Pubblicato il 30/01/2026

N. 00104/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00667/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 667 del 2022, proposto da:
-OMISSIS-i, rappresentata e difesa dagli avvocati Alberto Luppi e Francesco Luppi, con domicilio fisico presso lo studio degli stessi in Brescia, via Solferino n. 10 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

-OMISSIS-, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato RO Ballerini, con domicilio fisico presso lo studio dello stesso in Brescia, viale della Stazione n. 37 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS-, non costituito in giudizio;

per l'annullamento previa sospensione dell’efficacia,

- dell'ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi n. 1/2022 emessa dal -OMISSIS- in data 24/5/2022 e notificata alla ricorrente in data 25/5/2022, con la quale il Responsabile dell'Area Edilizia Privata-Urbanistica, -OMISSIS-, ha ordinato alla ricorrente il ripristino dello stato dei luoghi con riferimento all'area di sua proprietà sita in -OMISSIS-, identificata al catasto terreni, con i mappali 283 e 105, foglio 27;

- di ogni provvedimento presupposto, consequenziale e connesso, anche non espressamente richiamato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto il decreto cautelare n. -OMISSIS-e l’ordinanza cautelare n. -OMISSIS-;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 novembre 2025 la dott.ssa RA HI;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato in data 21 luglio 2022 e depositato in data 25 luglio 2022, la ricorrente espone di essere proprietaria di un’area nel -OMISSIS-, di estensione pari a 1615 mq, interamente recintata con rete metallica plastificata, in forza di permesso di costruire rilasciato dal Comune in data 22 maggio 2007.

Tale area confina a nord con la strada -OMISSIS- e a sud con una strada vicinale di accesso al fondo.

2. La proprietà ricade in zona E1 “ Ambiti agricoli del sistema fluviale ”, nonostante si tratti di area sterile e non coltivabile, da anni coperta da uno strato di ghiaia e battuto.

3. La proprietà è stata concessa, ad uso transitorio, a dei parenti della ricorrente affinché vi si potessero insediare mediante roulottes unitamente alle proprie famiglie, nelle quali erano presenti bambini in età scolare, infanti e neonati.

4. I sopra indicati parenti hanno uno stile di vita nomade, e vivono all’interno di roulottes , spostandosi sul territorio. Gli stessi, però, nel momento in cui la nipote della ricorrente ha raggiunto l’età scolare, si erano trovati nella necessità di trovare un luogo dove risiedere stabilmente per consentire la frequenza continuativa della scuola primaria.

Per tale ragione avevano parcheggiato sull’area della ricorrente due roulottes e una casa mobile su ruote, collocando anche due containers prefabbricati non infissi al suolo, ad uso accessorio. Le due roulottes sono dotate di cucina e servizi igienici, oltre che di regolare carta di circolazione.

5. All’esito di sopralluogo effettuato dopo la realizzazione del predetto insediamento gli uffici comunali hanno rilevato quanto segue: (i) installazione di un edificio prefabbricato con antistante porticato; (ii) posizionamento di due roulottes ; (iii) installazione di un edificio prefabbricato, ma che sarebbe in realtà una casa mobile; (iv) installazione di un edificio prefabbricato, adibito a servizi igienici e lavanderia.

6. Sulla base del sopralluogo è stata notificata alla ricorrente, in data 25 maggio 2022, l’ordinanza di ripristino n. 1 del 2022, oggetto di impugnazione nel presente giudizio.

7. Nei confronti del provvedimento impugnato la ricorrente avanza una serie di censure, che possono essere così sintetizzate:

a) vi sarebbe in primo luogo violazione dell’art. 3 comma 1 lett e.5) del DPR 380 del 2001, che qualifica come nuova costruzione opere aventi caratteristiche completamente diverse da quelle dell’insediamento in questione.

Al fine di qualificare l’intervento come nuova costruzione devono ricorrere tre requisiti: uno di carattere strutturale, uno di carattere funzionale e uno di carattere temporale. Gli stessi devono essere tutti presenti affinché un manufatto possa essere qualificato come nuova costruzione. Nel caso di specie tali requisiti non sarebbero, invece, integrati.

Le due roulottes , in particolare, sarebbero veicoli perfettamente funzionanti e muniti dei relativi documenti di circolazione. Le stesse non risulterebbero ancorate al terreno, e l’allaccio alla rete elettrica sarebbe del tutto precario e provvisorio.

Identiche considerazioni valgono per la casa mobile, che poggerebbe su due ruote e sarebbe provvista di timone di manovra.

Anche i due containers non sono ancorati al suolo, essendo appoggiati su mattoni. Inoltre, avrebbero la funzione accessoria di rispondere alle esigenze di igiene dei nuclei familiari transitoriamente insediati.

