Pubblicato il 13/03/2026

N. 00521/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02243/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2243 del 2025, proposto da
Ministero della Cultura, in persona del Ministro legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze, domiciliataria ex lege in Firenze, via degli Arazzieri, 4;

contro

il Comune di Vinci, in persona del Sindaco legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Fausto Falorni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio fisico eletto ex art. 25 c.p.a. presso il suo studio in Firenze, via de' Pucci n. 4;
la Regione Toscana, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

- della Deliberazione della Giunta comunale n. 98 del 15/04/2025;

- della Determinazione n. 92 del 29/04/2025 del Responsabile del settore 3 - Uso e assetto del territorio;

- della Determinazione n. 45 del 07/05/2025 del Responsabile del settore 4 - Edilizia privata e Suap.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Vinci;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 febbraio 2026 il dott. ID AB e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Ministero ricorrente premette che nel territorio del Comune di Vinci insiste un’area coperta da vincolo paesaggistico ex art. 142, comma 1, lett. c), del d. lgs. n. 42/2004, individuata nei 150 mt a partire da ciascuna sponda del corso d’acqua denominato Fosso dei Baldi.

Ciò nonostante, il Comune di Vinci rilasciava nel 2010 permessi di costruire aventi ad oggetto la realizzazione di immobili ad uso residenziale all’interno della predetta area, senza il rilascio della previa autorizzazione paesaggistica, da rilasciarsi su parere vincolante della competente Soprintendenza, ai sensi dell’art. 146 del d. lgs. n. 42/2004.

In particolare, la predetta situazione era determinata da un errore cartografico, nel senso che nelle cartografie in possesso del Comune resistente non risultava il Fosso dei Baldi e tanto meno il relativo vincolo.

Per tale motivo, nel 2021, il Comune di Vinci richiedeva alla locale Soprintendenza il rilascio di un parere, avente ad oggetto l’alternativa tra l’esercizio dei poteri di autotutela decisoria sui titoli edilizi così rilasciati e la possibilità di procedere al rilascio postumo dei corrispondenti titoli paesaggistici.

Nel frattempo, medesimo quesito veniva formulato dal delegato alla vendita nominato nell’ambito di una procedura esecutiva immobiliare avente ad oggetto uno dei fabbricati edificati sulla base dei predetti titoli edilizi.

Pertanto, nel 2024, la Direzione generale del Ministero della Cultura, investita della questione da parte della Soprintendenza, rilasciava il richiesto parere, così concludendo: “ Questa Direzione Generale, concordando con le valutazioni espresse da codesta Soprintendenza, ritiene vigente, per il Fosso dei Baldi o dei Morticini, nel tratto descritto dall’Elenco delle acque pubbliche (pubblicato sul supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 81 del 07/04/1925) la tutela paesaggistica, ai sensi dell’art. 142 co. 1 lett. c del Decreto Legislativo 42/2004, per cui gli interventi in argomento ricadevano, all’epoca della procedura urbanistica del rilascio del permesso a costruire, nella suddetta fascia di tutela paesaggistica. Rimane pertanto accertato che gli interventi relativi agli edifici oggetto dell’esecuzione immobiliare sono stati realizzati in assenza di autorizzazione paesaggistica, così come dichiarato dallo stesso Comune di Vinci. Vorrà, infine, codesta Soprintendenza informare la Direzione generale delle azioni di competenza intraprese nell’ambito della vicenda in argomento. ”.

In sostanza, ad avviso del Ministero, rilevava solo quanto indicato negli elenchi (il Fosso dei Baldi risultava assoggettato a vincolo sin dal 1925), mentre le cartografie, ai fini del vincolo, non avrebbero avuto alcuna rilevanza giuridica.

Sennonché, il Comune di Vinci, con deliberazione della Giunta comunale n. 98 del 15 aprile 2025, con Determinazione nr. 92 del 29/04/2025 del Responsabile del settore 3 - Uso e assetto del territorio e con Determinazione nr. 45 del 07/05/2025 del Responsabile del settore 4 - Edilizia privata e Suap, assumeva l’inefficacia del vincolo al tempo di rilascio dei predetti titoli edilizi, che venivano pertanto confermati.

2. Sulla base della predetta ricostruzione in fatto, il Ministero ricorrente ha svolto in via preliminare alcune considerazioni in ordine alla propria legittimazione ad agire e al proprio interesse al ricorso.

