Pubblicato il 21/05/2025

N. 09732/2025 REG.PROV.COLL.

N. 11875/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11875 del 2021, proposto da -OMISSIS-, Associazione Professionale e Sindacale - -OMISSIS-, -OMISSIS-, tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Fabio Ganci e Vincenzo De Michele, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Ministero dell'Istruzione, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso ope legis dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

- del decreto 6 agosto 2021, prot. 257, convertito con modificazioni dalla L. 24 settembre 2021, n. 133 con cui il Ministero dell'Istruzione ha adottato il « Piano Scuola 2021-2022 -Documento per la pianificazione delle attività scolastiche, educative e formative nelle istituzioni del Sistema nazionale di Istruzione », nella parte in cui sancisce che “ è essenziale che il personale docente e non docente, su tutto il territorio nazionale, assicuri piena partecipazione alla campagna di vaccinazione ”, mentre esonera gli alunni sia dalla vaccinazione, che dalla effettuazione dei test diagnostici o screening preliminari;

- della Nota AOODPIT prot. n. 1237 del 13 agosto 2021 del Ministero dell'Istruzione, avente ad oggetto « decreto-legge n. 111/2021 - Misure urgenti per l'esercizio in sicurezza delle attività scolastiche, universitarie, sociali e in materia di trasporti », nella parte in cui pone a carico dei ricorrenti “ un obbligo di possesso e un dovere di esibizione della certificazione verde ”, qualifica il mancato possesso della certificazione verde come “ assenza ingiustificata ” e sancisce che “ il personale scolastico che ne è privo non può svolgere le funzioni proprie del profilo professionale, né permanere a scuola ”.

- della Nota del Ministero dell'Istruzione AOODPPR prot. n. 900 del 18 agosto 2021, recante « trasmissione Protocollo di sicurezza a.s. 2021-2022 », nella parte in cui dispone che “l e scuole potranno utilizzare parte delle risorse assegnate, e in corso di assegnazione, per l'effettuazione tramite le ASL o strutture diagnostiche convenzionate di tamponi nei confronti del solo personale scolastico fragile, dunque esentato dalla vaccinazione. Si è, infatti, inteso promuovere un'azione orientata verso coloro che, non avendo la possibilità di vaccinarsi per motivi certificati di salute, si trovano ad essere privi della primaria copertura vaccinale e, quindi, con maggiore rischio per la diffusione dell'epidemia all'interno delle istituzioni scolastiche ”;

- dell'allegato Protocollo d'intesa per l'avvio in sicurezza dell'anno scolastico 2021/2022 nel rispetto delle norme per il contenimento della diffusione del Covid-19, nella parte in cui conferma l'obbligo dei soli dipendenti non vaccinati ad effettuare il tampone, non prevede la gratuità dei tamponi effettuati da tutto il personale non vaccinato, nonché dispone che “ il personale scolastico rispetta le prescrizioni previste dalla normativa vigente in materia di prevenzione e contrasto della diffusione del Covid – 19. Il rispetto di tali prescrizioni, ivi inclusi le linee guida e i protocolli di cui al comma 3 dell'art. 1 del decreto-legge n. 111/2021, nonché i protocolli richiamati dall'art. 29-bis del decreto legge n. 23 del 2020, rende adempiuti gli obblighi di cui all'art. 2087 del codice civile ” e che “ ciascun lavoratore è tenuto ad informare tempestivamente il Dirigente scolastico o un suo delegato di eventuali contatti stretti con persone positive, della presenza di qualsiasi sintomo influenzale durante l'espletamento della propria prestazione lavorativa o della presenza di sintomi negli studenti presenti all'interno dell'istituto ”;

