Pubblicato il 19/02/2026

N. 00379/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00819/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 819 del 2023, proposto da
M.J. Tours S.n.c. di VE RY & C., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Ballero e Claudio Manca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Parco Nazionale Arcipelago La Maddalena, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale Cagliari, domiciliataria ex lege in Cagliari, via Nuoro n. 50;

per l'annullamento

- della nota prot. n° 5786/2023 poi modificata con nota prot. 5865 dell'8 settembre 2023 e successiva nota del 12 settembre 2023 tutte impugnate, inviate dall'Ente Parco nazionale dell'Arcipelago di La Maddalena al ricorrente al fine di comunicare la sospensione dell'autorizzazione n°23 (prot 2772) rilasciata alla ricorrente per l'esercizio dell'attività di traffico passeggeri all'interno del Parco di La Maddalena oltre della Determinazione Generale n° 452 del 5.09.2023 con la quale il medesimo Ente Parco nazionale dell'Arcipelago di La Maddalena ha disposto la suddetta sospensione per giorni 7.

- ove e per quanto possa occorrere della Determinazione n° 21 del 14 giugno 2017 e della stessa autorizzazione sopra richiamata.

- ogni ulteriore atto presupposto, connesso o conseguente gli atti impugnati.

- per il risarcimento del danno economico subito dalla ricorrente comprensivo del danno all'avviamento e all'immagine, da quantificarsi in €. 60.000 o nella somma maggiore o minore che verrà accertata in corso di causa, in subordine anche in via equitativa.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Parco Nazionale Arcipelago La Maddalena;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 febbraio 2026 il dott. TO ON e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso in epigrafe, la M.J. Tours snc di VE RY & c. ha adito l’intestato Tribunale al fine di ottenere l’annullamento della nota prot. n° 5786/2023, poi modificata con nota prot. 5865 dell’8 settembre 2023 e successiva nota del 12 settembre 2023, con le quali l’Ente Parco Nazionale dell’Arcipelago di La Maddalena ha comunicato la sospensione dell’autorizzazione n°23 (prot 2772) rilasciata alla ricorrente per l’esercizio dell’attività di traffico passeggeri all’interno del Parco di La Maddalena oltre della Determinazione Generale n° 452 del 5.09.2023 con la quale il medesimo Ente Parco ha disposto la suddetta sospensione per giorni 7, oltre agli atti correlati indicati in epigrafe.

2. Espone la ricorrente di svolgere l’attività di trasporto passeggeri all’interno del parco di La Maddalena sulla base di regolare autorizzazione rilasciata dall’Ente Parco con riferimento alla Moto Nave “ CI di Spargi ” LM 1747 (autorizzazione n° 23).

3. In data 08 settembre 2023, la società ricorrente riceveva a mezzo PEC dall’Ente Parco Nazionale dell’Arcipelago di La Maddalena una nota con la quale si comunicava la sospensione dell’Autorizzazione al traffico passeggeri n° 23/2023 per 7 giorni a partire dal giorno 11 settembre 2023 in applicazione di quanto previsto dal Capitolo 2, paragrafo 2.1. comma 5 lettera b) della Deliberazione n. 21 del 14 giugno 2017, sempre del medesimo Ente, sul presupposto che “[…] in data 18.08.2023. ns. prot.n.5383, la Capitaneria di Porto Guardia Costiera (prot.n.017351), rilevava la presenza della M/N CI di Spargi LM 1747 in sosta presso la banchina di Zavagli alle 21.28, fuori itinerario”.

4. In data 9 e 11 settembre, parte ricorrente inviava all’amministrazione apposita istanza di annullamento in autotutela riservandosi di agire per il risarcimento dei danni sofferti per effetto della disposta sospensione dell’autorizzazione.

5. Con nota del 12 settembre 2023 l’Ente Parco inoltrava alla parte ricorrente apposita nota di chiarimenti con la quale si rappresentava che il provvedimento si era reso necessario in quanto, in data 11.08.2023 ns. prot.n 5383, la Capitaneria di Porto Guardia Costiera (prot.n. 017351), rilevava la presenza della M/B CI di Spargi LM 1747 in sosta presso la banchina di Zavagli alle 21.28, fuori itinerario.

