Pubblicato il 04/02/2026

N. 00135/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01209/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1209 del 2025, proposto da
Consorzio Stabile Agoraa S.c. a r.l., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Antonio Zaccone e Mariano Maggi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, in relazione alla procedura CIG 93267559B3;

contro

Asl Bari, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Edvige Trotta e SE Campanile, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

AL – Agenzia Nazionale per l’Attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo d’Impresa S.p.A., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Daniele Archilletti, Damiano Lipani e Francesca Sbrana, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del silenzio - inadempimento formatosi sull'obbligo dell'amministrazione di provvedere alla compensazione prezzi e al relativo conguaglio, con riferimento al SAL n. 1-bis ai sensi dell'art. 26, comma 6-ter del decreto-legge 17 maggio 2022, n. 50 relativamente all'appalto di lavori avente ad oggetto "Accordo quadro con più operatori economici per l'affidamento di lavori con più operatori economici per l'affidamento di lavori (OG1 - OG11) e servizi di ingegneria e architettura (E.10  - S.03  - IA.02  - IA.04) per la nuova edificazione, ristrutturazione e riqualificazione di edifici pubblici quali case della comunità, ospedali delle comunità, centrali operative territoriali e ospedali sicuri. Ordine di attivazione di contratto specifico n. 9 ID intervento: lavori di realizzazione della nuova centrale operativa territoriale di Giovinazzo (BA). CUP dell’intervento: D75F22000480006 CIG 93267559B3 CIG specifico: 995368263B",

nonché

per l'adozione di una pronuncia sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio dal Consorzio ricorrente, anche ai sensi dell'art. 31, comma 3, del c.p.a.

nonché

per la condanna dell'Amministrazione resistente all'adozione degli atti necessari alla conclusione del procedimento ed al pagamento del credito vantato dal Consorzio Stabile Agoraa S.c.a.r.l. e, comunque, per la declaratoria dell'obbligo dell'Amministrazione resistente di concludere il procedimento anzidetto, ponendo in essere gli atti a ciò necessari e propedeutici e provvedendo al relativo pagamento.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di AL – Agenzia Nazionale per l’Attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo d’Impresa S.p.A. e dell’Azienda Sanitaria Locale Bari;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 il dott. AL SE EG e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato e pervenuto in Segreteria in data 28 luglio 2025, il Consorzio Stabile Agoraa S.c. a r.l., in persona del legale rappresentante in carica, adiva il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sede di Bari, al fine di impugnare il silenzio-inadempimento formatosi sull'obbligo dell'amministrazione di provvedere alla compensazione prezzi e al relativo conguaglio, con riferimento ad un cosiddetto SAL 1-bis ai sensi dell'art. 26, comma 6-ter del decreto-legge 17 maggio 2022, n. 50.

Il ricorso riguardava un appalto di lavori per la realizzazione della Casa della Comunità di Giovinazzo, finanziato nell'ambito del PNRR e gestito attraverso un accordo quadro stipulato con AL quale centrale di committenza.

Il Consorzio Agoraa, risultato aggiudicatario, aveva sottoscritto un contratto specifico con l'ASL Bari in data 4 ottobre 2023.

A seguito dell'emissione del primo stato di avanzamento lavori, il ricorrente lamentava di aver sostenuto maggiori oneri a causa dell'eccezionale incremento dei prezzi dei materiali da costruzione, determinato dalle situazioni emergenziali di pandemia e guerra in corso.

Pertanto, ai sensi dell'art. 26 del D.L. 50/2022, il cosiddetto Decreto Aiuti, che introduceva misure compensative straordinarie per fronteggiare tali rincari, il Consorzio riteneva, in tesi, sussistesse a carico della stazione appaltante l'obbligo di adottare uno stato di avanzamento straordinario, quantificato in € 7.198,71.

Tuttavia, l'ASL Bari non aveva adottato alcun provvedimento in merito, mantenendo un silenzio che il ricorrente considerava illegittimo.

Nel ricorso, il Consorzio eccepiva la violazione degli obblighi di conclusione del procedimento amministrativo, dei principi di buon andamento e di leale cooperazione, nonché della specifica normativa emergenziale.

Chiedeva pertanto al T.A.R. in epigrafe non solo di dichiarare l'illegittimità del silenzio, ma anche di pronunciarsi sulla fondatezza della pretesa e di condannare l'Amministrazione al pagamento della somma dovuta, ai sensi dell'art. 31 comma 3 del codice del processo amministrativo.

