Pubblicato il 16/03/2026

N. 01757/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02794/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2794 del 2025, proposto da LV RI, rappresentato e difeso dall’avv. Ippolito Matrone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Boscoreale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avv. Amato Del Giudice, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

“del silenzio serbato da parte del comune di Boscoreale in ordine all’atto di diffida stragiudiziale presentato dal ricorrente in data 14/04/2025 a mezzo pec prot. n° 12089, con cui è stata richiesta la conclusione del procedimento ovvero il rilascio dell’attestazione di avvenuto silenzio assenso di cui alla domanda di permesso di costruire prot. n° 8339 del 16.01.2016 relativamente al progetto di abbattimento e ricostruzione di un fabbricato per attività commerciale e unità abitativa soprastante sito in Boscoreale alla via Trivio Marchesa, insistente sulla particella del catasto terreni 522 del foglio 7, nonché sulle particelle del catasto fabbricati 631 e 764 del foglio 7, ricadente in zona B del vigente PRG, e di ogni atto, anche endoprocedimentale, comunque non conosciuto, consequenziale, connesso, preordinato e presupposto.”

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Boscoreale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 117 c.p.a.;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 gennaio 2026 la dott.ssa BA IA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

PREMESSO che con il presente ricorso, depositato in data 4 giugno 2025, LV RI ha esposto:

- di essere proprietario di un fondo sito in Boscoreale, alla via Trivio Marchesa, insistente sulla particella del catasto terreni 522 del foglio 7, nonché sulle particelle del catasto fabbricati 631 e 764 del foglio 7, ricadente in zona B del vigente PRG. e di avere presentato al Comune di Boscoreale la richiesta di permesso di costruire prot. n. 8339 del 16 gennaio 2016, relativamente al progetto di abbattimento e ricostruzione di un fabbricato per attività commerciale e unità abitativa soprastante;

- che, a seguito delle chieste integrazioni progettuali, in data 13 maggio 2024 il Responsabile dell’attività di tutela paesaggistica aveva rilasciato l’autorizzazione paesaggistica n. 13/2024, ai sensi e per gli effetti dell’art. 146 del D.Lgs. n. 42/2004;

- che con atto stragiudiziale prot. n. 12089, notificato in data 14 aprile 2025 a mezzo pec, aveva diffidato la P.A. alla conclusione del procedimento ovvero al rilascio dell’attestazione circa l’avvenuto silenzio assenso in merito alla pratica edilizia in questione, non essendo pervenuto alcun atto di segno opposto in tal senso da parte del Comune di Boscoreale dopo il rilascio del titolo paesaggistico;

- che, sulla scorta del rilievo che l’amministrazione comunale non si sarebbe pronunciata in ordine al suddetto atto di diffida stragiudiziale, impedendo la conclusione del procedimento di rilascio del suddetto permesso di costruire con un provvedimento espresso, ha chiesto che fosse accertata l’illegittimità del silenzio serbato da parte del Comune di Boscoreale in ordine all’atto di diffida stragiudiziale prot. n. 12089, notificato in data 14 aprile 2025 a mezzo pec;

CONSIDERATO che a sostegno del gravame il ricorrente ha dedotto le seguenti censure:

- 1) Violazione e falsa applicazione degli artt. 31 e 117 c.p.a., violazione e falsa applicazione dell’art. 2 della L. n. 241/1990, sostenendo la sussistenza nel caso di specie di uno specifico obbligo del Comune intimato di pronunciarsi con provvedimento espresso sul citato atto di diffida stragiudiziale da egli presentato, tenuto conto della circostanza che la stessa amministrazione intimata aveva già provveduto al rilascio della presupposta autorizzazione paesaggistica e dovendo, pertanto, rilasciare il solo permesso di costruire, ovvero la chiesta attestazione di avvenuto silenzio assenso; ha altresì ritenuto sussistente l’obbligo della medesima amministrazione comunale di rilasciare la prescritta attestazione richiesta con l’atto di diffida, posto che l’art. 20 comma 8 del TUED prevede che: “ ……lo sportello unico per l’edilizia rilascia anche in via telematica, entro quindici giorni dalla richiesta dell’interessato, un’attestazione circa il decorso dei termini del procedimento, in assenza di richieste di integrazione documentale o istruttorie inevase e di provvedimenti di diniego; altrimenti, nello stesso termine, comunica all’interessato che tali atti sono intervenuti ”;