6. Evidenzia la ricorrente che, per effetto dei suddetti provvedimenti che assume essere illegittimi, la ricorrente ha dovuto sospendere la propria attività per sette giorni subendo un grave danno del quale chiede il ristoro.

7. Avverso tali determinazioni è insorta parte ricorrente con tre motivi di gravame.

7.1. Con il primo motivo la ricorrente deduce la violazione e/o falsa applicazione della Legge 689/1981.

7.1.1. Assume parte ricorrente che, poichè la sanzione della sospensione comminata è stata emessa ai sensi della Deliberazione n. 21 del 14 giugno 2017 ed in particolare ai sensi del Capitolo 2, paragrafo 2.1. comma 5 lettera b), e che il medesimo provvedimento, al punto 4.1 espressamente riconosce che: “ le infrazioni alle disposizioni di cui ai capitoli 1,2 e 3 saranno punite con l’irrogazione di sanzioni amministrative, ai sensi delle disposizioni contenute nella Legge 689 del 24 novembre 1981 e ss.mm.ii.” l’irrogazione della sanzione medesima sarebbe dovuta avvenire solo a valle dello svolgimento di apposito contraddittorio e nel rispetto dei vincoli procedimentali e delle garanzie imposte dalla suddetta legge che, nel caso di specie, sarebbero sono stati tutti violati.

In particolare, il provvedimento sanzionatorio non sarebbe stato preceduto dalla contestazione dell’addebito mediante apposito verbale di accertamento e dalla fase endoprocedimentale atta a consentire la formulazione delle difese da parte del privato.

Inoltre, sarebbe stata omessa la stessa notifica dell’ordinanza ingiunzione in quanto, anche a voler ritenere equivalente a tale atto la determinazione n. 452 del 05.09.2023, la stessa, non solo non sarebbe stata mai notificata a parte ricorrente, ma sarebbe stata anche illegittimamente modificata con la nota dell’8 settembre al di fuori da qualsiasi canone procedimentale.

7.2. Con un secondo ordine di doglianze la società ricorrente deduce che l’operato dell’Ente Parco si porrebbe in frontale contrasto anche con i precetti posti a presidio delle garanzie procedimentali enucleate nella Legge 241/90, che, in particolare onera l’amministrazione a comunicare l’avvio del procedimento e ad instaurare apposito contraddittorio.

7.2.1. Infatti, l’unico atto istruttorio del quale si dà atto nella motivazione della Determinazione Generale n° 452 del 5.09.2023 e nelle successive note è il richiamo alla nota della Capitaneria di Porto la quale afferma che la “ M/B “CI di Spargi”, alle ore 21.28, sostava in località Isola di Spargi …..”; circostanza tuttavia, che non varrebbe ad integrare una violazione della Deliberazione n. 21 del 14 giugno 2017 in quanto questa vieterebbe e sanzionerebbe l’eventuale discostamento dall’itinerario autorizzato nello svolgimento dell’attività di traffico passeggeri ma non vieterebbe ogni spostamento dell’imbarcazione, non potendo ritenersi vietato, dopo la conclusione dell’itinerario e lo sbarco dei passeggeri in porto all’orario indicato nell’autorizzazione, lo spostamento della motonave per qualsiasi altro motivo (manutenzioni, rifornimento carburante, collaudi o altre attività non in contrasto con l’itinerario e gli orari autorizzati per il traffico passeggeri.)

7.2.2. D’altronde, soggiunge l’esponente, che nessuna istruttoria sarebbe stata effettuata per accertare lo svolgimento dell’attività di traffico passeggeri né nessuna motivazione sarebbe stata fornita in merito all’esercizio dell’attività di traffico passeggeri al di fuori dell’itinerario e, comunque, si paleserebbe per lo meno improbabile che l’imbarcazione potesse effettuare attività di traffico passeggeri in piena notte.

7.2.3. In ogni caso, la Deliberazione n. 21 del 14 giugno 2017 e l’autorizzazione n° 23 rilasciata alla ricorrente si rivelerebbero illegittime ove interpretate nel senso che le stesse non consentano gli spostamenti dell’imbarcazione per finalità non legate al traffico passeggeri, in quanto sarebbero viziate da eccesso di potere per illogicità manifesta, ingiustizia manifesta, difetto di istruttoria e di motivazione in quanto non si capirebbe la ragione e la finalità pubblica di un simile divieto.

