Pubblicato il 20/04/2026

N. 00741/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01320/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1320 del 2025, proposto da
Agm Energia s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Sticchi Damiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Unione di Comuni Valmarecchia - Sportello Unico Attività Produttive, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Patrizia Mussoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comune di Talamello, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

-  del provvedimento di archiviazione della pratica S.U.A.P. n. 46/2025, adottato dall'Unione di Comuni Valmarecchia in data 8.08.2025;

- nonché di ogni altro atto ad esso presupposto, connesso e/o consequenziale, ivi compresa, ove occorrer possa, la Deliberazione di Giunta Regionale n. 1734 del 16.10.2023;

nonché per la condanna dell'Amministrazione resistente ad indire la Conferenza dei Servizi finalizzata all'acquisizione degli atti di assenso e a concludere positivamente il procedimento.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dellUnione di Comuni Valmarecchia - Sportello Unico Attività Produttive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2026 la dott.ssa ES ET e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La società AGM ENERGIA s.r.l. ha agito in giudizio per l’annullamento del provvedimento di archiviazione della pratica S.U.A.P. n. 46/2025, adottato dall’Unione di Comuni Valmarecchia in data 8.08.2025, nonché ove necessario della Deliberazione di Giunta Regionale n. 1734 del 16.10.2023, chiedendo altresì la condanna dell’Amministrazione resistente ad indire la conferenza di servizi finalizzata all’acquisizione degli atti di assenso e a concludere positivamente il procedimento.

In fatto la società ha allegato di essere titolare di un progetto per un impianto fotovoltaico a terra, sito nel Comune di Talamello, denominato “FV Campiano”, di potenza di picco pari a 1.743,30 kWp, da realizzarsi in area idonea ai sensi dell’art. 20, co. 8, lett. c-ter, n. 2 del d.lgs. n. 199/2021 (“Progetto”).

Al fine di autorizzare il Progetto, in data 10.05.2024, la società ha presentato una prima istanza per l’avvio di una Procedura Abilitativa Semplificata ex art. 6 del D. Lgs. n. 28/2011, poi rinunciata, e una nuova istanza in data 3.08.2025, ad integrale sostituzione della prima, per l’avvio di una Procedura Abilitativa Semplificata ex art. 8 del D.lgs. n. 190/2024, depositando gli elaborati progettuali per l’acquisizione degli atti di assenso nell’ambito della conferenza di servizi (pratica S.U.A.P. n. 46/2025).

Col provvedimento dell’8.08.2025 impugnato in questa sede l’Amministrazione ha tuttavia disposto l’archiviazione della pratica S.UA.P., senza dare alla società la possibilità di integrare con ulteriori documenti e/o approfondimenti istruttori, sul presupposto di una presunta “grave carenza documentale” in ordine a: documentazione di richiesta paesaggistica corredata dei necessari elaborati; documentazione in riferimento alla disciplina contenuta nel regolamento forestale regionale n. 3/2018, ai fini della trasformazione boschiva permanente nel rispetto della DGR 1743/2023 che ha apportato modifiche alle DGR 1463/2022 e DGR 549/2012.

La ricorrente, ritenendo la decisione illegittima, ha agito in questa sede articolando le seguenti censure in diritto.

I. “ Sulla mancata convocazione della conferenza dei servizi. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2, 3, 8 del d.lgs. n. 190/2024 e artt. 1, 14 ss. della l. n. 241/90. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione. Violazione degli artt. 3 e 97 Cost. Violazione del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa. Violazione del principio di leale collaborazione. Violazione del principio di massima diffusione delle fonti rinnovabili ”.

Il provvedimento impugnato, fondato su una ritenuta “grave carenza documentale”, sarebbe ad avviso della società illegittimo in quanto adottato solo cinque giorni dopo la presentazione dell’istanza di PAS e dei relativi elaborati, in contrasto con la normativa di settore (artt. 1, 2, 3, 8 del D. Lgs. n. 190/2024) e con i principi generali dell’azione amministrativa (artt. 1, 3, 6 della l. n. 241/1990).

Le norme del TU FER prevedrebbero infatti secondo la ricorrente un obbligo di convocazione della conferenza di servizi in capo all’Amministrazione procedente, nei casi come quello in esame in cui ai fini della realizzazione del progetto siano necessari uno o più atti di assenso.