- delle ulteriori circolari e degli avvisi di estremi ignoti adottate dai singoli Istituti Scolastici presso cui lavorano i ricorrenti nonché di ogni altro atto pregiudizievole, connesso, presupposto, conseguenziale e/o sopravvenuto ad oggi non conosciuto;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 11 aprile 2025 il dott. Antonino Scianna e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’associazione sindacale -OMISSIS- e gli altri ricorrenti (dipendenti dal Ministero dell’Istruzione, che non hanno effettuato la vaccinazione anti Covid-19) agiscono per l’annullamento dei provvedimenti, meglio indicati in epigrafe, con cui il Ministero dell’Istruzione ha disposto che i docenti assicurassero piena partecipazione alla campagna di vaccinazione anti covid-19, stabilendo obblighi di informazione su eventuali sintomi influenzali (propri o degli alunni) e su eventuali contatti con persone positive, ed onerandoli altresì di esibire la certificazione verde covid-19, con la conseguenza che i soggetti non vaccinati avrebbero dovuto eseguire, a proprie spese, un tampone molecolare ogni 48 ore, essere sottoposti ai controlli e perdere la retribuzione in caso di mancata dimostrazione del possesso del c.d. green pass .

2. Il ricorso, notificato il 29 ottobre 2021 e depositato il 24 novembre successivo, è affidato a quattro ordini di censure con cui ci si duole, in primo luogo, della violazione di vari artt. del D.lgs. n. 81/2008, del DM n. 292/1996, dell’art. 29- bis del D.L. n. 23/2020, dell’art. 9 del regolamento europeo sulla protezione dei dati n. 2016/679, dell’art. 2- sexies , comma 2, lett. U), del D.lgs. n. 196/2003 e degli artt. 2, 3, 13, 14, 15 e 21 della Costituzione, in quanto i provvedimenti impugnati avrebbero illegittimamente imposto al personale dipendente di comunicare le condizioni di salute proprie e degli alunni ai dirigenti scolastici, mentre solo il medico competente sarebbe legittimato a trattare le informazioni sanitarie dei lavoratori.

Con il secondo motivo è denunziata la violazione del regolamento UE n. 953 del 2021, della risoluzione n. 2361 del 2021 del Consiglio d’Europa e dell’art. 32 della Costituzione, in quanto il cosiddetto green pass avrebbe dovuto favorire la libera circolazione dei cittadini all’interno dell’Unione europea ed evitare discriminazioni tra persone vaccinate e non vaccinate. Imponendo ai soggetti non vaccinati di sottoporsi a tampone molecolare ogni 48, il green pass sarebbe stato trasformato in strumento precettivo volto a rendere, di fatto, obbligatoria la vaccinazione, così discriminando i lavoratori che avrebbero, in tesi legittimamente, deciso di non sottoporsi alla vaccinazione.

Con il terzo motivo i ricorrenti lamentano la violazione della direttiva n. 2000/78, degli artt. 20 e 21 CDFUE, degli artt. 9 e 14 della CEDU, dei principi di parità di trattamento e uguaglianza, atteso che la sospensione dal servizio, senza retribuzione, dei dipendenti non vaccinati sarebbe discriminatoria, anche in considerazione del carattere sperimentale del vaccino e della sufficienza delle misure di prevenzione non farmacologiche, considerato anche che i vaccinati sarebbero contagiabili e a loro volta veicolo di contagio.

Infine, i ricorrenti denunziano la violazione degli artt. 74 e 77 del D.lgs. n. 81 del 2008, perché se i tamponi costituiscono dispositivi di protezione del personale dipendente, avrebbero dovuto essere imposti a tutto il personale e distribuiti gratuitamente.

In uno con la domanda di annullamento degli atti impugnati, i ricorrenti hanno chiesto il risarcimento dei danni asseritamente patiti in ragione dei provvedimenti impugnati, previa eventuale questione pregiudiziale di compatibilità dell’art. 9 ter del D.L. n. 52 del 22/04/2021, con la direttiva 2000/78/CE del 27 novembre 2000, con il Regolamento del Parlamento e del Consiglio n. 953 del 14 giugno 2021 e con gli artt. artt. 20 e 21 della Carta dei Diritti fondamentali dell’Unione Europea e gli artt. artt. 9 e 14 della CEDU.

3. Per resistere al ricorso si è costituito in giudizio con atto di stile il Ministero dell’Istruzione.

4. In vista della discussione le parti non hanno depositato nel fascicolo processuale nuovi documenti o prospettazioni difensive, ed all’udienza straordinaria dell’11 aprile 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. In via preliminare osserva il Collegio che i provvedimenti impugnati con l’odierno ricorso hanno esaurito la loro efficacia con la cessazione dello stato di emergenza prorogato fino al 31 marzo 2022 e, in ogni caso, al più tardi, con il termine dell’anno scolastico 2021/2022, di conseguenza è venuto meno l’interesse alla loro caducazione. Nonostante la sopravvenuta carenza di interesse relativamente alla domanda di annullamento, tuttavia, nell’atto introduttivo del giudizio i ricorrenti hanno formulato, per quanto in modo assai generico, domanda risarcitoria.

