presentato un’ulteriore istanza di rinvio per le stesse ragioni (incontrando però l’opposizione di Roma Capitale), la causa è stata trattenuta in decisione.

4. Va preliminarmente disattesa la richiesta di rinvio della trattazione del ricorso non ravvisandosi i presupposti di cui all’art. 73, co. 1- bis , c.p.a.

5. L’impugnativa è inammissibile.

5.1. Il titolo concessorio rilasciato alla parte ricorrente, per stessa ammissione di quest’ultima, è scaduto. La tesi per cui il rapporto sarebbe stato prorogato per facta concludentia è priva di fondamento; invero, “costituisce ius receptum (cfr., ex multis , C.d.S., Sez. V, 26 settembre 2013, n. 4775) che quando una concessione di suolo pubblico sia scaduta, la tollerata occupazione del bene pubblico non radica alcuna posizione di diritto soggettivo o di interesse legittimo in capo all’occupante (anche ex concessionario), a tal fine essendo irrilevante anche il pagamento delle somme corrispondenti all’originario canone (anche se maggiorato), in quanto tali somme valgono solo a compensare l’occupazione sine titulo (C.d.S., Sez. V, 27 settembre 2004, n. 6277) e non essendo ammissibile il rinnovo di una concessione per facta concludentia, considerata l’impossibilità di desumere per implicito la volontà dell’Amministrazione di vincolarsi (C.d.S., Sez. V, 22 novembre 2005, n. 6489)” ( ex plur. Cons. Stato, sez. VII, 6.11.2024, n. 8862).

5.2. Acclarato che la società non è (più) titolare di una concessione, la sua pretesa a un certo assetto regolamentare, specie in ordine alla misura dei canoni concessori di Roma Capitale, non è in alcun modo né giuridicamente qualificata né differenziata rispetto alla generalità dei consociati interessati alle vicende dei beni in proprietà pubblica.

5.3. Va in ogni caso soggiunto che le disposizioni relative ai canoni sono prive di immediata lesività, in quanto l’art. 19 del regolamento gravato demanda la determinazione del “canone annuo base” all’effettuazione da parte del Dipartimento competente per il patrimonio di una “apposita stima, propedeutica all’avvio della procedura di assegnazione, sulla base dei valori minimi di mercato per beni di caratteristiche analoghe siti nella medesima fascia o zona, desunti dalla banca dati dell’Osservatorio del Mercato Immobiliare dell’Agenzia delle Entrate, disponibili al momento della concessione”; stima che “deve tener conto di eventuali interventi di manutenzione straordinaria necessari per l’utilizzo del bene, nonché delle caratteristiche utili a definire l’effettivo valore in funzione del canone concessorio”. La disposizione, in altri termini, fissa un criterio di quantificazione, che potrà assumere efficacia lesiva soltanto quando l’amministrazione avrà adottato gli atti applicativi necessari ad attualizzare la pretesa creditoria nei confronti di coloro che risulteranno aggiudicatari delle concessioni.

5.4. Per di più in giurisprudenza è stato precisato che un regolamento comunale che individua le tipologie di concessione da assoggettare al pagamento di un canone concessorio (nella fattispecie esaminata dalla giurisprudenza si trattava di un canone non ricognitorio) e che ne definisce i presupposti e i criteri di quantificazione non è immediatamente lesivo neppure nei confronti dei concessionari fintantoché non vengano emanati atti applicativi nei loro confronti, perché “è solo l’adozione dell’atto applicativo che concretizza ed attualizza la lesione e, soprattutto, differenzia l’interesse del singolo concessionario rispetto a quello di tutti gli altri concessionari che, rispetto all’annullamento della previsione normativa generale e astratta, si trovano nella medesima indifferenziata posizione”; né può rilevare “la circostanza che alcune disposizioni del regolamento possano prefigurare una incisione futura sulla sfera giuridica di chi ne risulterà in concreto destinatario, atteso che la lesione che radica l’interesse deve essere attuale e non può discendere da un pregiudizio allo stato solo futuro ed eventuale” [ ex plur., Cons. Stato, sez. V, 2.11.2017, n. 5071, dove pure si evidenzia che “[l]’interesse all’annullamento del regolamento, invero, all’interno della ‘categoria’ o della ‘classe’ dei suoi potenziali destinatari è un interesse indifferenziato, seriale, adesposta (nella sostanza un interesse diffuso): esso diventa interesse soggettivamente differenziato (e, quindi, interesse legittimo) solo nel momento in cui il regolamento è concretamente applicato nei confronti del singolo”)].

5.5. Tale principio - è stato ulteriormente chiarito - si applica “quand’anche il regolamento contenga previsioni attributive di poteri di natura vincolata o caratterizzati dalla discrezionalità tecnica”, ossia anche nell’ipotesi in cui “la disposizione regolamentare imponga di emanare un provvedimento avente un contenuto predeterminato, a seguito del riscontro di specifiche circostanze di fatto” (Cons. Stato, sez. IV, 13.2.2020, n. 1159).

6. In conclusione, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per difetto di legittimazione e di interesse.

7. Le peculiarità del caso giustificano la compensazione delle spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. V- ter, definitivamente pronunciando, dichiara inammissibile il ricorso in epigrafe.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IO TO di ZZ, Presidente

Anna Maria Verlengia, Consigliere

PI ON, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
PI ON	IO TO di ZZ

IL SEGRETARIO