2.1 Nel merito, il Ministero ha proposto in via principale domanda di accertamento della nullità dei provvedimenti indicati in epigrafe, ai sensi dell’art. 21 septies della legge n. 241/90, per difetto assoluto di attribuzione ovvero per incompetenza assoluta del Comune di Vinci, atteso che il Comune ha esautorato la Soprintendenza competente dall’esercizio del potere di verifica della compatibilità paesaggistica degli interventi edilizi assentiti, in tal modo violando la competenza che, in subiecta materia , appartiene allo Stato in via esclusiva.

2.2 In via subordinata, il Ministero ha proposto domanda di annullamento dei provvedimenti impugnati per incompetenza relativa ovvero per carenza di potere in concreto.

In particolare, il Ministero ha ritenuto non conferente il richiamo negli atti impugnati al precedente costituito da Consiglio di Stato n. 5208/2024.

Del pari inconducenti sarebbero i richiami a precedenti pareri del Ministero stesso e, in particolare, a un parere del 2015, riguardante (punto 2 del parere) le “ Fattispecie verificatesi sotto il divieto di sanatoria ex post. ma riconducibili a casi di oggettiva incertezza o indeterminatezza dell'ambito spaziale applicativo del vincolo, non imputabile ai privati ”, per le quali si consentiva la sanatoria postuma al ricorrere delle seguenti condizioni: “ a. una condizione di grave e oggettiva incertezza applicativa (o di certezza negativa della sussistenza di un vincolo) determinata da una carenza o da un vizio interno originari del vincolo stesso, sia, nel caso di vincoli cx lege “Galasso” di tipo ubicazionale, per un vizio dell'elemento normativo della fattispecie cui la delimitazione del vincolo rinvia (ad esempio, incertezza o carenza dell'atto amministrativo di delimitazione delle zone a} o b} di p.i .g., per le quali il vincolo di rispetto della fascia costiera è escluso), sia per una carente o errata o dubbia perimetrazione del vincolo provvedimentale (per carenza e errore cartografici, per l’avvio, poi non adeguatamente definito con atti conclusivi certi, di procedure di revisione, etc.);

b. la conseguenza per cui tale grave e oggettiva incertezza applicativa abbia determinato una condizione di apparenza giuridica rilevante, per un periodo di tempo consistente, sorretta anche da specifici atti e provvedimenti delle amministrazioni competenti dai quali fosse possibile pianamente e in modo evidente ricavare il pacifico e continuato trattamento di determinate aree come prive di qualsivoglia vincolo paesaggistico;

c. la conseguente riconoscibilità di una condizione di buona fede oggettiva nei cittadini e nelle imprese nel non essersi dotati, conseguentemente, di titoli paesaggistici, indotti a tale comportamento dall’1'univoco, costante e reiterato atteggiamento delle competenti autorità preposte alla gestione del vincolo;

d. la assoluta irrilevanza e inidoneità ai suddetti effetti della mera inerzia o della mancata o insufficiente vigilanza e repressione sanzionatoria degli abusi. ”.

Ad avviso del Ministero, nel caso di specie non si tratterebbe di una situazione di obiettiva incertezza, ma di un dichiarato errore del Comune, cioè di una irrilevante condizione subiettiva dell’amministrazione procedente, perché determinata da un’erronea valutazione della situazione di fatto ai fini della sua sussunzione nell’ipotesi normativa.

3. Si è costituito in giudizio il Comune di Vinci.

3.1 In via preliminare, la difesa comunale ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per mancata notifica ad almeno uno dei controinteressati, ai sensi dell’art. 41 c.p.a., da individuarsi nei soggetti proprietari degli immobili edificati sulla base del solo titolo edilizio e in difetto dell’autorizzazione paesaggistica; peraltro, ha aggiunto la difesa comunale che al Ministero erano ben noti i controinteressati, atteso che per almeno alcuni di essi era pervenuta la richiesta di parere nell’ambito della procedura esecutiva immobiliare.

Inoltre, nei provvedimenti impugnati si fa espresso riferimento alla “ conferma ” dei titoli edilizi così rilasciati.

3.1.1 In secondo luogo, il Comune di Vinci ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione ad agire e di interesse al ricorso.

In particolare, ha assunto la difesa comunale che il Ministero: “ a) difetta di legittimazione ad agire, in quanto non vanta alcuna posizione tutelata e differenziata nei riguardi degli atti con cui il Comune si è espresso circa la necessità o meno dell’autorizzazione paesaggistica (e la conseguente applicazione, o meno, delle sanzioni per gli abusi paesaggistici);

b) difetta di interesse ad agire, poiché non è sostenibile che gli atti emanati dal Comune arrechino un qualche pregiudizio, concreto ed attuale, di cui il Ministero possa ritualmente dolersi. ”.

