Pubblicato il 24/11/2025

N. 09156/2025REG.PROV.COLL.

N. 01593/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1593 del 2025, proposto da EU Impianti S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Ida Maria Dentamaro, Giovanni Di Cagno e Saverio Nitti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei Servizi Energetici s.p.a.-G.S.E, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Anna Romano, Filippo Arturo Satta e Antonio Pugliese, con domicilio eletto presso lo studio Filippo Satta in Roma, via Arenula, 29;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza ter , n. 22177/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Gse – Gestore dei Servizi Energetici S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 novembre 2025 il consigliere ME SO e uditi per le parti gli avvocati Anna Romano e Giancarlo Marzo su delega dell’avvocato Giovanni Di Cagno;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. EU Impianti s.r.l chiede la riforma della sentenza in epigrafe indicata che ha respinto il ricorso proposto avverso il provvedimento prot. n. GSE/P20190066889 del 9 ottobre 2019 avente ad oggetto la decadenza dalle tariffe incentivanti di cui al d.m. 28 luglio 2005 e il recupero delle somme erogate in relazione all’impianto fotovoltaico n. 13076.

2. I fatti rilevanti al fine del decidere, come emergenti dal ricorso introduttivo e dalla documentazione in atti, sono i seguenti:

- EU Impianti s.r.l è soggetto responsabile di n. 15 impianti fotovoltaici situati nel comune di Santeramo in Colle, tra cui l’impianto per cui è causa;

- l’impianto, avente potenza nominale pari a 49,98 KW, è stato realizzato sul terreno contrassegnato in catasto al fg. 57, particelle 1594-1595 ed è stato ammesso, in data 19 marzo 2009, alle tariffe incentivanti di cui al d.m. 28 luglio 2005 (c.d. primo conto energia);

-con nota del 15 maggio 2017 il gestore comunicava l’avvio del procedimento di decadenza rilevando che “ nell’ambito dei controlli attivati dal GSE, ai sensi dell’art. 42, D. Lgs. 28/2011 e D.M. 31.1.2014, è emerso che sono state presentate richieste di ammissione alle tariffe incentivanti ai sensi del Decreto, oltreché per l’impianto in oggetto, anche per altri 4 impianti fotovoltaici, di potenza prossima ai 50kW, istallati presso il medesimo sito (particelle contigue, poi frazionate) ”.

Il gestore contestava alla società: i) la sostanziale elusione della normativa e, in particolare, della Delibera AEEG 188/05, nella parte in cui questa prevede che il soggetto responsabile è tenuto a dichiarare “ di non aver presentato entro la medesima scadenza di cui all’art. 7, comma 1 del D.M. 28 luglio 2005, altre domande di ammissione alle tariffe incentivanti relative ad impianti fotovoltaici da realizzare nel medesimo sito, anche tramite società controllate o collegate ”; ii) la riconducibilità ad un’unica proprietà e l’installazione su particelle contigue derivanti, a loro volta, dal frazionamento di particelle contigue, quale indice di un artato frazionamento della potenza degli impianti, tutti inferiori ai 50 kW, finalizzato ad eludere l’obbligo di presentazione della cauzione definitiva nella misura di 1.500 euro per ogni kW stabilito per gli impianti di potenza compresa tra 50 kW e 1.000 kW; iii) il trasferimento della titolarità di alcuni impianti oggetto dell’artato frazionamento, in data 12 e 20 novembre 2008, in favore di EU Impianti;

-con provvedimento del 9 ottobre 2019 (nota prot. n. GSE/P20190066889) il GSE disponeva la decadenza dall’ammissione alle tariffe incentivanti, evidenziando la sussistenza delle violazioni rilevanti di cui alla lettera a (“ presentazione al GSE di dati non veritieri o di documenti falsi, mendaci o contraffatti, in relazione alla richiesta di incentivi, ovvero mancata presentazione di documenti indispensabili ai fini della verifica della ammissibilità agli incentivi ”) e alla lettera j (“ insussistenza dei requisiti per la qualificazione dell’impianto, per l’accesso agli incentivi ovvero autorizzativi ”) di cui all’Allegato 1 del d.m. 31 gennaio 2014.

3. EU Impianti impugnava il sopra indicato provvedimento con ricorso al T.a.r. per il Lazio che con la sentenza in epigrafe indicata lo respingeva, rilevando, in estrema sintesi, la sussistenza del contestato artato frazionamento di un unico impianto, riconducibile ad un’unica iniziativa imprenditoriale, e la conseguente mancata costituzione della cauzione prevista a pena di inammissibilità dalla disciplina di settore.