- 2) Ancora sulla violazione dell’art. 31 c.p.a.; ad avviso di parte ricorrente nel caso di specie sarebbe esperibile il rimedio giurisdizionale teso a sancire l’inadempienza dell’amministrazione, tenuta ad un provvedimento formale rispetto all’atto di diffida per cui è causa, con esperibilità, per il caso di omissione a provvedere, del rito speciale del silenzio;

- 3) Violazione e falsa applicazione dell’art. 2 della L. n. 241/1990, applicazione dell’ulteriore fattispecie di cui all’art. 31 c.p.a.; in particolare parte ricorrente ha lamentato la violazione di quanto statuito dal secondo periodo del comma 1 dell’art. 2 della L. n. 241/1990, che, così come modificato dalla L. n. 190/2012, precisa che “ se ravvisano la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda, le pubbliche amministrazioni concludono il procedimento con un provvedimento espresso redatto in forma semplificata, la cui motivazione può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo ”; ha concluso chiedendo l’accoglimento del ricorso e, per l’effetto, la dichiarazione dell’obbligo del Comune di Boscoreale di concludere il procedimento con provvedimento espresso ovvero il rilascio di attestazione di avvenuto silenzio assenso ex art. 20, comma 8, TUED ovvero pronunciarsi relativamente all’atto di diffida; ha chiesto altresì la nomina di un Commissario ad acta che assumesse i provvedimenti necessari in luogo dell’Amministrazione silente;

CONSIDERATO che il Comune di Boscoreale si è costituito in giudizio deducendo l’insussistenza dell’obbligo di provvedere in quanto, come chiarito nel preavviso di diniego dell’istanza di permesso di costruire prot. n. 18466 del 13 giugno 2025, esso Comune aveva inoltrato al ricorrente e al suo difensore una nota a mezzo PEC in data 28 aprile 2025 con la quale aveva informato i destinatari dell’avvenuto rinvenimento di una relazione istruttoria dell’11 ottobre 2017 con la quale il capo settore urbanistica aveva valutato la non ammissibilità dell’intervento da essi richiesto; ha inoltre sostenuto che nel caso di specie il silenzio assenso non si sarebbe formato per carenza dei relativi presupposti;

CONSIDERATO che parte ricorrente ha prodotto una memoria di replica a quanto rappresentato nell’atto di costituzione dal Comune di Boscoreale e quest’ultimo ha prodotto una ulteriore memoria per l’udienza camerale con la quale ha insistito sulla circostanza che il silenzio assenso non si sarebbe formato;

CONSIDERATO che alla camera di consiglio dell’8 gennaio 2026 il Collegio ha dato avviso, ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a. della possibile inammissibilità del ricorso nella parte relativa alla richiesta di attestazione di silenzio assenso sulla domanda di permesso di costruire poiché trattasi di intervento in zona vincolata; alla medesima camera di consiglio la causa è stata assunta in decisione;

RITENUTO:

- di confermare la parziale inammissibilità del ricorso nella parte relativa alla richiesta di attestazione di silenzio assenso sulla domanda di permesso di costruire poiché trattasi di intervento in zona vincolata, di cui all’avviso dato alla camera di consiglio dell’8 gennaio 2026, ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a.;