La temporaneità dell’insediamento andrebbe verificata in concreto. Ciò dovrebbe avvenire o accertando ex post la presenza da lungo tempo del veicolo/manufatto precario, oppure ex ante verificando l’esistenza di condizioni strutturali per le quali lo stesso risulti in futuro inamovibile.

Pertanto, il veicolo e/o manufatto leggero potrebbe essere qualificato come nuova costruzione solo nel caso in cui l’installazione perduri da un notevole lasso di tempo, o qualora vi siano ragioni strutturali che ne determinano l’inamovibilità.

Non risulterebbe dalla motivazione del provvedimento che il Comune abbia condotto alcuna verifica volta ad indagare la durata dell’insediamento o l’amovibilità/precarietà delle opere contestate.

Quanto alla destinazione funzionale, tale requisito dovrebbe essere riferito al manufatto o veicolo installato in un fondo, e non all’insediamento in sé considerato, che comunque nello specifico è motivato dall’esigenza di consentire a una minore di assolvere all’obbligo scolastico.

In definitiva, i VA e le roulottes sarebbero soggetti al permesso di costruire solo quando l’installazione non sia temporanea né strutturalmente né funzionalmente. Una diversa interpretazione sarebbe in contrasto con gli artt. 2 e 3 della Costituzione e con il principio di parità di trattamento;

b) sarebbe, poi, infondata la tesi del Comune secondo la quale i manufatti ricadrebbero nella fascia di rispetto stradale, sottoposta a vincolo di inedificabilità assoluta.

Il divieto di edificazione si riferirebbe agli interventi di nuova costruzione, fattispecie che qui non ricorrerebbe.

In ogni caso, quand’anche si ritenesse applicabile alla presente fattispecie il vincolo di inedificabilità assoluta, il provvedimento sarebbe inficiato da grave carenza istruttoria. Il provvedimento non indicherebbe infatti le opere ricadenti in fascia di rispetto stradale, né quale sarebbe la fascia di rispetto che intercetterebbe l’insediamento, e neppure quale sia la strada presa in considerazione dall’Amministrazione.

Secondo l’affermazione del Comune, non suffragata da alcun elemento istruttorio, sembrerebbe che tutte le opere ricadano in fascia di rispetto stradale. In realtà, vi sarebbe un unico manufatto vicino alla strada -OMISSIS-, ma nessuna delle opere contestate sarebbe stata realizzata entro la fascia di rispetto.

8. Questo TAR, con decreto n. -OMISSIS-, riteneva non rinvenibili i presupposti per la concessione di misure cautelari monocratiche. Respingeva, pertanto, la relativa istanza e fissava per la trattazione collegiale la camera di consiglio del 7 settembre 2022.

9. In vista della stessa si costituiva il -OMISSIS- con memoria depositata in data 2 settembre 2022. Nella memoria il Comune affermava che le opere contestate non potevano qualificarsi altrimenti che come nuove costruzioni.

I manufatti erano infatti pacificamente utilizzati quali residenze, mentre l’onere di dimostrare un uso effettivamente temporaneo degli stessi gravava sulla ricorrente.

Quest’ultima nulla avrebbe dimostrato in ordine alla supposta temporaneità delle strutture oggetto di contestazione, e non si era neppure impegnata a procedere alla rimozione entro il termine di cui all’art. 6 DPR 380 del 2001.

Con riferimento alla violazione della fascia di rispetto, ciò che rilevava, secondo il Comune, era l’assenza di titolo abilitativo, necessario per le nuove costruzioni. Inoltre, la ricorrente non aveva impugnato il divieto di edificare nelle zone contraddistinte quali Ambiti agricoli del sistema fluviale .

10. Anche parte ricorrente, in vista dell’udienza camerale, depositava memoria, nella quale ribadiva le proprie tesi e contestava quanto sostenuto dal Comune nella propria memoria.

11. All’esito della camera di consiglio del 7 settembre 2022 interveniva ordinanza cautelare n. -OMISSIS-, secondo la quale i manufatti in esame rientravano a pieno titolo nel concetto di nuova costruzione, non essendo presenti elementi tali da far ritenere che gli stessi fossero diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee. L’istanza cautelare, pertanto, veniva respinta con condanna della ricorrente al pagamento delle spese della fase.

12. In vista dell’udienza pubblica del 6 novembre 2025, la ricorrente depositava memoria ai sensi dell’art. 73 c.p.a.

13. All’udienza pubblica del 6 novembre 2025 la causa veniva discussa e trattenuta in decisione.

Oggetto del ricorso

14. A fini di maggiore chiarezza espositiva, è opportuno riassumere brevemente la materia conteziosa.

Con il ricorso viene impugnata l’ordinanza di demolizione n. 1 del 2022 emessa dal -OMISSIS-.