4. Avverso tale pronuncia la società ha interposto appello, articolando tre motivi di gravame relativi a:

I. “ Error in iudicando. Sull’erronea qualificazione del procedimento avviato e concluso dal GSE. Sull’esistenza di una palese violazione ed omessa applicazione degli artt. 1, 2 e 21 nonies della legge n. 241/1990 e del D.M. n.73297 del 31.1.2014. Sull’omessa o insufficiente considerazione, comunque sul travisamento, della situazione di fatto. Sull’erronea applicazione dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011 e della normativa comunitaria. Sulla fondatezza del primo motivo di ricorso in prime cure ”. Il T.a.r. avrebbe erroneamente qualificato il provvedimento impugnato come espressione del potere di decadenza e non di autotutela, atteso che tutte le verifiche, gli accertamenti e i controlli sull’impianto e sulle dichiarazioni accompagnatorie erano stati già eseguiti dal GSE che con il provvedimento di decadenza ha proceduto ad un riesame dell’istruttoria già compiuta in sede di ammissione all’incentivo. Parimenti errato sarebbe il capo della sentenza che ha respinto il motivo di ricorso relativo all’avvenuto superamento del termine perentorio di 180 giorni per la conclusione del procedimento di verifica.

II. “ Error in iudicando. Sulla ritenuta erronea sussistenza di un artato frazionamento. Sulla ritenuta sussistenza di violazioni idonee a giustificare il provvedimento di decadenza. Sull’erroneità delle ragioni per cui è stato rigettato il secondo motivo di ricorso ”. Il T.a.r. è incorso in errore nel respingere il secondo motivo di ricorso, relativo all’insussistenza delle paventate “violazioni rilevanti” di cui all’Allegato 1 del d.m. 31 gennaio 2014, poste a fondamento del provvedimento di decadenza impugnata, ravvisando una fattispecie di artato frazionamento.

Deduce, al riguardo, che: a) risulta documentalmente che gli stessi impianti sono stati realizzati su siti differenti, vale a dire su differenti particelle catastali, da differenti soggetti giuridici, e solo successivamente alla loro entrata in esercizio sono stati acquisiti dalla EU Impianti; b) la tesi dell’unicità degli impianti è smentita dal fatto che ciascuno di essi è contraddistinto da un autonomo punto di connessione; c) solo con il d.m. 5 maggio 2011 è stato previsto che una pluralità di impianti siti su particelle catastali contigue debba essere considerata alla stregua di un impianto “unico”; d) il GSE, sebbene fosse a conoscenza dell’avvenuto frazionamento delle particelle catastali, non ha ritenuto la circostanza ostativa al riconoscimento dell’incentivo; e) la società non ha fornito alcuna dichiarazione mendace.

III. “ Error in iudicando. Sulla ritenuta erronea sussistenza di un artato frazionamento. Sulla violazione dei principi in tema di successione delle leggi nel tempo e del principio tempus regit actum. Sull’erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto che il divieto di artato frazionamento costituisca declinazione del generale divieto di abuso del diritto quale principio generale dell’ordinamento. Sull’erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto rilevante la delibera AEEG n.188/200 5”. Sarebbe errato il capo della sentenza che ha respinto il terzo motivo di ricorso relativo all’assenza di una violazione rilevante e di una falsa dichiarazione idonea a comportare la decadenza del diritto agli incentivi. Il T.a.r. avrebbe erroneamente fatto applicazione della disciplina sopravvenuta di cui all’art. 12, comma 5, del d.m. 5 maggio 2011 che ha introdotto il divieto di frazionamento di più impianti.

5. Il GSE si è costituito in giudizio e, con successiva memoria, ha controdedotto alle avverse difese, chiedendone la reiezione.

6. L’appellante ha depositato memoria di replica, ribadendo le proprie tesi ed insistendo per l’accoglimento.

7. All’udienza del 18 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. L’appello è infondato.

9. Giova premettere che con le sentenze n. 3816, 3974, 3975, 3976, 3977, 3979, 4626, 5111, 5112, 5113, 5114, 5115, 5116 del 2025 questa sezione ha esaminato e respinto censure di tenore identico a quelle formulate dall’appellante, proposte da Gold Energy s.r.l- società collegata ad EU Impianti s.r.l. e cessionaria di alcuni impianti originariamente nella titolarità di quest’ultima- , confermando la legittimità dei provvedimenti di decadenza adottati dal GSE.

Sulla base dei sopra richiamati precedenti, che peraltro si inseriscono nel solco della costante giurisprudenza amministrativa (Ad. Plen. 18/2020, Cons. Stato, sez. II, n. 226/2025, 3815/2025 e 7860/2025; n. 1646/2025, n. 1025/2025, n. 947/2025, n. 688/2024, n. 10388/2024), va respinto il primo motivo di appello.