- di precisare preliminarmente che nella fattispecie oggetto di gravame non può trovare applicazione la nuova formulazione, attualmente in vigore, dell’art. 20, comma 8, del d.P.R. n. 380/2001 - così come da ultimo modificato dall’art. 40, comma 1, lett. a) e b), della L. 2 dicembre 2025, n. 182 - che prevede “ Qualora l'immobile oggetto della domanda di permesso di costruire sia soggetto a vincoli di assetto idrogeologico, ambientali, paesaggistici o culturali, si applicano le disposizioni di cui agli articoli 14 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, salva la formazione del silenzio assenso sulla domanda di permesso di costruire nel caso in cui per il medesimo intervento siano stati già acquisiti e siano in corso di validità i relativi provvedimenti formali di autorizzazione, nulla osta o altri atti di assenso, comunque denominati, previsti dalla normativa vigente e rilasciati dall'autorità preposta alla cura dei predetti interessi sugli elaborati progettuali oggetto della domanda di permesso di costruire ” – sebbene l’amministrazione intimata abbia già provveduto al rilascio della autorizzazione paesaggistica; ciò in quanto l’atto stragiudiziale di diffida prot. n. 12089 è stato trasmesso al Comune di Boscoreale a mezzo PEC in data 14 aprile 2025 e, pertanto, prima della citata modifica legislativa, alla luce della circostanza che la suddetta disposizione normativa non è norma processuale ma norma procedurale che, pertanto, ha effetti nell’ambito del procedimento disciplinato dal medesimo articolo e non nel processo e, quindi nel presente giudizio;

- di confermare al riguardo l’orientamento della Sezione alla luce del quale il ricorso deve essere dichiarato inammissibile in parte qua , stante l’inapplicabilità – ai sensi dello stesso art. 20, comma 8, del d.P.R. n. 380/2001 – della disciplina del silenzio assenso alle istanze di permesso di costruire inerenti, come nella fattispecie, a zone sottoposte a vincolo paesaggistico, richiedendosi in tal caso l’intervento di un provvedimento espresso; ed invero “ - al riguardo, il Collegio, pur consapevole di un orientamento incline a riconoscere la praticabilità dell’istituto del silenzio assenso nelle ipotesi in cui sia stata già rilasciata l’autorizzazione paesaggistica (cfr. per tutte Consiglio di Stato, Sez. IV, 21 novembre 2023 n. 9969), ritiene di condividere, per la sua maggiore aderenza al chiaro testo della legge, il più diffuso (ed ormai consolidato) indirizzo secondo il quale, anche in presenza di autorizzazione paesaggistica, il silenzio assenso non può attagliarsi alle domande di permesso di costruire relative ad immobili vincolati;