Sosteneva che il procedimento per la determinazione del compenso straordinario fosse a carattere vincolato, senza margini di discrezionalità residui per l'Amministrazione.

In data 30 luglio 2025 AL depositava un atto di costituzione in giudizio, chiedendo la propria estromissione dalla controversia per difetto di legittimazione passiva.

AL spiegava di aver agito esclusivamente come centrale di committenza per l'indizione, la gestione e l'aggiudicazione della procedura ad accordo quadro, nell'ambito del PNRR.

Precisava che l'esecuzione dei singoli contratti specifici, come quello in oggetto, spettava unicamente ai soggetti attuatori esterni, in quel caso l'ASL Bari.

Pertanto, risultando del tutto estranea al rapporto contrattuale tra l'ASL e il Consorzio Agoraa e alle eventuali questioni inerenti la revisione prezzi, AL chiedeva al Giudice di dichiarare la propria carenza di legittimazione passiva e di estrometterla dal giudizio.

In data 8 agosto 2025 l'ASL Bari si costituiva in giudizio resistendo al ricorso e chiedendone il rigetto in quanto inammissibile e infondato.

Nel deposito di una memoria di replica in vista dell'udienza, il Consorzio Agoraa confutava in modo articolato le argomentazioni dell'ASL Bari.

In subordine, il Consorzio sollevava una questione di incostituzionalità, qualora il Giudice avesse accolto l'interpretazione dell'ASL.

Sosteneva che escludere la compensazione per le annualità successive al primo anno, per il solo fatto di aver usufruito del FOI, avrebbe creato un'ingiustificata disparità di trattamento tra situazioni oggettivamente identiche, violando gli artt. 3, 41, 97 e 117 della Costituzione, nonché i principi comunitari di libera concorrenza e libertà d'impresa.

Chiedeva infine al T.A.R. di accogliere il ricorso, dichiarare l'illegittimità del silenzio, riconoscere il proprio diritto alla compensazione per la somma richiesta e, in via subordinata, sollevare la questione di legittimità costituzionale delle norme che ostassero a tale interpretazione.

All’udienza in camera di consiglio del 14 gennaio 2026, sentite le parti, la causa era definitivamente trattenuta in decisione.

Tutto ciò premesso, preliminarmente ed in rito deve accogliersi l’eccezione di difetto di legittimazione passiva di AL – Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa S.p.A., per l’effetto disponendone la sua estromissione dal presente giudizio.

L’Agenzia, infatti, ha svolto esclusivamente il ruolo di centrale di committenza nell’ambito del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, limitandosi all’indizione, alla gestione e all’aggiudicazione della procedura presupposta di accordo quadro.

Il successivo contratto specifico, oggetto della controversia, è stato invece stipulato in piena autonomia tra l’Azienda Sanitaria Locale di Bari, in qualità di soggetto attuatore esterno, e il Consorzio ricorrente, assumendo AL una posizione del tutto estranea al rapporto esecutivo e a qualsiasi potere provvedimentale inerente alla gestione del contratto e alla richiesta di compensazione prezzi.

Pertanto, in coerenza con orientamenti giurisprudenziali consolidati in materia di distinzione tra fase di affidamento e fase esecutiva degli appalti pubblici, sussiste un palese difetto di legittimazione passiva dell’Agenzia citata, la quale deve conseguentemente essere de plano estromessa dal presente giudizio.

Entrando nel merito della questione principale, le censure proposte dal Consorzio ricorrente si dimostrano inammissibili e, nel merito e ad abundantiam , del tutto infondate, in base ad una piana disamina sistematica del quadro normativo applicabile al caso di specie e della corretta ricostruzione degli istituti coinvolti.

Il ricorso, volto a ottenere la declaratoria di illegittimità del silenzio mantenuto dall’ASL Bari su un’istanza di compensazione prezzi ex art. 26, comma 6-ter, del d.l. n. 50 del 2022, poggia su una premessa erronea, ossia sulla pretesa cumulabilità del meccanismo compensativo straordinario con i benefici già ottenuti attraverso l’accesso al Fondo per le Opere Indifferibili di cui al comma 7 del medesimo articolo.

Una corretta interpretazione della disciplina emergenziale, attuata in via d’urgenza per far fronte agli eccezionali rincari dei materiali da costruzione, evidenzia invece la natura alternativa e non complementare dei due strumenti, concepiti dal legislatore per fasi temporali diverse ma con la medesima finalità di mitigazione degli effetti economici della crisi.