3.2 Nel merito, la difesa comunale ha dedotto che il Comune ha esercitato un potere ad esso attribuito dalla legge; infatti, a norma dell’art. 146 del d. lgs. n. 42/2004, le funzioni autorizzatorie in materia paesaggistica sono esercitate dalla Regione, che può delegarle ai Comuni; pertanto, non sussisterebbe il difetto assoluto di attribuzioni veicolato con il primo motivo di ricorso.

In ogni caso, il Comune si sarebbe limitato ad applicare i criteri divisati dallo stesso Ministero e relativi alla regolazione dei casi in cui sia incerta la sussistenza del vincolo paesaggistico su una determinata zona.

4. Il Ministero ha replicato con memoria, assumendo che la notifica ad almeno un controinteressato sarebbe necessaria solo in ipotesi di esperimento dell’azione di annullamento, e non nel caso di proposizione dell’azione di nullità.

Quanto al difetto di interesse, il Ministero ha dedotto di agire a tutela dell’interesse pubblico paesaggistico.

5. All’udienza del 18 febbraio 2026 la causa è stata posta in decisione.

6. Va in primo luogo scrutinata la domanda di nullità, sia perché proposta in via principale sia perché attinente al vizio più grave.

In tale contesto, si può prescindere dall’esame delle eccezioni preliminari proposte dal Comune resistente, attesa l’infondatezza nel merito della domanda proposta.

6.1 In detta prospettiva, deve rilevarsi che il Ministero ricorrente ha assunto che il Comune di Vinci, nel rilasciare i titoli edilizi in contestazione in difetto di autorizzazione paesaggistica, abbia agito in difetto assoluto di attribuzioni ovvero in incompetenza assoluta, con conseguente nullità dei provvedimenti impugnati costituenti conferma propria della pregressa azione amministrativa esitata nel rilascio dei predetti titoli edilizi.

In sostanza, nella prospettazione attorea, i provvedimenti impugnati sarebbero affetti da nullità perché il Comune resistente avrebbe esercitato la competenza in materia paesaggistica, di esclusivo appannaggio dell’amministrazione statale.

6.2 Così perimetrata la domanda, il Collegio rileva in premessa che l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha affermato che: “ Tra i vizi che determinano la nullità, la norma contempla il difetto assoluto di attribuzione, il quale è il portato del principio di tipicità del potere amministrativo, a sua volta corollario del principio di legalità cui è soggetta l’attività amministrativa di diritto pubblico.

Il difetto assoluto di attribuzione è ravvisabile nell’ipotesi in cui venga esercitato un potere non previsto né attribuito dall’ordinamento (c.d. carenza di potere in astratto), nonché come conseguenza del divieto, da parte di un’Amministrazione, di esercitare un potere che, ancorché definito dall’ordinamento, sia attribuito ad una diversa Amministrazione (incompetenza assoluta) ovvero per il quale sussista un impedimento legale assoluto al suo esercizio (la categoria pretoria della carenza di potere in concreto, invece, rientra oramai nell’area dell’annullabilità: cfr., ex plurimis, Consiglio di Stato, sez. IV, n. 5228 del 2015; Corte di Cassazione, Sezioni Unite, n. 5097 del 2018). ” (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, sentenza del 7 maggio 2024, n. 11).

6.3 Nel caso di specie, non ricorre né l’ipotesi di difetto assoluto di attribuzioni né l’incompetenza assoluta.

Deve infatti rilevarsi che l’art. 146 del d. lgs. n. 42/2004, recante il Codice dei beni culturali e del paesaggio, prevede, al comma 5, che: “ Sull'istanza di autorizzazione paesaggistica si pronuncia la regione, dopo avere acquisito il parere vincolante del soprintendente; … ”la prefata disposizione precisa al comma 6 che “ La regione esercita la funzione autorizzatoria in materia di paesaggio avvalendosi di propri uffici … . Può tuttavia delegarne l'esercizio, per i rispettivi territori, a province, a forme associative e di cooperazione fra enti locali come definite dalle vigenti disposizioni sull'ordinamento degli enti locali, agli enti parco, ovvero a comuni, … ”.