Peraltro, nel caso di specie, la società aveva richiesto la convocazione della conferenza di servizi, ma l’Amministrazione non vi ha provveduto, archiviando direttamente la pratica dopo soli cinque giorni dalla sua presentazione, in violazione anche dell’art. 14 e ss. della Legge n. 241/1990.

Tale decisione sarebbe inoltre in contrasto con il principio di massima diffusione degli impianti FER e con la normativa euro-unitaria.

II. “ Sulla violazione dell’obbligo di soccorso istruttorio Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2, 3, 8 del d.lgs. n. 190/2024 artt. 1, 6 ss. della l. n. 241/90. Violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 199/2021, ed in particolare dell’art. 20, co.8 e dell’art. 22 bis. Violazione e falsa applicazione del Regolamento UE n. 2577/2022. Violazione della direttiva UE 2018/2001. Violazione della direttiva 2009/28/CE. degli art. 3 e 97 Cost. Violazione degli artt. 3 e 97 Cost. Violazione del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa. Violazione del principio di leale collaborazione. Violazione del principio di massima diffusione delle fonti rinnovabili. Illogicità e irragionevolezza dell’azione amministrazione ”.

Il provvedimento di archiviazione andrebbe ad avviso della ricorrente ritenuto illegittimo anche per non avere l’Amministrazione previamente attivato il soccorso istruttorio ex art. 6, co. lett. b), Legge n. 241/1990, in violazione dei principi posti a tutela del contraddittorio procedimentale e del buon andamento dell’Amministrazione.

III. “ Sul difetto di motivazione e di istruttoria Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2, 3, 8 del d.lgs. n. 190/2024 artt. 1, 3 ss. della l. n. 241/90. Violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 199/2021, ed in particolare dell’art. 20, co.8 e dell’art. 22 bis. Violazione e falsa applicazione del Regolamento UE n. 2577/2022. Violazione della direttiva UE 2018/2001. Violazione della direttiva 2009/28/CE. degli art. 3 e 97 Cost. Violazione degli artt. 3 e 97 Cost. Violazione del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa. Violazione del principio di leale collaborazione. Violazione del principio di massima diffusione delle fonti rinnovabili. Illogicità, irragionevolezza e contraddittorietà dell’azione amministrazione ”.

Inoltre, la società lamenta la carenza di motivazione ed istruttoria alla base del provvedimento di archiviazione, avendo l’Amministrazione eccepito una “grave carenza documentale” a fronte della copiosa documentazione prodotta dall’istante, senza specificarne le ragioni.

Né varrebbe a suo dire il richiamo all’asserita mancanza di “Documentazione di richiesta paesaggistica corredata dei necessari elaborati” ed alla “Documentazione in riferimento alla disciplina contenuta nel regolamento forestale regionale n. 3/2018, ai fini della trasformazione boschiva permanente nel rispetto della DGR 1743/2023 che ha apportato modifiche alle DGR 1463/2022 e DGR 549/2012”, atteso che la società aveva svolto un’analisi dell’ambiente e del paesaggio i cui risultati erano stati raccolti nella Relazione Generale di 125 pagine allegata alla PAS (codice elaborato REL01), non analizzata tuttavia dal SUAP.

In ogni caso, il SUAP avrebbe dovuto secondo la società chiarire sulla scorta di quali vincoli paesaggistici riteneva necessaria l’Autorizzazione Paesaggistica, e specificare la documentazione mancante “in riferimento alla disciplina contenuta nel regolamento forestale regionale n. 3/2018, ai fini della trasformazione boschiva permanente nel rispetto della DGR 1743/2023 che ha apportato modifiche alle DGR 1463/2022 e DGR 549/2012”, al fine di consentire all’interessata di comprendere quale fosse la documentazione mancante e le ragioni per le quali rilevava.

IV. “ Sulla conformità dell’Impianto alla tutela paesaggistica Violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 199/2021, ed in particolare dell’art. 20, co.8. e 22. Violazione e falsa applicazione del Regolamento UE n. 2577/2022. Violazione della direttiva UE 2018/2001. Violazione della direttiva 2009/28/CE. degli art. 3 e 97 Cost. Violazione degli artt. 3 e 97 Cost. Violazione del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa. Violazione del principio di leale collaborazione. Violazione del principio di massima diffusione delle fonti rinnovabili. Illogicità e irragionevolezza dell’azione amministrazione ”.