- illuminante, in merito, si profila il seguente recente arresto del massimo giudice amministrativo, al quale il Collegio si riporta facendolo integralmente proprio: “La disciplina sul silenzio assenso non era nella specie applicabile, come correttamente ha statuito il Giudice di primo grado, in ragione del vincolo gravante sulla zona (…). Sotto un primo profilo, nessun rilievo può avere la circostanza che il ricorrente abbia ottenuto l’autorizzazione paesaggistica, poiché è acquisito (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 17 maggio 2023 n. 4933) che “In materia ambientale e paesaggistica non si può procedere per silenzio-assenso bensì per provvedimenti espliciti (art. 20, comma 4, legge n. 241 del 1990).” (cfr. altresì T.a.r. Veneto, Sez. II, 16 agosto 2022, n. 1295, con argomentazioni che questo Collegio ritiene di condividere secondo cui «… La sola esistenza del vincolo paesaggistico vale ad escludere in radice l’operatività del silenzio-assenso, anche se sia già stata ottenuta l’autorizzazione paesaggistica. In tal senso, TAR Lazio, Sede di Latina, Sezione Prima, sentenza 23/02/2018, n. 94 ha condivisibilmente ritenuto che “a) sul piano letterale l’articolo 20, comma 8, d.P.R. 06/06/2001, n. 380 esclude l’operatività del silenzio-assenso in caso di ambiti soggetti a vincolo paesaggistico; ciò implica che in tali ambiti si applichi la regola generale secondo cui i procedimenti amministrativi sono definiti mediante atto espresso; ... b) questa interpretazione è d’altro lato coerente con la previsione dell’articolo 20 della legge 07/08/1990, n. 241 che nel disciplinare in generale l’istituto del silenzio assenso (e l’articolo 20, comma 8, altro non è che una manifestazione specifica di esso) ne esclude l’operatività (con conseguente necessità in tal caso del provvedimento espresso) per “atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l’ambiente, la tutela dal rischio idrogeologico” ... questa soluzione – che pur potrebbe apparire eccessivamente formalistica – non limita particolarmente l’interesse di colui che abbia già ottenuto il necessario atto di assenso, avendo questi a disposizione lo strumento del silenzio-rifiuto al fine di costringere l’amministrazione a pronunciarsi in modo espresso”. …»)” (così Consiglio di Stato, Sez. II, 30 dicembre 2024 n. 10459; nello stesso senso cfr. C.G.A. Sicilia, Sez. Giurisd., 26 gennaio 2022 n. 124 e 25 maggio 2021 n. 475; TAR Campania Napoli, Sez. VIII, 22 agosto 2023 n. 4838; TAR Campania Napoli, Sez. III, 24 aprile 2023 n. 2476; TAR Lazio Roma, Sez. II, 23 ottobre 2020 n. 10851; TAR Campania Napoli, Sez. II, 25 febbraio 2019 n. 1066; TAR Campania Napoli, Sez. VII, 10 gennaio 2019 n. 139); ” - T.A.R. Campania Napoli, Sez. III, 15 settembre 2025, n. 6171;

- in conclusione, discende dalle superiori considerazioni che nella specie non è attivabile l’impugnativa del silenzio rifiuto, esulando la tematica del silenzio assenso dall’ambito del procedimento di formazione del permesso di costruire in zone soggette a vincolo paesaggistico, con conseguente inconfigurabilità per tali zone del rilascio di ipotetiche attestazioni di avvenuto perfezionamento silenzioso del titolo edilizio, come preteso dal ricorrente; pertanto, attesa l’insussistenza dell’obbligo di provvedere sulla parte in questione della diffida, l’odierno ricorso deve essere dichiarato parte inammissibile per carenza di una condizione oggettiva per l’esperibilità dell’azione di accertamento di cui agli artt. 31 e 117 c.p.a.;

RITENUTO:

- altresì che, di contro, deve essere accolta la domanda, pure contenuta nella medesima diffida, e la relativa censura dedotta in ricorso, volta ad ottenere l’adozione di un provvedimento espresso in riferimento alla medesima istanza di permesso di costruire prot. n. 8339 del 16 gennaio 2016;

- al riguardo di condividere l’orientamento giurisprudenziale, già fatto proprio dalla Sezione che “ reputa sempre esigibile, in tema di permesso di costruire, l’adozione di un provvedimento esplicito, essendo questo necessario a soddisfare interessi meritevoli di tutela connessi ad esigenze di stabilità e certezza del rapporto edilizio instaurato con l’amministrazione, rilevanti, nella prospettiva del privato, con riguardo all’impegno economico-finanziario per l’edificazione, ai termini per l’avvio e la conclusione dei lavori, alle relazioni con gli istituti bancari, alle vicende traslative immobiliari, alla necessità di stipulare convenzioni urbanistiche accessorie, etc. (cfr. TAR Lazio Roma, Sez. II, 1° settembre 2021 n. 9450 e 1° agosto 2019 n. 10227; TAR Campania Salerno, Sez. II, 7 novembre 2019 n. 1936);