Le opere oggetto di demolizione sono: (a) un edificio prefabbricato con antistante porticato, adibito a residenza della famiglia di una parente della ricorrente; (b) due roulottes allacciate alla corrente elettrica, adibite a residenze delle famiglie di altri parenti della ricorrente; (c) un edificio prefabbricato allacciato alla corrente elettrica, adibito a residenza di altro parente della ricorrente; (d) un edificio prefabbricato allacciato all’acquedotto e alla corrente elettrica, adibito a servizi igienici e lavanderia, dotato di boiler esterno.

Le aree, in cui i manufatti sopra indicati sono stati collocati, sono classificate in zona E1 “ Ambiti agricoli del sistema fluviale ”.

La ricorrente riconosce la destinazione residenziale dei manufatti, pur sostenendo che gli stessi sarebbero diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee.

15. Richiamato l’oggetto del ricorso può, a questo punto, passarsi a trattarne il merito.

Lo stesso deve ritenersi infondato, non essendovi ragioni per discostarsi dalle conclusioni raggiunte dall’ordinanza cautelare n. -OMISSIS-.

16. Parte ricorrente contesta essenzialmente la possibilità di ricondurre i veicoli nell’ambito delle nuove costruzioni.

Le roulottes andrebbero invece considerate veicoli a tutti gli effetti, perfettamente funzionanti, dotati dei relativi documenti di circolazione, e amovibili in qualsiasi momento. Neppure gli altri manufatti potrebbero ritenersi ancorati al suolo, essendo appoggiati su mattoni. Uno di questi sarebbe una vera e propria casa mobile.

L’insediamento costituito dai predetti veicoli avrebbe carattere temporaneo, essendo stato originato dalla necessità di “ trovare un luogo in cui stabilirsi per consentire la frequenza continuativa della scuola primaria ” a una nipote di 8 anni della ricorrente.

Il primo motivo di ricorso: qualificazione come nuova costruzione

17. Il comma 1 lett. e. 5) del DPR 380/2001 stabilisce che debba considerarsi nuova costruzione “ l'installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulotte, camper, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, ad eccezione di quelli che siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee o delle tende e delle unità abitative mobili con meccanismi di rotazione in funzione, e loro pertinenze e accessori, che siano collocate, anche in via continuativa, in strutture ricettive all'aperto per la sosta e il soggiorno dei turisti previamente autorizzate sotto il profilo urbanistico, edilizio e, ove previsto, paesaggistico, che non posseggano alcun collegamento di natura permanente al terreno e presentino le caratteristiche dimensionali e tecnico-costruttive previste dalle normative regionali di settore ove esistenti ”.

18. La suddetta norma individua il passaggio da veicolo a nuova costruzione nella destinazione del primo alla destinazione residenziale tipica della seconda. Perché questo avvenga è necessario che la destinazione sia impressa stabilmente, ossia non abbia carattere occasionale o temporaneo. A questo proposito, può rilevarsi come la temporaneità sia un concetto che sottende un’esigenza o un bisogno di durata limitata, che non si prolunga né si ripete nel tempo.

La giurisprudenza amministrativa, proprio con riferimento alle roulottes e alle case mobili, ha chiarito che “ La precarietà non va, peraltro, confusa con la stagionalità, vale a dire con l’utilizzo annualmente ricorrente della struttura, poiché un utilizzo siffatto non esclude la destinazione del manufatto al soddisfacimento di esigenze non eccezionali e contingenti, ma permanenti nel tempo. La ‘precarietà’ dell'opera, che esonera dall’obbligo del possesso del permesso di costruire, postula infatti “un uso specifico e temporalmente limitato del bene e non la sua stagionalità la quale non esclude la destinazione del manufatto al soddisfacimento di esigenze non eccezionali e contingenti, ma permanenti nel tempo” (in tal senso, Cons. Stato, Sez. IV, 22 dicembre 2007, n. 6615) ” (cfr. in termini C. Stato, Sez. VII, 28 marzo 2025 n. 2597).

19. Nel caso di specie, come ammesso dalla stessa ricorrente, i veicoli non solo sono destinati a residenza principale dei familiari della ricorrente, ma essendo collegati all’obbligo scolastico di una bambina di 8 anni, hanno una prospettiva di utilizzazione come edifici residenziali che va molto oltre le contingenze o la stagionalità, e può essere assimilata a quella delle costruzioni ordinarie.