Ad avviso della ricorrente l’impianto in discussione insisterebbe in ogni caso su un’area idonea ai sensi dell’art. 20, co. 8, lett. c-ter n. 2 del d.lgs. n. 199/2021, sicché per la sua realizzazione sarebbe ammissibile l’iter accelerato ed agevolato di cui all’art. 22 del D. Lgs. n. 199/2021 (art. 1, co. 2, lett. a) del d.m. (MASE) del 21.06.2024): “ nei procedimenti di autorizzazione di impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili su aree idonee, ivi inclusi quelli per l’adozione del provvedimento di valutazione di impatto ambientale, l’autorità competente in materia paesaggistica si esprime con parere obbligatorio non vincolante ”.

Pertanto, la determinazione del SUAP di archiviazione fondata su una presunta grave carenza di documentazione, sarebbe illegittima in quanto finalizzata alla richiesta di un parere che nel procedimento in esame avrebbe un carattere recessivo.

Inoltre, la realizzazione del progetto di cui si discute non risulterebbe per la società subordinata all’acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica, atteso che a suo dire l’intervento (vedi Relazione Generale allegata alla PAS) “ non rientra nel perimetro dei beni sottoposti a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e paesaggistici (d.lgs. 42/2004) o nella fascia di rispetto dei beni sottoposti a tutela ai sensi della parte Seconda oppure dell’art. 136 del medesimo decreto di 500 metri (per gli impianti fotovoltaici)”, come dimostrerebbe il fatto che nell’ambito della prima PAS, la Soprintendenza A.B.A.P. per le Province di Ravenna, Forlì-Cesena e Rimini avesse comunicato che “ad oggi i terreni identificati in oggetto non risultano interessati da provvedimenti di tutela emanati ai sensi del D. Lgs. 42/2004, Parte Seconda, o della precedente normativa in materia, inoltre non risultano interessati da avvii del procedimento ai sensi degli artt. 14 (Procedimento di dichiarazione), 46 (Procedimento per la tutela indiretta) o 138 comma 3 (Avvio del procedimento di dichiarazione di notevole interesse pubblico) del suddetto decreto legislativo. Per quanto attiene la tutela del Paesaggio (D. Lgs. 42/2004, Parte Terza) si rimanda l’ente titolato alla tutela paesaggistica delegato dalla Regione Emilia-Romagna. Nel caso in cui le opere in esame ricadessero in area di tutela paesaggistica ai sensi della Parte III del D. Lgs. 42/2004 e fossero tra quelle per le quali sia necessario acquisire la preventiva autorizzazione paesaggistica, si dovrà presentare istanza all’Amministrazione Comunale territorialmente competente al rilascio della suddetta autorizzazione ai sensi dell’art. 146 del D.Lgs. 42/2004 ”.

Ad avviso della ricorrente “ l’area non è sottoposta a vincoli di tipo culturale o paesaggistico. Il progetto risulta, quindi, conforme agli strumenti di pianificazione territoriale ed urbanistica vigenti e rispetta i vincoli e le fasce di rispetto imposte dalla normativa vigente. Il progetto non incide negativamente sull’ambiente; al contrario, è parte delle soluzioni da adottare per salvaguardarlo. Il suolo dell’area d’intervento è sostanzialmente stabile e privo di pericolosità ”, sicché a suo dire l’Autorizzazione Paesaggistica non andava richiesta.

V. “ Sulla conformità dell’Impianto alla tutela degli interventi di gestione dei boschi e degli altri ambiti di interesse forestale. Violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 34/2018, della D.G.R. N. 1734/2023 e del R.R. n. 3/2018. Violazione degli artt. 3 e 97 Cost. Violazione del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa. Violazione del principio di leale collaborazione. Violazione del principio di massima diffusione delle fonti rinnovabili. Illogicità, irragionevolezza e contraddittorietà dell’azione amministrazione ”.

Né varrebbe la richiamata grave carenza documentale, in relazione alla “documentazione in riferimento alla disciplina contenuta nel regolamento forestale regionale n. 3/2018, ai fini della trasformazione boschiva permanente nel rispetto della DGR 1743/2023 che ha apportato modifiche alle DGR 1463/2022 e DGR 549/2012”, atteso che tale Regolamento disciplina la realizzazione degli interventi di gestione dei boschi e degli altri ambiti di interesse forestale, ma l’intervento in esame ad avviso della ricorrente non interesserebbe direttamente tali aree, con conseguente inapplicabilità sia del Regolamento regionale che della D.G.R.