Deve, dunque, trovare applicazione l’art. 34, comma 3, c.p.a., il quale dispone che “ Quando, nel corso del giudizio, l’annullamento del provvedimento impugnato non risulta più utile per il ricorrente, il giudice accerta l’illegittimità dell’atto se sussiste l’interesse ai fini risarcitori ”. Per procedersi all’accertamento dell’illegittimità dell’atto ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., è infatti sufficiente dichiarare di avervi interesse a fini risarcitori; non è invece necessario specificare i presupposti dell’eventuale domanda risarcitoria né tanto meno averla proposta nello stesso giudizio di impugnazione (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria n. 8/2022).

6. Ciò premesso, in disparte ogni considerazione sulla dubbia ammissibilità del mezzo di tutela all’esame con cui si dubita in sostanza della legittimità di provvedimenti che, tuttavia costituiscono meri atti applicativi, o al più, interpretativi delle disposizioni di cui al decreto legge 6 agosto 2021, n. 111 (convertito con modificazioni con la legge 24 settembre 2021 n. 133), il Collegio reputa che il ricorso sia infondato e vada, perciò, respinto.

L’art. 9 ter del citato D.L. n. 52 del 2021, come convertito, prevedeva che “ Dal 1° settembre 2021 e fino al 31 dicembre 2021, termine di cessazione dello stato di emergenza, al fine di tutelare la salute pubblica e mantenere adeguate condizioni di sicurezza nell’erogazione in presenza del servizio essenziale di istruzione, tutto il personale scolastico del sistema nazionale di istruzione e delle scuole non paritarie e quello universitario, nonché gli studenti universitari, devono possedere e sono tenuti a esibire la certificazione verde COVID-19 di cui all'articolo 9, comma 2 ”. Detta disposizione prevedeva, a sua volta, che “ Le certificazioni verdi COVID-19 attestano una delle seguenti condizioni: a) avvenuta vaccinazione anti-SARS-CoV-2, al termine del ciclo vaccinale primario o a seguito della somministrazione della relativa dose di richiamo; b) avvenuta guarigione da COVID-19, con contestuale cessazione dell'isolamento prescritto in seguito ad infezione da SARS-CoV-2, disposta in ottemperanza ai criteri stabiliti con le circolari del Ministero della salute; c) effettuazione di test antigenico rapido o molecolare, quest’ultimo anche su campione salivare e nel rispetto dei criteri stabiliti con circolare del Ministero della salute, con esito negativo al virus SARS-CoV-2; c-bis) avvenuta guarigione da COVID-19 dopo la somministrazione della prima dose di vaccino o al termine del ciclo vaccinale primario o a seguito della somministrazione della relativa dose di richiamo ”. Infine, il comma 2 dell’art. 9 ter stabiliva che “ Il mancato rispetto delle disposizioni di cui al comma 1 da parte del personale delle istituzioni di cui ai commi 1 e 1-bis è considerato assenza ingiustificata e non sono corrisposti la retribuzione né altro compenso o emolumento, comunque denominato. A decorrere dal quinto giorno di assenza ingiustificata il rapporto di lavoro è sospeso ”.

Con riferimento al “ personale scolastico del sistema nazionale di istruzione e delle scuole non paritarie e quello universitario ”, il Legislatore, a fronte dell’emergenza pandemica da covid-19, non ha previsto, come per altre categorie di lavoratori dipendenti e libero professionisti, l’obbligo di vaccinazione; obbligo che la Corte costituzionale, con una serie di pronunce (cfr. sentenze n. 14, 15 e 185 del 2023 e n. 188 del 2024), ha ritenuto costituzionalmente legittimo, sottolineando “ la sicurezza dei vaccini per la prevenzione dell’infezione da SARS-CoV-2E ” e la “ loro efficacia nella riduzione della circolazione del virus ” (sentenza n. 13 del 2023).