- come condivisibilmente osservato dal massimo giudice amministrativo, “la procedura intesa alla formazione del c.d. "silenzio-inadempimento" riguarda le ipotesi in cui, di fronte alla formale richiesta di un provvedimento da parte di un privato, costituente cioè atto iniziale di una procedura amministrativa normativamente prevista per l’emanazione di una determinazione autoritativa su istanza di parte, la p.a. omette di provvedere entro i termini stabiliti dalla legge; di conseguenza l’omissione dell’adozione del provvedimento finale assume il valore di silenzio-inadempimento (o rifiuto) solo nel caso in cui sussisteva un obbligo giuridico di provvedere, cioè di esercitare una pubblica funzione attribuita normativamente alla competenza dell’organo amministrativo destinatario della richiesta, attivando un procedimento amministrativo in funzione dell’adozione di un atto tipizzato nella sfera autoritativa del diritto pubblico; presupposto per l’azione avverso il silenzio è, dunque, l’esistenza di un obbligo in capo all’Amministrazione di adottare un provvedimento amministrativo esplicito, volto ad incidere, positivamente o negativamente, sulla posizione giuridica e differenziata del ricorrente” (così Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza n. 6096 del 2017);

- l’art. 20 del d.P.R. n. 380/2001 prevede l’obbligo dell’amministrazione comunale di esitare l’istanza di permesso di costruire del privato con un provvedimento espresso, nel caso di specie non ancora intervenuto nonostante sia trascorso il relativo termine procedimentale; ” (T.A.R. Campania Napoli, Sez. III, 24 aprile 2023, n. 2476);

- di precisare che, contrariamente a quanto sostenuto da parte resistente nella memoria difensiva:

a) non può ritenersi venuto meno l’obbligo di provvedere a seguito dell’adozione della nota inviata a parte ricorrente a mezzo PEC in data 28 aprile 2025, con la quale il Comune resistente aveva informato i destinatari dell’avvenuto rinvenimento di una relazione istruttoria dell’11 ottobre 2017 con cui il capo settore urbanistica aveva valutato la non ammissibilità dell’intervento da essi richiesto, per la risolutiva circostanza che nella nota stessa è rappresentato “ Seguiranno comunicazione in merito ” e, pertanto, essa non può qualificarsi quale provvedimento espresso conclusivo del procedimento di cui all’istanza di permesso di costruire per cui è causa, atteso il suo carattere istruttorio e, quindi, endoprocedimentale e soprassessorio; ed invero al riguardo si ritiene di condividere la giurisprudenza alla luce della quale “ la funzione dell'azione giurisdizionale avverso il silenzio-inadempimento, per come codificata agli artt. 31 e 117 c.p.a., è quella di ottenere l'accertamento dell'obbligo della pubblica Amministrazione di provvedere sull'istanza del privato, quindi, in definitiva, l'adozione di una decisione espressa sulla pretesa con la stessa avanzata, con la conseguenza che la determinazione che vale a interrompere l'inerzia è solo quella idonea a concludere (con valenza dispositiva) il procedimento e non anche l'adozione di un atto meramente soprassessorio, interlocutorio o endoprocedimentale (cfr.: Cons. St., sez. VI, 17 dicembre 2013, n. 6037). ” – T.A.R. Molise, Campobasso, Sez. I, 9 novembre 2020, n. 302; permane la situazione di inerzia colpevole (e dunque il corrispondente interesse ad agire, ex art. 117 c.p.a.), se l’Amministrazione non conclude il procedimento (quale ne sia il contenuto) nel termine di riferimento ovvero se adotta un atto infra - procedimentale o peggio soprassessorio; tanto sul decisivo presupposto che una tale attività non dà vita ad un autentico provvedimento ultimativo del procedimento che l'Amministrazione ha l'obbligo di concludere, ma un rinvio sine die . La formazione del silenzio rifiuto non è, dunque, preclusa dalla presenza di atti endoprocedimentali meramente preparatori, dovendosi escludere che questi ultimi facciano venire meno l'inerzia a provvedere sulla domanda (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VI, 21 ottobre 2016, n. 4816);

b) nè può ritenersi rilevante, a tal fine, la comunicazione di preavviso di rigetto, prot. n. 18466 del 13 giugno 2025, pure inviata a parte ricorrente e depositata in giudizio da parte resistente, in quanto la condivisibile giurisprudenza ritiene che l’adozione di atti infraprocedimentali (quali la comunicazione di avvio del procedimento o la convocazione di conferenze di servizi) non è idonea a impedire la formazione del silenzio inadempimento, visto che solo l’adozione del provvedimento definitivo soddisfa l’interesse, azionato nel giudizio di cui all’art. 31 c.p.a., al conseguimento di una risposta esplicita alla domanda introduttiva (Consiglio di Stato, sez. V, 28 aprile 2014, n. 2184, TAR Basilicata, Potenza, Sez. I, 29 gennaio 2021, n. 65);