Peraltro l’area, ad avviso della ricorrente, pur non essendo attualmente coltivata, sarebbe sempre stata sottoposta a sfalci annuali, per evitare la crescita di rovi e specie infestanti indesiderate e non avrebbe mai presentato i segni tipici dell’area boschiva, non potendo di conseguenza essere compresa tra le “ superfici coperte da vegetazione forestale arborea, associata o meno a quella arbustiva, di origine naturale o artificiale in qualsiasi stadio di sviluppo ed evoluzione, con estensione non inferiore ai 2.000 metri quadri, larghezza media non inferiore a 20 metri e con copertura arborea forestale maggiore del 20 per cento ” (art. 3, co. 3 del d.lgs. n. 34/2018).

In ogni caso, la maggior parte della documentazione necessaria per il rilascio dell’autorizzazione alla trasformazione boschiva, richiesta dalla citata D.G.R. n. 1734/2023, sarebbe stata depositata con l’istanza di PAS, e comunque l’Amministrazione avrebbe dovuto richiedere eventuali integrazioni.

In subordine, laddove si ritenesse applicabile al caso di specie la citata DGR, la stessa andrebbe per la società ritenuta illegittima nella parte in cui non prevede alcuna gradazione degli oneri di produzione documentale proporzionata alle dimensioni e agli effetti della trasformazione, risultando la documentazione ulteriormente prevista dalla DGR per il caso in discussione manifestamente sproporzionata ed irragionevole rispetto all’intervento in oggetto.

Sulla base di tali doglianze la ricorrente ha concluso chiedendo l’accoglimento del ricorso, con conseguente annullamento del provvedimento di archiviazione e condanna dell’Amministrazione ad indire la conferenza di servizi.

L’Unione di Comuni Valmarecchia si è costituita eccependo preliminarmente in rito l’irricevibilità e inammissibilità del ricorso per avere la ricorrente impugnato altresì, quale atto presupposto del provvedimento di archiviazione della pratica SUAP n. 46/2025 adottato dall’Unione di Comuni Valmarecchia, la Deliberazione di Giunta Regionale n. 1734 del 16.10.2023, senza tuttavia notificare nei termini il ricorso alla Regione Emilia-Romagna che l’ha emessa; nel merito l’Unione ha contestando quanto ex adverso dedotto insistendo per il rigetto dell’impugnazione.

All’udienza del 15 aprile 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

Preliminarmente va respinta l’eccezione preliminare sollevata dall’Unione di Comuni Valmarecchia, almeno con riguardo alla domanda svolta in via principale, fondata da parte ricorrente sulla ritenuta inapplicabilità nel caso in esame della Delibera Regionale n. 1734/2023 e comunque sulla compatibilità dell’intervento rispetto alla stessa, avendo infatti la società chiesto soltanto in subordine l’annullamento della Delibera regionale, se ritenuta applicabile e ostativa all’intervento.

Nel merito, ad avviso del Collegio, il ricorso va accolto nella sua domanda principale per quanto attiene i lamentati profili del difetto di istruttoria, carenza di motivazione e violazione delle regole del contraddittorio procedimentale alla base del provvedimento di archiviazione della PAS.

Invero, tale provvedimento reca la seguente motivazione: “ In riferimento al procedimento in oggetto indicato, si comunica ai sensi e per effetti dell’art. 2 L. 241/1990 che il medesimo così come presentato non può essere avviato per grave carenza documentale, essendo privo di: - Documentazione di richiesta paesaggistica corredata dei necessari elaborati; Documentazione in riferimento alla disciplina contenuta nel regolamento forestale regionale n. 3/2018, ai fini della trasformazione boschiva permanente nel rispetto della DGR 1743/2023 che ha apportato modifiche alle DGR 1463/2022 e DGR 549/2012. Per i motivi sopra esposti, la seguente istanza viene archiviata senza effetti ”.