La sentenza n. 14 del 2023 ha, in particolare, ritenuto “ in coerenza con il dato medico-scientifico che attesta la piena efficacia del vaccino e l’idoneità dell’obbligo vaccinale rispetto allo scopo di ridurre la circolazione del virus, la non irragionevolezza del ricorso ad esso, «[a] fronte di “un virus respiratorio altamente contagioso, diffuso in modo ubiquo nel mondo, e che può venire contratto da chiunque” (sentenza n. 127 del 2022)» (sentenza n. 171 del 2022), caratterizzato da rapidità e imprevedibilità del contagio ”.

La Corte costituzionale, peraltro, ha ritenuto costituzionalmente legittima anche la previsione della sospensione della retribuzione in caso di mancata vaccinazione da parte dei soggetti obbligati, in quanto “ in base alla disciplina delineata dal legislatore per far fronte all’emergenza pandemica, la vaccinazione costituiva requisito essenziale per l’esercizio della professione e per lo svolgimento delle prestazioni lavorative rese dai soggetti obbligati ” (sentenza n. 188 del 2024 e, prima, n. 15 del 2023). Ha chiarito inoltre la Corte che “ La mancata sottoposizione a vaccinazione, determinando, nei termini suddetti, la sopravvenuta e temporanea impossibilità per il dipendente di svolgere le proprie mansioni, comportava il venire meno (sia pure temporaneo) del sinallagma funzionale del contratto ”, sicché “ in applicazione del principio generale di corrispettività, l’assenza della prestazione lavorativa rende la previsione sulla mancata corresponsione della retribuzione così come di ogni altro compenso o emolumento (sentenza n. 15 del 2023) non contrastante con gli invocati parametri ” (sentenza n. 188 del 2024).

Nel caso che ci interessa, i ricorrenti, dipendenti del Ministero dell’Istruzione, non sono stati sottoposti all’obbligo vaccinale, ma solamente a quello del c.d. g reen pass , che consentiva loro in alternativa alla vaccinazione di effettuare un tampone ogni 48 ore.

Alla luce di quanto detto, appare evidente l’infondatezza dei motivi di ricorso.

6.1. In via preliminare il Collegio ritiene di non doversi soffermare su alcune affermazioni, del tutto apodittiche e sfornite di dimostrazione, in ordine all’efficacia della vaccinazione nel contrasto alla diffusione del Covid-19 e al carattere sperimentale di essa, ritenendo sufficiente rinviare a quanto affermato sul punto dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 14 del 2023.

6.2. Ciò posto è anzitutto infondato il primo motivo di ricorso, con cui si denunzia che i provvedimenti impugnati avrebbero illegittimamente imposto al personale dipendente di comunicare le condizioni di salute proprie e degli alunni ai dirigenti scolastici. Il Collegio reputa che la censura sia destituita di fondamento, atteso che i provvedimenti della cui legittimità si dubita sono coerenti con l’art. 1, comma 3, del decreto legge n. 111/2021, a mente del quale “ In presenza di soggetti risultati positivi all'infezione da SARS-CoV-2 o di casi sospetti, nei servizi educativi per l'infanzia di cui all'articolo 2 del decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 65, e nelle istituzioni del sistema nazionale di istruzione e formazione nonché nelle università, si applicano le linee guida e i protocolli adottati ai sensi dell'articolo 1, comma 14, del decreto-legge 16 maggio 2020, n. 33, convertito con modificazioni, dalla legge 14 luglio 2020, n. 74, nonché ai sensi dell'articolo 10-bis del decreto-legge 22 aprile 2021, n. 52, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 giugno 2021, n. 87. I protocolli e le linee guida possono disciplinare ogni altro aspetto concernente le condizioni di sicurezza relative allo svolgimento delle attività didattiche e scolastiche…”.

Le misure in questione, dunque, sono applicative di disposizioni di legge preordinate alla tutela della salute pubblica, si inseriscono nel quadro di una strategia generale di contrasto alla pandemia e non risultano essere sproporzionate né irragionevoli.