Il comma 7 del prefato art. 146 espressamente dispone che: “ L'amministrazione competente al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica, ricevuta l'istanza dell'interessato, verifica se ricorrono i presupposti per l'applicazione dell'articolo 149, comma 1, alla stregua dei criteri fissati ai sensi degli articoli 140, comma 2, 141, comma 1, 141-bis e 143, comma 1, lettere b), c) e d). Qualora detti presupposti non ricorrano, l'amministrazione verifica se l'istanza stessa sia corredata della documentazione di cui al comma 3, provvedendo, ove necessario, a richiedere le opportune integrazioni e a svolgere gli accertamenti del caso. Entro quaranta giorni dalla ricezione dell'istanza, l'amministrazione effettua gli accertamenti circa la conformità dell'intervento proposto con le prescrizioni contenute nei provvedimenti di dichiarazione di interesse pubblico e nei piani paesaggistici e trasmette al soprintendente la documentazione presentata dall'interessato, accompagnandola con una relazione tecnica illustrativa nonché con una proposta di provvedimento, e dà comunicazione all’interessato dell’inizio del procedimento e dell’avvenuta trasmissione degli atti al soprintendente, ai sensi delle vigenti disposizioni di legge in materia di procedimento amministrativo. ”.

Il successivo comma 8 dispone poi che: “ Il soprintendente rende il parere di cui al comma 5, limitatamente alla compatibilità paesaggistica del progettato intervento nel suo complesso ed alla conformità dello stesso alle disposizioni contenute nel piano paesaggistico ovvero alla specifica disciplina di cui all'articolo 140, comma 2, entro il termine di quarantacinque giorni dalla ricezione degli atti. Il soprintendente, in caso di parere negativo, comunica agli interessati il preavviso di provvedimento negativo ai sensi dell’articolo 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241. Entro venti giorni dalla ricezione del parere, l’amministrazione provvede in conformità. ”.

Dal divisato dato legislativo risulta che la competenza al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica spetta alle regioni, che possono delegarne l’esercizio ai Comuni, seppure essa vada esercitata previa richiesta e rilascio del parere vincolante da parte della competente Soprintendenza sugli aspetti squisitamente paesaggistici o vincolistici in genere.

Tuttavia, ai fini della verifica della sussistenza del dedotto profilo di incompetenza assoluta del Comune, è sufficiente rilevare che l’esercizio del corrispondente potere senza la richiesta dell’assenso soprintendizio non consente di ritenere che i provvedimenti così adottati costituiscano esercizio di una competenza che dalla legge è assegnata ad una diversa amministrazione.

A sostegno delle prefate considerazioni, si rileva che la giurisprudenza, anche della Sezione, ritiene che il parere tardivo della Soprintendenza comporti la necessità che il Comune effettui in concreto la valutazione paesaggistica, senza possibilità di recepire acriticamente il parere soprintendizio tardivo, proprio in ragione dell’assegnazione della competenza primaria in tale materia agli enti regionali, con facoltà di delega ai Comuni.

Nei precisati sensi, la Sezione ha avuto modo di affermare che: “ In giurisprudenza è stato ancora di recente affermato che: “E’ noto che il parere ex art. 146 d,lgs. 42/2004 è vincolante per il Comune se emesso tempestivamente; diversamente è consentito all’ente locale di motivare autonomamente. Laddove il parere sia emesso in ritardo non è più vincolante ed il Comune, di modo che, anche laddove questo ritenesse di condividere le conclusioni, deve indicare le ragioni per cui concorda con il parere reso, essendo illegittimo un mero rinvio per relationem al parere tardivo.” (Consiglio di Stato, II Sezione, sentenza del 9 dicembre 2024, n. 10228; Consiglio di Stato, III Sezione, sentenza del 4 novembre 2024, n. 8757; Consiglio di Stato, IV Sezione, sentenza n. 6446/2023).

In sostanza, secondo l’orientamento giurisprudenziale in esame, “… l'effetto della trasmissione tardiva del parere della Soprintendenza non è la consumazione del potere, come sostenuto dall’appellante, ma la trasformazione del valore del parere da vincolante in non vincolante, con la conseguente possibilità per l’Autorità procedente, nella specie il Comune, di poterlo confermare o di poterne prescindere purché motivatamente.” (Consiglio di Stato, VI Sezione, sentenza del 23 ottobre 2024, n. 8502).

Secondo la delineata impostazione, pertanto, il parere reso dalla Soprintendenza costituisce pur sempre un contributo istruttorio di un procedimento che esita in un provvedimento monostrutturato di competenza esclusiva della Regione o, su sua delega, del Comune (cfr. Consiglio di Stato, VI Sezione, sentenza del 19 agosto 2022, n. 7293, richiamata da Consiglio di Stato, II Sezione, sentenza del 17 ottobre 2024, n. 8311). ” (Tar Toscana, III Sezione, sentenza del 23 luglio 2025, n. 1416).

In sostanza, l’azione comunale non può rientrare nell’alveo dei vizi di difetto di attribuzione ovvero di incompetenza assoluta, comportanti la nullità dei provvedimenti, perché il Comune ha esercitato un potere conferitogli dalla legge.

