Pubblicato il 22/12/2025

N. 23546/2025 REG.PROV.COLL.

N. 04796/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il LA

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4796 del 2020, proposto da Roma Capitale, in persona del Sindaco in carica, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Ciavarella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

RE LA, in persona del Presidente della Giunta regionale in carica, rappresentata e difesa dall'avvocato Rosa Maria Privitera, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

della deliberazione della Giunta Regionale del LA n. 30 del 4 febbraio 2020 avente ad oggetto “ attuazione art. 1, comma 33, lett b) della l.r. 11 agosto 2009, n. 22 - avvio di una procedura di evidenza pubblica per la selezione di proposte per la valorizzazione dei terreni e dei fabbricati agricoli di proprietà regionale all''interno della Tenuta agricola “Castel di Guido” ” pubblicata sul BUR LA n. 17 del 27 febbraio 2020

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della RE LA;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 26 settembre 2025 la dott.ssa AN IC e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con l’odierno ricorso Roma Capitale ha impugnato la deliberazione della Giunta Regionale del LA n. 30/2020, avente ad oggetto “ attuazione art. 1, comma 33, lett b) della l.r. 11 agosto 2009, n. 22 - avvio di una procedura di evidenza pubblica per la selezione di proposte per la valorizzazione dei terreni e dei fabbricati agricoli di proprietà regionale all'interno della Tenuta agricola "Castel di Guido" ”, ritenendo che la procedura in discorso - in dispregio del fatto che dalla fine degli anni settanta e senza soluzione di continuità all’amministrazione capitolina ha sempre fatto capo il materiale possesso dei beni de quibus al fine dello svolgimento di attività di tipo agro e silvo-pastorale, costituenti, a suo dire, sostanzialmente esercizio con mezzi, personale e attrezzature proprie – comprometterebbe il proprio modello di gestione e l’esistenza della relativa azienda agricola.

In altri termini, il ricorrente contesta alla RE LA di volere, sul presupposto di una “valorizzazione”, disporne sul mercato dei terreni e dei fabbricati agricoli della Tenuta agricola "Castel di Guido, anche i beni pubblici in questione sono divenuti solo formalmente di sua proprietà per effetto di un avvicendamento di provvedimenti normativi nell’arco di un trentennio - che hanno dapprima assegnato la proprietà al Comune di Roma, poi alla comunione pro-indiviso delle Asl e, da ultimo, alla RE LA – visto che l’ente regionale non ne ha mai avuto la gestione né conseguito il possesso o la detenzione e conseguentemente non ha sostenuto alcun onere economico o altro gravame di carattere lato sensu gestionale.

La RE LA, costituita in giudizio, ha prodotto documenti e una memoria, in cui deduce, da un lato, l’infondatezza del ricorso, in quanto proposto avverso un atto che, avendo natura di provvedimento esclusivamente programmatorio, non può arrecare alcuna lesione diretta ed immediata nella sfera giuridica dell’ente ricorrente, dall’altro, l’inammissibilità del ricorso, ai sensi dell’art. 41 c.p.a., in quanto non notificato ad almeno uno dei controinteressati, rappresentati dai residenti/occupanti degli immobili di uso residenziale presenti all'interno dell'Azienda agricola Castel di Giudo, ovvero “ coloro che, ai sensi dell’art. 2, comma 1, l.r. 14 agosto 2017, n. 9 e dell’art. 9 bis del r.r. 5/2012, avrebbero titolo all’acquisto di taluni beni che dovranno pertanto essere esclusi dalla concessione stessa ”.

Con ordinanza collegiale n. 1272/2024 sono stati disposti incombenti istruttori a carico della RE LA “ CONSIDERATO … con memorie del 31 luglio 2020 la difesa della RE LA deduce la natura di mero atto di indirizzo del provvedimento impugnato, tale, cioè, da non costituire vincolo precontrattuale per i possibili concessionari, essendo quest’ultimi rinvenibili esclusivamente all’interno del futuro bando di evidenza pubblica; RITENUTO …, ai fini della delibazione della causa e della verifica dell’attualità dell’interesse azionato (anche, quindi, agli effetti dell’art. 73 comma 3 c.p.a.), di onerare la RE LA … del deposito di documentata relazione di chiarimenti sui fatti di causa con particolare riferimento all’eventuale pubblicazione del bando anzidetto nel corso del presente giudizio ”.