7. Non coglie nel segno neanche il secondo motivo di ricorso.

Ferma restando l’esigenza, da parte dell’Unione europea, di un “ approccio coordinato alla limitazione della libertà di circolazione in risposta alla pandemia di COVID-19 ” (considerando 4 del regolamento UE n. 953 del 2021) è stato ritenuto “ opportuno stabilire un quadro comune per il rilascio, la verifica e l’accettazione di certificati interoperabili relativi alla vaccinazione, ai test e alla guarigione dalla COVID-19 (certificato COVID digitale dell’UE )”, proprio “ per facilitare l’esercizio del diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri (considerando 12). È vero che il regolamento in oggetto, al considerando 36, ha ritenuto “necessario evitare la discriminazione diretta o indiretta di persone che non sono vaccinate”, ma facendo riferimento a “motivi medici, perché non rientrano nel gruppo di destinatari per cui il vaccino anti COVID-19 è attualmente somministrato o consentito, come i bambini, o perché non hanno ancora avuto l’opportunità di essere vaccinate ”.

Insomma nel bilanciamento tra interessi contrastanti, ossia garantire sia la libera circolazione all’interno dell’Unione che la salute pubblica in un contesto di emergenza pandemica, il legislatore europeo ha predisposto una disciplina comune del c.d. green pass .

Il legislatore nazionale, quindi, non ha violato alcuna normativa europea, laddove ha previsto all’art. 9 ter del D.L. n. 52 del 2021, di cui i provvedimenti gravati sono attuazione, l’obbligo di presentare detta certificazione per il personale docente non vaccinato “ per libera scelta ”. La disposizione ha così bilanciato in modo, ancora una volta, ragionevole e proporzionato da un lato l’esigenza di tutelare la salute pubblica e, dall’altro, quella di erogare in presenza il servizio istruzione.

Questa previsione non è foriera di alcuna discriminazione, in quanto la certificazione verde Covid-19 è chiesta a tutto il personale, docente e tecnico-amministrativo, vaccinato e non. Per i primi attesterà l’avvenuta vaccinazione, per i secondi l’esecuzione del test molecolare, o l’avvenuta guarigione.

8. Anche il terzo motivo è privo di fondamento.

Come detto, la Corte Costituzionale ha rilevato come “ in base alla disciplina delineata dal legislatore per far fronte all’emergenza pandemica, la vaccinazione costituiva requisito essenziale per l’esercizio della professione e per lo svolgimento delle prestazioni lavorative rese dai soggetti obbligati ” (sentenza n. 188 del 2024 e, prima, n. 15 del 2023); requisito ritenuto ragionevole e proporzionato rispetto all’esigenza di contenere la diffusione del COVID-19. A maggior ragione, legittimo, ragionevole e proporzionato deve ritenersi il mero obbligo, non già di vaccinarsi, ma di sottoporsi periodicamente ad un tampone, per assicurare di non essere stati contagiati dall’infezione.

9. Anche l’ultima censura è infondata. Rammenta il Collegio come lo Stato abbia attuato un’ampia campagna vaccinale, su base volontaria, fornendo la vaccinazione anti COVID-19 gratuitamente, con ciò adempiendo “ l’obbligo di sicurezza imposto al datore di lavoro dall’art. 2087 c.c. e dall’art. 18 del d.lgs. n. 81 del 2008” . Qualora il lavoratore non abbia voluto effettuare la vaccinazione non può che gravare su di lui l’onere di garantire la mancanza di contagio, tramite un tampone periodico, per la sicurezza non solo propria ma anche degli altri utenti delle scuole e delle università, colleghi e studenti (TAR Lazio, sez. III, 20 febbraio 2025, nn. 3877 e 3879).

10. Per le ragioni esposte in conclusione il ricorso è infondato e va respinto.

11. Avuto riguardo alla peculiarità della vicenda all’esame ed alla mancanza di difese scritte della resistente Amministrazione sussistono giuste ragioni per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Bis ), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa integralmente le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare i soggetti nominativamente indicati nel presente provvedimento.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 aprile 2025, in collegamento simultaneo da remoto, con l'intervento dei magistrati:

Achille Sinatra, Presidente FF

Antonino Scianna, Primo Referendario, Estensore

Giovanni Caputi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Antonino Scianna	Achille Sinatra

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.