7.3. Con il terzo motivo di gravame la ricorrente censura la violazione e/o falsa applicazione della legge 394/1991 ed in particolare dell’art. 11, dello Statuto dell'Ente Parco di La Maddalena ed in particolare dell’art. 30, nonchè della legge 241/1990 ss.ii.mm. ed in particolare dell’art. 3, oltre a dedurre il vizio di incompetenza.

7.3.1. Evidenzia parte ricorrente l’illegittimità della normativa introdotta con la Deliberazione n. 21 del 14 giugno 2017 in quanto, ai sensi dell’art. 11, comma 1 della Legge 394/1991, la disciplina delle attività consentite entro il territorio del parco dovrebbe essere contenuta in un regolamento approvato mediante una procedura stabilita dalla medesima norma entro un termine perentorio di 18 mesi, con potere sostitutivo ministeriale in caso di inerzia da parte dell’ente Parco.

A tutt’oggi, il regolamento non è stato, tuttavia, adottato, né tale inerzia sarebbe stata colmata dall’intervento ministeriale. Pertanto, la Deliberazione n. 21 del 14 giugno 2017 sarebbe stata approvata senza il rispetto delle garanzie procedimentali e partecipative imposte dalla legge e violando anche le norme di competenza che imporrebbero l’approvazione in capo al Ministro e il parere degli Enti Locali e l’intesa con la Regione.

Da qui, secondo la tesi del ricorrente, discenderebbe, in via derivata, l’illegittimità di tutti gli altri atti impugnati.

7.4. Conclusivamente, parte ricorrente rappresenta che l’illegittima sospensione dell’autorizzazione in parola avrebbe determinato un mancato incasso giornaliero stimato in circa euro 6.000,00 giornaliero, oltre all’ulteriore danno all’immagine ed all’avviamento dell’azienda della ricorrente per ulteriori €.20.000,00.

8. Si è costituita l’amministrazione che ha instato per la reiezione del gravame.

9. In vista dell’udienza di merito le parti hanno depositato documenti, memorie e repliche.

10. La causa è stata, infine, trattenuta in decisione all’udienza del 18 febbraio 2026.

DIRITTO

1. Con i primi due motivi di doglianza, che per la loro evidente omogeneità contenutistica possono essere trattati congiuntamente, parte ricorrente deduce la violazione e falsa applicazione della legge n. 689/1981 e degli artt. 7 e ss. della legge n. 241/1990, lamentando che la sospensione dell’autorizzazione sarebbe stata disposta in assenza della preventiva contestazione dell’addebito, della comunicazione di avvio del procedimento e della instaurazione di un adeguato contraddittorio procedimentale.

In particolare, la società istante assume che la misura sospensiva, qualificata dalla Deliberazione n. 21 del 14 giugno 2017 quale sanzione amministrativa, avrebbe dovuto essere irrogata nel rispetto delle garanzie procedimentali previste dalla legge n. 689/1981, mediante redazione di verbale di accertamento, assegnazione di un termine per la presentazione di scritti difensivi e successiva adozione di ordinanza-ingiunzione ritualmente notificata.

Parimenti, si deduce la violazione delle garanzie partecipative di cui alla legge n. 241/1990, non essendo stata previamente comunicata l’apertura del procedimento né consentita alla ricorrente la formulazione di osservazioni difensive.

1.1. Le censure non sono fondate.

1.1.1. La sospensione disposta dall’Ente Parco trova il proprio fondamento nel punto 2.1., comma 5, lett. b), della Deliberazione n. 21 del 14 giugno 2017, il quale prevede espressamente che “il mancato rispetto degli itinerari accettati al momento del rilascio dell’autorizzazione comporterà la sospensione della stessa per sette giorni, con contestuale formalizzazione di diffida all’esercizio dell’attività” .