- ne discende l’illegittimità dell’inerzia serbata dal Comune di Boscoreale sull’istanza di premesso di costruire del ricorrente prot. n. 8339 del 16 gennaio 2016, come sollecitata con l’atto stragiudiziale di diffida prot. n. 12089 del 14 aprile 2025;

- in conclusione, che va dichiarato l’obbligo del Comune di Boscoreale di provvedere sulla suddetta istanza di permesso di costruire, nel termine di sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione, laddove anteriore, della presente sentenza; va nominato, per il caso di persistente inadempienza nel termine indicato, il Commissario ad acta indicato in dispositivo, il quale provvederà, in luogo e a spese del Comune di Boscoreale, nell’ulteriore termine di sessanta giorni dalla comunicazione (a cura di parte ricorrente) del perdurare dell’inadempimento; le spese per la funzione commissariale vengono poste a carico dell’amministrazione comunale resistente e liquidate come da dispositivo, potendo il Commissario ad acta esigere la relativa somma all’esito dello svolgimento delle proprie funzioni, sulla base di adeguata documentazione fornita all’ente debitore;

RITENUTO, quanto alle spese processuali, che vanno addebitate al Comune di Boscoreale, ancorché dovendosi tenere conto della parziale soccombenza, con distrazione in favore del difensore di parte ricorrente dichiaratosi antistatario, nella misura liquidata in dispositivo;

RITENUTO che, ai sensi dell’art. 2, comma 8, della L. n. 241/1990, va disposta la comunicazione della presente decisione – una volta passata in giudicato – alla competente Procura Regionale della Corte dei Conti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte inammissibile ed in parte lo accoglie, nei sensi di cui in motivazione, e, per l’effetto:

a) ordina al Comune di Boscoreale di definire con un provvedimento espresso l’istanza di permesso di costruire prot. n. 8339 del 16 gennaio 2016, entro e non oltre sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione, se anteriore, della presente sentenza;

b) nomina, per il caso di persistente inadempienza dell’amministrazione comunale, quale Commissario ad acta , il Dirigente p.t. della Direzione Pianificazione Territoriale della Città Metropolitana di Napoli, con facoltà di delega ad altro dirigente/funzionario tecnico dell’Ufficio, che provvederà, in luogo e a spese del Comune di Boscoreale, nell’ulteriore termine di sessanta giorni dalla comunicazione (a cura di parte ricorrente) del perdurare dell’inadempimento; determina in € 1.000,00 (euro mille/00) l’importo del compenso, comprensivo di ogni onere e spesa, da corrispondere, a cura del Comune di Boscoreale, al Commissario ad acta per l’espletamento dell’incarico;

c) condanna il Comune di Boscoreale al pagamento delle spese processuali nei confronti della parte ricorrente, con distrazione in favore del difensore dichiaratosi antistatario, nella misura di € 1.000,00 (euro mille/00), oltre accessori come per legge e rimborso del contributo unificato nella misura effettivamente versata.

Manda alla Segreteria per la trasmissione della presente pronuncia – una volta passata in giudicato – alla Corte dei Conti, Procura Regionale presso la Sezione Giurisdizionale per la Regione Campania, ai sensi dell’art. 2, comma 8, della L. n. 241/1990.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 8 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

LA MA RI, Presidente

Carlo Dell'Olio, Consigliere

BA IA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
BA IA	LA MA RI

IL SEGRETARIO