7. La domanda di annullamento è invece inammissibile per mancata notifica ad almeno un controinteressato, come eccepito dal Comune resistente.

7.1 Ai sensi dell’art. 41, comma 1, c.p.a. “ Qualora sia proposta azione di annullamento il ricorso deve essere notificato, a pena di decadenza, alla pubblica amministrazione che ha emesso l’atto impugnato e ad almeno uno dei controinteressati che sia individuato nell’atto stesso entro il termine previsto dalla legge, … ”.

In tema di controinteressati, la pacifica giurisprudenza amministrativa afferma che: “ Secondo la consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato (Cons. St. Ad. Plen., n. 9/1996, n. 22/1987) la qualità di controinteressato va riconosciuta a coloro che, da un lato, siano portatori di un interesse qualificato alla conservazione del provvedimento impugnato, di natura eguale e contraria a quella del ricorrente (così detto elemento sostanziale) e, dall'altro, siano nominativamente indicati nel provvedimento impugnato o comunque agevolmente individuabili in base ad esso (così detto elemento formale) in tal senso. Inoltre, questa qualifica deve riconoscersi solo a chi, dal provvedimento stesso, riceva un vantaggio diretto e immediato, cioè un positivo ampliamento della sua sfera giuridica, e non invece in capo a chi subisca conseguenze soltanto indirette o riflesse (Cons. Stato, Sez. IV, n. 7173/2024; VI, n.16/2024; Sez. V, n. 256/2022). ”. ( ex multis : Consiglio di Stato, II Sezione, sentenza del 23 febbraio 2026, n. 1440).

Nel caso di specie, l’interesse azionato dal Ministero ricorrente con la proposizione dell’azione di annullamento tende evidentemente ad incidere in via finale sui titoli edilizi rilasciati dal Comune in incompetenza (relativa); infatti, il mero annullamento dei provvedimenti impugnati non rileverebbe se non nella sua dimensione di dispiegare effetti invalidanti su quei titoli edilizi rilasciati e a cui è ascrivibile la lesione dell’interesse oggetto di tutela vincolistica azionato con la domanda in scrutinio.

Per tali ragioni, i soggetti che hanno edificato sulla base dei titoli edilizi così rilasciati dal Comune di Vinci sono sicuramente portatori di un interesse legittimo oppositivo e specularmente inverso a quello azionato dal Ministero ricorrente.

Sul piano formale, deve poi rilevarsi che i medesimi soggetti sono facilmente individuabili sulla base dei provvedimenti impugnati, atteso che la D.D. n. 45 del 7 maggio 2025, oggetto di impugnazione, ha espressamente determinato “ … DI DARE ATTO CHE i titoli abilitativi edilizi (antecedenti l’anno 2010) rilasciati in assenza di autorizzazione paesaggistica relativamente alla fascia dei 150 metri dal Fosso dei Baldi o dei Morticini (pratiche elencate nell’Allegato A alla presente, o comunque per eventuali pratiche non riportate, per mero errore, nell’elenco, ma riconducibili alle circostanze ampiamente descritte) sono legittimi ed efficaci in quanto l’autorizzazione paesaggistica non era necessaria; … ”.

Peraltro, tutti i provvedimenti impugnati costituiscono atti di conferma propria dei titoli edilizi a suo tempo rilasciati dal Comune di Vinci e, pertanto, il ricorso avrebbe dovuto essere notificato ad almeno uno dei soggetti titolari del permesso di costruire rilasciato nel 2010.

7.2 Ad abundantiam , si rileva come il Ministero ricorrente difetti anche di interesse ad agire, attesa la mancata impugnazione dei titoli edilizi rilasciati e, comunque, in considerazione della inidoneità di un eventuale pronuncia di annullamento a dispiegare effetti invalidanti sui medesimi titoli, tali, cioè, da consentire al Comune di esercitare il potere di annullamento in autotutela.

Sotto tale ultimo profilo, deve infatti evidenziarsi che il lungo tempo trascorso dal rilascio dei permessi di costruire e il legittimo affidamento dei soggetti interessati costituiscono elementi idonei a fare ritenere che il potere di autotutela comunale si sia oramai esaurito.

In definitiva, l’azione di annullamento è inammissibile.

8. In conclusione, la domanda di nullità va rigettata, mentre l’azione di annullamento è inammissibile nei sensi precisati.

9. La peculiarità della vicenda contenziosa in esame costituisce giusto motivo per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- rigetta la domanda di declaratoria di nullità;

- dichiara inammissibile la domanda di annullamento;

- spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 18 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

RT AR CC, Presidente

Raffaello Gisondi, Consigliere

ID AB, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ID AB	RT AR CC

IL SEGRETARIO