La formulazione della disposizione evidenzia il carattere vincolato e automatico della misura: al verificarsi del presupposto oggettivo –costituito dal mancato rispetto dell’itinerario autorizzato– consegue necessariamente la sospensione dell’autorizzazione per la durata predeterminata di sette giorni, senza che residuino margini di valutazione discrezionale in ordine all ’an o al quantum del provvedimento.

La misura non si configura, pertanto, quale sanzione pecuniaria irrogata all’esito di un autonomo procedimento di accertamento di illecito amministrativo ai sensi della legge n. 689/1981, bensì quale conseguenza conformativa direttamente connessa all’inosservanza delle condizioni cui è subordinato l’esercizio dell’attività autorizzata.

Nel caso di specie, l’autorizzazione n. 23 del 20 maggio 2023 rilasciata alla ricorrente qualificava espressamente il titolo come “ temporaneo ” e “ subordinato al rispetto dell’itinerario autorizzato ”, dettagliatamente indicato con specificazione di luoghi e fasce orarie (10.45-11.15 Cala Coticcio; 11.30-14.00 Candeo; 15.00-15.30 Porto Madonna; 16.00-18.00 Zavagli sosta a terra).

Il rispetto dell’itinerario costituiva, dunque, condizione essenziale e strutturale del titolo abilitativo, accettata dall’operatore economico al momento del rilascio dell’autorizzazione.

Ne deriva che la sospensione prevista in caso di violazione non integra una misura autonoma svincolata dal titolo, bensì una reazione amministrativa tipica all’inosservanza delle prescrizioni cui l’autorizzazione era espressamente subordinata.

1.1.2. L’infrazione risulta oggettivamente accertata dalla Capitaneria di Porto –Guardia Costiera, la quale, nell’ambito dell’attività di monitoraggio svolta per finalità di sicurezza della navigazione, ha rilevato in data 11 agosto 2023 la presenza dell’unità “ CI di Spargi ” al di fuori dell’itinerario assegnato, con sosta alle ore 21:28 in località Isola di Spargi e successivo spegnimento del sistema AIS.

Tale segnalazione, proveniente da autorità terza e tecnicamente qualificata, costituiva presupposto sufficiente per l’attivazione del meccanismo previsto dalla Deliberazione.

Peraltro, la rilevazione effettuata dalla Capitaneria di Porto – Guardia Costiera non si limita a documentare la presenza della M/B ‘ CI di Spargi’ al di fuori dell’itinerario autorizzato, ma registra anche lo spegnimento del sistema AIS, comportamento che impediva il monitoraggio in tempo reale dell’unità e conferma la piena violazione delle condizioni di tracciamento e sicurezza previste dall’autorizzazione.

Va altresì osservato che la disposizione regolamentare sanziona il “ mancato rispetto degli itinerari ”, senza distinguere tra svolgimento dell’attività di traffico passeggeri in senso stretto e mera presenza o sosta dell’unità in località diverse da quelle autorizzate.

Ne consegue che la presenza dell’imbarcazione in luogo e orario non ricompresi nell’itinerario autorizzato integra, di per sé, il presupposto oggettivo previsto dalla norma, indipendentemente dall’eventuale svolgimento, in quel momento, di attività commerciale.

Né, peraltro, parte ricorrente ha allegato o comprovato che la presenza in luogo non autorizzato fosse previamente stato comunicato alle autorità competenti o fosse reso necessario dal verificarsi di particolari situazioni (quali ad esempio avarie o altre cause di forza maggiore).

1.1.3. Alla luce del carattere vincolato della misura e dell’oggettività dell’accertamento, trova pertanto applicazione l’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990, secondo cui non è annullabile il provvedimento adottato in violazione delle norme sul procedimento qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

Nel caso in esame, la predeterminazione normativa della sospensione e della sua durata esclude che l’eventuale partecipazione procedimentale della ricorrente avrebbe potuto condurre a un esito differente.

1.2. Deve, altresì, escludersi l’applicabilità della disciplina di cui alla legge n. 689/1981, atteso che la sospensione in parola non costituisce ordinanza-ingiunzione irrogativa di sanzione pecuniaria, bensì misura conformativa collegata alla violazione delle condizioni del titolo autorizzatorio.