Il Fondo per le Opere Indifferibili, come chiaramente statuito dalla norma e come confermato dalle circolari applicative e dalle FAQ della Ragioneria Generale dello Stato, è uno strumento di carattere anticipatorio, volto a consentire l’adeguamento ex ante dei quadri economici e il regolare avvio delle gare per opere finanziate dal PNRR, neutralizzando gli incrementi di costo già prevedibili alla data di indizione.

Al contrario, il meccanismo compensativo di cui ai commi 6-bis e 6-ter opera ex post, a lavori in corso, per riconoscere agli appaltatori una quota dei maggiori oneri derivanti da ulteriori e imprevedibili oscillazioni dei prezzi durante il periodo esecutivo ed è finanziato da una distinta linea di bilancio.

La natura giuridica diversificata e la destinazione funzionale distinta dei due istituti escludono, per espressa volontà del legislatore e per una logica elementare di tutela della finanza pubblica, la possibilità di un duplice e simultaneo finanziamento per la medesima voce di costo e per il medesimo intervento.

L’Amministrazione resistente ha documentalmente provato che l’appalto per la Casa della Comunità di Giovinazzo ha beneficiato del contributo FOI, il quale ha permesso di bandire la gara sulla base di prezzi già aggiornati e adeguati alla congiuntura del momento, venendo meno, di conseguenza, il presupposto fondamentale per l’accesso successivo al fondo compensativo, che trova applicazione solo per gli appalti che non abbiano avuto accesso al Fondo di cui al comma 7.

La tesi del ricorrente, che invoca una presunta “normalizzazione” e trasformazione in strumento ordinario del meccanismo compensativo straordinario, non regge al vaglio dell’esegesi testuale, poiché la mera proroga temporale di una misura non ne altera la natura eccezionale, né modifica i suoi requisiti di applicazione, che rimangono ancorati al dettato originario del decreto-legge.

La richiesta del Consorzio, pertanto, si rivela fin dall’origine improcedibile, poiché diretta a ottenere un beneficio per il quale sussiste un oggettivo difetto dei presupposti di legge, configurando il silenzio dell’Amministrazione non già come un’illecita inerzia, bensì come la conseguenza della palese inapplicabilità dell’istituto invocato alla fattispecie concreta.

Né può trovare accoglimento l’argomento, prospettato in memoria di replica, secondo cui l’accesso al FOI sarebbe frutto di una mera scelta discrezionale dell’Amministrazione non pregiudizievole per l’appaltatore, poiché è proprio il sistema normativo nel suo complesso a delimitare, in base alle caratteristiche dell’intervento e al suo finanziamento, l’ambito di operatività delle diverse misure di sostegno, senza che l’appaltatore possa pretendere un arricchimento oltre quanto previsto dal contratto e dalla legge.

La questione di legittimità costituzionale sollevata in via subordinata dal ricorrente si pone, di conseguenza, su un piano del tutto pretestuale, dato che il presunto contrasto con gli articoli 3, 41, 97 e 117 della Costituzione, nonché con i principi comunitari, si fonda su un’interpretazione della norma già rivelatasi manifestamente infondata, non potendosi configurare una disparità di trattamento irragionevole laddove il legislatore abbia previsto percorsi differenziati, ma coerenti, per interventi che presentano distinti momenti di avvio ed esecuzione.

Alla luce delle considerazioni svolte, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per difetto dei presupposti processuali e nel merito deve essere ad abundantiam respinto per manifesta infondatezza, non essendo ravvisabile alcun obbligo in capo all’ASL Bari di provvedere su un’istanza che richiede l’applicazione di un beneficio normativo incompatibile con la situazione concreta dell’appalto.

Resta pertanto assorbito ogni ulteriore profilo di indagine sulla fondatezza del calcolo del quantum o sull’eventuale sussistenza di margini discrezionali, non potendosi giungere all’esame del merito di una pretesta il cui presupposto giuridico è radicalmente inesistente.

Da ultimo, in considerazione della peculiarità in fatto della controversia in esame, sussistono i presupposti di legge per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite fra le parti.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sede di Bari, Sezione I, definitivamente pronunciando:

- accoglie l’eccezione di difetto di legittimazione passiva di AL – Agenzia Nazionale per l’Attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo d’Impresa S.p.A., per l’effetto estromettendola dal giudizio;

- dichiara inammissibile il ricorso;

- spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

NA LE, Presidente

AL SE EG, Consigliere, Estensore

Donatella Testini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AL SE EG	NA LE

IL SEGRETARIO