Tale atto, come evidenziato da parte ricorrente, è stato emesso dall’Amministrazione a distanza di soli 5 giorni dall’istanza, senza consentire all’interessata alcun contraddittorio in ordine alle ritenute carenze documentali menzionate nella decisione, omissione senz’altro rilevante nel caso in esame, tenuto conto che la società aveva svolto un’analisi dell’ambiente e del paesaggio esponendone i risultati nella Relazione Generale di 125 pagine allegata alla PAS, sulla quale il SUAP avrebbe dovuto prendere specifica posizione, richiedendo se del caso alla ricorrente eventuali integrazioni, anche in termini paesaggistici laddove necessario, previa esplicitazione delle ragioni che ad avviso dell’Ente rendevano indispensabile la previa acquisizione dell’Autorizzazione Paesaggistica, ovvero la dimostrazione della compatibilità dell’intervento “ in riferimento alla disciplina contenuta nel regolamento forestale regionale n. 3/2018, ai fini della trasformazione boschiva permanente nel rispetto della DGR 1743/2023 che ha apportato modifiche alle DGR 1463/2022 e DGR 549/2012 ”.

Invero, la ricorrente contesta la necessità per la realizzazione del Progetto dell’autorizzazione paesaggistica, atteso che a suo dire l’intervento “ non rientra nel perimetro dei beni sottoposti a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e paesaggistici (d.lgs. 42/2004) o nella fascia di rispetto dei beni sottoposti a tutela ai sensi della parte Seconda oppure dell’art. 136 del medesimo decreto di 500 metri (per gli impianti fotovoltaici) ”, circostanza che troverebbe conferma nell’ambito della prima PAS presentata per lo stesso impianto, avendo la Soprintendenza A.B.A.P. per le Province di Ravenna, Forlì-Cesena e Rimini comunicato che “ ad oggi i terreni identificati in oggetto non risultano interessati da provvedimenti di tutela emanati ai sensi del D. Lgs. 42/2004, Parte Seconda, o della precedente normativa in materia, inoltre non risultano interessati da avvii del procedimento ai sensi degli artt. 14 (Procedimento di dichiarazione), 46 (Procedimento per la tutela indiretta) o 138 comma 3 (Avvio del procedimento di dichiarazione di notevole interesse pubblico) del suddetto decreto legislativo. Per quanto attiene la tutela del Paesaggio (D. Lgs. 42/2004, Parte Terza) si rimanda l’ente titolato alla tutela paesaggistica delegato dalla Regione Emilia-Romagna. Nel caso in cui le opere in esame ricadessero in area di tutela paesaggistica ai sensi della Parte III del D. Lgs. 42/2004 e fossero tra quelle per le quali sia necessario acquisire la preventiva autorizzazione paesaggistica, si dovrà presentare istanza all’Amministrazione Comunale territorialmente competente al rilascio della suddetta autorizzazione ai sensi dell’art. 146 del D. Lgs. 42/2004 ”, sicché su tale profilo l’Unione avrebbe dovuto compiere degli approfondimenti istruttori e motivare specificamente.

Del pari, esiste contrasto di opinioni tra le parti circa l’applicabilità al caso di specie del “ regolamento forestale regionale n. 3/2018, ai fini della trasformazione boschiva permanente nel rispetto della DGR 1743/2023 che ha apportato modifiche alle DGR 1463/2022 e DGR 549/2012 ”, contestando la società che l’intervento ricada nelle aree boscate tutelate da tale normativa, sicché l’Amministrazione avrebbe dovuto coinvolgere anche al riguardo l’interessata nel procedimento, motivando all’esito le proprie conclusioni.

Pertanto, tenuto conto delle gravi lacune in termini istruttori e procedimentali ravvisabili nella condotta dell’Amministrazione e ritenuto, anche alla luce delle circostanze sopra evidenziate, che la scarna motivazione del provvedimento di impugnazione non consenta di comprendere le ragioni e i presupposti della eccepita carenza documentale, il ricorso va accolto sul punto, assorbito ogni altro profilo, con conseguente annullamento del provvedimento di archiviazione della PAS dell’8.8.2025 ed obbligo per l’Unione di Comuni Valmarecchia di pronunciarsi nuovamente sull’istanza con più articolata motivazione, previa adeguata istruttoria e coinvolgimento procedimentale dell’istante.

Le spese di lite possono essere compensate, tenuto conto dell’esito del giudizio, delle ragioni della decisione e della peculiarità della fattispecie esaminata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- accoglie il ricorso e per l’effetto annulla il provvedimento di archiviazione della pratica S.U.A.P. n. 46/2025 nei termini di cui in motivazione;

- compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

GO Di TT, Presidente

Paolo Amovilli, Consigliere

ES ET, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ES ET	GO Di TT

IL SEGRETARIO