2. Con il terzo motivo di gravame, la ricorrente censura la Deliberazione n. 21 del 14 giugno 2017, nonché gli atti successivi adottati dall’Ente Parco, ritenendo che la normativa introdotta con tale deliberazione violerebbe, a suo dire, le disposizioni della Legge n. 394/1991, in particolare l’art. 11, nonché lo Statuto dell’Ente Parco di La Maddalena (art. 30), e la legge n. 241/1990, deducendo altresì un vizio di incompetenza.

Secondo la tesi della ricorrente, la Deliberazione n. 21/2017 sarebbe stata approvata senza rispettare le garanzie procedimentali e partecipative previste dalla legge, nonché le norme in materia di competenza, con conseguente illegittimità di tutti gli atti adottati in base alla medesima deliberazione, compreso il provvedimento di sospensione dell’autorizzazione n. 23.

2.1. Il Collegio rileva, preliminarmente, come il motivo si riveli manifestamente tardivo.

La deliberazione censurata risale al 14 giugno 2017, mentre la ricorrente ha promosso il presente gravame solo in occasione di un provvedimento di sospensione adottato nel 2023, senza mai sollevare contestazioni in merito alla legittimità della Deliberazione nei sei anni intercorsi.

2.2. La doglianza, pertanto, risulta inammissibile per tardività.

2.3. In secondo luogo, il motivo è altresì inammissibile per difetto d’interesse.

2.3.1 La Deliberazione n. 21/2017, infatti, ha costituito la base giuridica su cui la ricorrente ha ottenuto l’autorizzazione n. 23/2023 a esercitare l’attività di trasporto passeggeri nel Parco di La Maddalena. La stessa ricorrente ha chiesto e ottenuto il rilascio del titolo autorizzatorio, esercitando in base alle condizioni e modalità previste dalla Deliberazione, e continua a svolgere l’attività sotto tale regime autorizzatorio. Non può quindi la ricorrente contestare retroattivamente la legittimità di una norma alla quale essa stessa ha fatto ricorso per ottenere un vantaggio concreto, e senza il quale non potrebbe esercitare l’attività, essendo evidente che la tutela richiesta si pone in contrasto con la posizione di fatto della ricorrente.

2.4. Nel merito, va evidenziato che la deliberazione censurata è stata adottata nel quadro della piena competenza dell’Ente Parco, nell’ambito delle finalità istituzionali previste dalla legge n. 394/1991 e dal DPR 17 maggio 1996, finalizzate alla tutela ambientale e paesaggistica del territorio. Le disposizioni contenute nella Deliberazione n. 21/2017 disciplinano le autorizzazioni per le attività di trasporto passeggeri e garantiscono agli operatori, in attesa di apposita normativa regolamentare, la possibilità di esercitare l’attività in condizioni di sicurezza e nel rispetto dell’itinerario assegnato. La deliberazione è stata altresì positivamente vistata dal Ministero vigilante con nota 4187/04-07-2017, a ulteriore conferma della sua legittimità e efficacia.

3. Conclusivamente, e per le suesposte considerazioni il ricorso si rivela infondato e meritevole di reiezione.

4. L’infondatezza del ricorso determina, altresì, la reiezione della domanda risarcitoria formulata da parte ricorrente, atteso che la decretata legittimità dell'operato dell’Amministrazione resistente elide la possibile predicabilità di un danno ingiusto, componente essenziale della fattispecie di cui all’art. 2043 (cfr., ex multis: T.A.R. Lombardia Milano Sez. II, Sent., 14.04.2022, n. 850; C.d.S., V, 11.1.2018, n. 118; Id., IV, 25.1.2017, n. 293, Id., IV, 27.4.2015, n. 2109, Id., IV, 6.8.2013, n. 4150; Id., V, 9.5.2017, n. 2115, Id., V, 13.2.2017, n. 604, Id., V, 21.6.2016, n. 2723, Id., V, 22.3.2016, n. 1186).

5. I profili peculiari della vicenda giustificano, ciò non di meno, l’integrale compensazione delle spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge siccome infondato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 18 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Antonio AI, Presidente FF

Gabriele Serra, Primo Referendario

TO ON, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
TO ON	Antonio AI

IL SEGRETARIO