A seguito della suddetta ordinanza istruttoria, il Comune ricorrente ha versato in atti nuovi documenti e in particolare la relazione del Dipartimento Tutela Ambientale prot. QL/76333 del 27.09.2024, in cui, dato conto della D.G.R. n. 49 del 07/02/2023, con cui la Giunta regionale ha disposto la revoca della delibera n. 30/2020 in vista del rilascio della concessione a canone ricognitivo dei terreni interessati in favore di Roma Capitale, in luogo dell’indizione della procedura ad evidenza pubblica, e dato conto anche della successiva delibera n. 76 dell’11/03/2023, con cui il neo-eletto Presidente della RE ha poi revocato la D.R.G. n. 49 del 07/02/2023 (approvata “ 5 giorni prima dello svolgimento delle consultazioni elettorali regionali, in data 12 e 13 febbraio 2023 ”), preannunciando approfondimenti delle migliori soluzioni per la valorizzazione, che poi non sono stati comunicati, ha lamentato la persistenza di una situazione di indeterminatezza circa la titolarità del possesso e di irregolarità nell’uso degli stessi da parte di Roma Capitale, con notevole pregiudizio degli interessi economico-patrimoniali di entrambe le amministrazioni.

La RE LA ha, dal canto suo, depositato una memoria, in cui ha ritenuto non più attuale l’interesse del Comune ricorrente all’annullamento della deliberazione impugnata, rinviata alla nota prot. n. 1218850 del 4 ottobre 2024 della Direzione Regionale Trasporti, Mobilità, Tutela del Territorio, Demanio e Patrimonio, versata in atti, nella quale si rappresenta - a conferma di quanto già emerso, sul piano fattuale, dagli atti prodotti dal Comune ricorrente - che la deliberazione impugnata con il presente gravame “ ad oggi non ha avuto alcun seguito per le seguenti motivazioni. Con D.G.R. n. 49 del 07/02/2023 … la Giunta ha deliberato, tra l’altro, di revocare la deliberazione di Giunta regionale n. 30/2020 e provvedere alla valorizzazione delle tenute agricole di proprietà regionale attraverso la concessione dei relativi terreni a Roma Capitale, con la conseguente cessazione della materia del contendere relativamente al Ricorso pendente dinanzi al TAR LA (fascicolo 4796/2000) … Con DGR n. 76 del 11/03/2023 … la Giunta ha deliberato di revocare la su citata deliberazione di Giunta regionale n. 49 del 07/02/2023 per consentire alla nuova Giunta di effettuare le opportune valutazioni ed approfondimenti per assicurare la migliore e più efficace valorizzazione dei terreni agricoli di proprietà regionale siti nelle Tenute agricole del Cavaliere e di Castel di Guido. Pertanto, allo stato attuale la D.G.R. n. 30 del 04/02/2020 risulta esecutiva ed in attesa di indicazioni per l’avvio del procedimento ”.

All’udienza straordinaria del 26 settembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

Si controverte della legittimità delibera n. 30/2020 che, nella prospettazione dell’amministrazione ricorrente, rappresentando l’avvio della procedura ad evidenza pubblica programmata dalla RE LA per la selezione di proposte di valorizzazione dei terreni e fabbricati all’interno della Tenuta agricola “Castel di Guido”, compromette il proprio modello di gestione della Tenuta e la stessa esistenza della relativa Azienda agricola.

Il Collegio procede preliminarmente allo scrutinio dell’inammissibilità del ricorso, eccepita dalla RE resistente, per mancata notifica ad almeno uno dei controinteressati, ai sensi dell’art. 41, comma 2, c.p.a., in disparte le ulteriori eccezioni processuali profilate nel corso del giudizio.

L’eccezione è da ritenere fondata.

La notifica ad almeno uno dei soggetti controinteressati è indispensabile per la corretta instaurazione del contraddittorio e, pertanto, in mancanza, si configura un’ipotesi di inammissibilità del ricorso.

Orbene, quanto alla qualità di controinteressato, per costante giurisprudenza, deve essere riconosciuta a coloro che, oltre ad essere nominativamente indicati nel provvedimento o comunque agevolmente individuabili in base ad esso (c.d. elemento formale), sono portatori di un interesse giuridicamente qualificato alla conservazione dell'atto impugnato (c.d. elemento sostanziale) (cfr., da ultimo, Cons. Stato, sez. V, n. 3085/2025).

Nel caso di specie, sussistono entrambi i richiamati elementi.

In primo luogo, nel provvedimento impugnato sono citati i residenti/occupanti degli immobili di uso residenziale presenti all'interno dell'Azienda agricola Castel di Giudo, ovvero “ coloro che, ai sensi dell’art. 2, comma 1, l.r. 14 agosto 2017, n. 9 e dell’art. 9 bis del r.r. 5/2012, avrebbero titolo all’acquisto di taluni beni che dovranno pertanto essere esclusi dalla concessione stessa ” e si chiarisce espressamente che il documento di indirizzo per l’affidamento in concessione della valorizzazione, allegato e parte integrante e sostanziale della deliberazione impugnata - recante la consistenza dei beni oggetto di concessione e la loro articolazione per Unità Funzionali, le linee di indirizzo degli interventi di valorizzazione e i criteri di valutazione delle relative proposte, da prevedere nel bando di evidenza pubblica – fornisce indicazioni circa il contenuto delle previsioni dell’avviso pubblico di selezione a garanzia dell’Amministrazione regionale “ nei confronti dei legittimi interessi … della collettività residente ” oltre che degli operatori economici partecipanti e del Comune di Roma. Ciò, dunque, qualifica detti soggetti come controinteressati sul piano formale.