20. In altri termini, nel ricorso non viene rappresentata un’esigenza eccezionale e contingente, ma piuttosto un’esigenza che imporrà di rimanere per più anni nel luogo dove i manufatti sono stati installati, presumibilmente sino al compimento del sedicesimo anno di età della bambina.

Esaminando la vicenda a ritroso, lo stesso riferimento all’età della nipote al momento dell’accertamento fa presumere che l’insediamento fosse presente sin dall’inizio della scuola dell’obbligo, ossia dal sesto anno di età della bambina, e quindi almeno da due anni.

21. A fronte della stabilità della destinazione residenziale, nessun rilievo assume il fatto che i veicoli siano perfettamente funzionanti o i manufatti accessori siano solo appoggiati al terreno.

22. Secondo la giurisprudenza, infatti, “ La precarietà della struttura e la sua agevole amovibilità non escludono la necessità del permesso di costruire allorché il manufatto sia stabilmente posto sul terreno, adibito alla soddisfazione delle esigenze residenziali (come dimostrato dalla documentazione fotografica depositata in giudizio dal Comune il 20.01.2025, cfr all. 2), allacciato alla rete elettrica ed idrica; la natura precaria del manufatto non dipende ex se dalla natura dell’opera quanto dalla funzionalizzazione di essa. “ La valutazione della precarietà e temporaneità dell’opera segue, infatti, "non il criterio strutturale, ma il criterio funzionale", per cui il manufatto realizzato o installato per soddisfare esigenze che non sono temporanee non può beneficiare del regime proprio delle opere precarie, nemmeno quando facilmente amovibile ” ( in questi termini il precedente sopra citato di questa sezione, che a sua volta menziona Cons. Stato, VI, 17.10.2023, n. 9030; idem, VII, 12.1.2024, n. 400) ” (cfr. in termini TAR Piemonte, Sez. Sez. II, 19 maggio 2025 n. 839).

23. Nel caso di specie, vi sono tutti gli indici di residenzialità, in quanto la destinazione è pacifica, vi è l’allacciamento alla rete elettrica, e per un manufatto anche alla rete idrica, e la sistemazione dell’insediamento complessivamente inteso è diretta a soddisfare esigenze perduranti nel tempo e certamente non eccezionali e meramente contingenti.

24. Queste conclusioni non cambiano per il fatto che gli utilizzatori delle roulottes e delle case mobili pratichino uno stile di vita nomade. Le abitudini e le motivazioni dei privati non incidono sulla qualificazione dei manufatti, che dipende da parametri oggettivi.

25. Per ciò che concerne la motivazione dell’ordine di demolizione è sufficiente ricordare che, per giurisprudenza consolidata, l’intervento di repressione degli abusi edilizi si configura “ come atto vincolato che, in quanto tale, non necessiterebbe in ogni caso di una particolare motivazione essendo servente rispetto alla funzione sanzionatoria che va obbligatoriamente applicata all’illecito, al momento del suo accertamento ” (cfr. in termini ex multis C. Stato, Sez. VI, 19 gennaio 2026 n. 402).

Per quanto riguarda la censura di mancata verifica in concreto della durata dell’insediamento e dell’amovibilità/precarietà delle opere, si osserva che in realtà il provvedimento impugnato riporta tutti gli elementi fattuali da cui risulta con autoevidenza la creazione di un insediamento residenziale stabile.

Il secondo motivo di ricorso: la fascia di rispetto stradale

26. Dall’infondatezza delle censure articolate nel primo motivo di ricorso discende l’infondatezza anche del secondo motivo di ricorso, con il quale si sostiene che non sussisterebbe l’obbligo di rispettare le distanze minime dal confine stradale stabilite dall’art. 26 DPR n. 495 del 1992.

La tesi di parte ricorrente è infatti che non vi sarebbero distanze minime obbligatorie, in quanto l’insediamento non costituirebbe nuova costruzione.

27. Tale assunto, per le ragioni sopra illustrate, non risulta in alcun modo condivisibile, rendendo irrilevante per mancanza di interesse ogni altra doglianza sul punto.

Conclusioni

28. Conclusivamente il ricorso è infondato e deve essere respinto.

Le spese del presente grado di giudizio

29. La peculiarità della vicenda e gli interessi alla stessa sottesi giustificano la compensazione delle spese di lite tra le parti, ferma restando la liquidazione disposta in sede cautelare.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Le spese della fase di merito sono compensate, mentre restano ferme le spese liquidate in sede cautelare.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte ricorrente

Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RO ED, Presidente

Costanza Cappelli, Referendario

RA HI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RA HI	RO ED

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.