Quanto, sul piano sostanziale, all’interesse - uguale e contrario a quello demolitorio che insiste in capo al Comune ricorrente - della collettività residente alla conservazione dell’atto impugnato, basti considerare che ivi è stabilito che l’avviso pubblico debba prevedere che il rapporto di partenariato, da instaurarsi con l’aggiudicatario, propedeutico all’eventuale stipula della concessione, vedrà il coinvolgimento diretto dell’Amministrazione in specifiche azioni di valorizzazione anche finalizzate a comporre criticità di natura sociale verso la collettività residente, in particolare all’interno del Borgo storico, ovvero verso coloro che, ai sensi dell’art. 2, comma, della l.r. 14 agosto 2017, n. 9 e dell’art. 9 bis del regolamento regionale n. 5/2012, avrebbero titolo all’acquisto di taluni beni che dovranno pertanto essere esclusi dalla concessione stessa.

Ad adiuvandum , si consideri quanto evidenziato dalla RE LA nella memoria di costituzione, secondo cui, visto che la procedura di valorizzazione porterà alla regolarizzazione delle unità abitative presenti nella Tenuta, l’Associazione “Comitato residenti Azienda Agricola Castel di Guido e Palidoro” (costituita dalla “collettività residente”), a mezzo del proprio difensore ha manifestato l’interesse all'acquisto degli immobili ubicati nella Tenuta e l’Amministrazione Regionale ha conseguentemente chiesto l’identificazione catastale delle porzioni immobiliari interessate (cui è stato dato puntuale seguito), al fine di procedere ad una prima ipotesi di stima del valore di compravendita dei beni, rivolgendo altresì l’invito alla Amministrazione comunale di effettuare i lavori necessari al distacco delle utenze idriche a servizio delle unità immobiliare interessate alla vendita.

È evidente che la mancata evocazione in giudizio dei suddetti soggetti si riverbera sul piano dell’effettività del contraddittorio con conseguente violazione dell’art. 41, comma 2, c.p.a., volto a garantire il giusto processo e l'effettività della tutela giurisdizionale nei confronti di tutti i soggetti coinvolti, dapprima, dall'azione amministrativa, in senso pregiudizievole o accrescitivo della propria sfera giuridica, poi, dall'azione giudiziaria che gli esiti amministrativi potrebbe ribaltare.

Peraltro, la mancata instaurazione del contradittorio non può essere sanata dal IC adito con l'ordine rivolto al ricorrente di procedere all'integrazione del contraddittorio, atteso che questa può essere disposta nei confronti dei controinteressati e a condizione che almeno uno di essi sia stato ritualmente evocato in giudizio (cfr. Cons. Stato, sez. III, n. 3588/2024, secondo cui ai fini dell'ammissibilità del ricorso è sufficiente la notifica ad uno solo dei controinteressati, salva la successiva estensione a tutti gli altri nel termine perentorio all'uopo assegnato dal giudice; condizione, dunque, perché sia possibile disporre l'estensione del contraddittorio è che il ricorso sia stato notificato ad almeno un controinteressato, categoria nella quale non rientra certo l'Amministrazione che ha adottato l'atto impugnato; la mancata notifica del ricorso ad almeno un controinteressato rende, dunque, il ricorso inammissibile, in termini, Tar LA, sez. V, n. 7329/2023: “ la presenza di un controinteressato all'interno del procedimento amministrativo impone l'onere di notifica del ricorso, a pena di inammissibilità, ai sensi dell'art. 41, comma 2, c.p.a., trattandosi di un onere minimo imprescindibile per la stessa costituzione del rapporto processuale e il G.A. non può fare altro che statuire sul vizio di inammissibilità del gravame, non potendo essere sanato tale difetto di notifica mediante l'integrazione del contraddittorio, a mente dell'art. 41, comma 2, c.p.a. ”).

Per le ragioni che precedono deve essere, conclusivamente dichiarata l'inammissibilità del ricorso.

Sussistono giuste ragioni, nondimeno, in relazione alla natura della pronuncia in rito, per disporre la compensazione fra le parti delle spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il LA (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

EN MA, Presidente FF

Pierangelo Sorrentino, Primo Referendario

AN IC, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN IC	EN MA

IL SEGRETARIO