10. La decadenza non è riconducibile al paradigma dell’autotutela poiché la verifica prevista dall’art. 42, comma 1, d.lgs 28/2011 ha un oggetto diverso e più ampio rispetto all’istruttoria da cui discende il provvedimento di ammissione al beneficio: quest’ultima consiste principalmente in un’attività di riscontro della completezza della domanda e di controllo documentale della sussistenza dei requisiti soggettivi e oggettivi, così come dichiarati e allegati dall’istante, mentre la prima integra un’indagine complessa ed approfondita- di natura marcatamente ispettiva piuttosto che meramente istruttoria- che procede mediante verifiche in loco , analisi congiunta dei documenti acquisiti anche nell’ambito di procedimenti diversi ed acquisizione, ove necessario, di ulteriori documenti ed informazioni presso enti ed amministrazioni.

11. All’esito dell’attività di verifica il GSE ha accertato che: a) EU è titolare, oltre che dell’impianto per cui è causa, anche di altri quattro impianti contigui, tutti di potenza prossima a 50 kW, installati presso il medesimo sito (particelle contigue, poi frazionate); b) il trasferimento degli impianti nella titolarità di EU (novembre 2008) è avvenuto a ridosso dell’entrata in esercizio degli impianti medesimi e in data antecedente sia all’entrata in esercizio (18 dicembre 2008) sia alla comunicazione di entrata in esercizio (23 dicembre 2009), costituente il completamento dell’ iter della richiesta di incentivazione.

12. Sulla base di tali elementi, il GSE ha ravvisato una fattispecie di artato frazionamento di un unico impianto di potenza cumulata, posta in essere al fine di eludere la disciplina di settore che impone la prestazione di una fideiussione bancaria per gli impianti di potenza superiore a 50kW, oltre che per conseguire la tariffa più vantaggiosa prevista per gli impianti di taglia più piccola.

13. Ha, quindi, accertato la sussistenza delle violazioni rilevanti previste alla lett. a) e j) dell’Allegato 1 del d.m. 31 gennaio 2014 (che qualificano come violazioni rilevanti, rispettivamente, la presentazione al GSE di documenti non veritieri e l’insussistenza dei requisiti per l’accesso agli incentivi).

14. Non si tratta, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, del mero riscontro della contemporanea pendenza di più istanze di incentivazione relative ad impianti contigui, ma di un’attività ben più complessa e articolata, consistente nell’analisi congiunta e contestuale di plurimi elementi soggettivi e oggettivi i quali, sebbene privi di rilievo ove singolarmente considerati, fanno emergere, nel loro insieme, l’artato frazionamento di un unico impianto di potenza maggiore.

15. In definitiva, non può condividersi l’assunto difensivo secondo cui il GSE avrebbe proceduto ad un mero riesame di elementi già valutati in sede di autorizzazione del singolo impianto poiché tale assunto si fonda sull’errato presupposto che l’artato frazionamento sia desumibile dall’esame della singola richiesta di incentivo, pretermettendo la complessità dell’indagine sottesa all’accertamento della fattispecie elusiva in quanto finalizzata all’ aggiramento dei precetti di legge e all’abusiva strumentalizzazione di istituti giuridici.

16. Posto che il provvedimento in esame è espressione del potere di decadenza e non di autotutela, non sono suscettibili di positivo apprezzamento le doglianze relative all’inosservanza del termine ragionevole e all’omessa valutazione dell’affidamento del privato. Quest’ultimo non può, peraltro, vantare alcun legittimo affidamento alla conservazione di vantaggi economici conseguiti mediante l’abuso del diritto all’incentivo (cfr., ex multis , sez. II n.ri 2494, 2495, 2496 ,2497, 2499, 2500, 2501, 2743, 2744, 2745, 2746 e 2747 del 2022).

17. Sul punto, il collegio si limita a richiamare la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato che, a partire dall’Adunanza Plenaria n. 18/2020, ha costantemente escluso la riconducibilità della decadenza al potere di autotutela, anche a seguito della modifica dell’art. 42, comma 3, d.lgs 28/2011, introdotta dall’art. 56, comma 7, d.l. 76/2020-inapplicabile ratione temporis (Cons. Stato, sez. II, n. 2087/2025 e n. 226/2025) - che ha equiparato la prima al secondo limitatamente ai presupposti di esercizio (Cons. Stato, sez. II, n. 688/2024; cfr. anche, ex pluribus e fra le più recenti, della stessa sezione, n. 1646/2025, n. 1025/2025, n. 947/2025, n. 226/2025, n. 10388/2024 e l’ulteriore giurisprudenza ivi richiamata).

18. Quanto all’inosservanza del termine di 180 giorni per la conclusione del procedimento, in disparte l’inconferenza del richiamo poiché il termine in questione attiene ai procedimenti di verifica in loco mediante sopralluogo, è dirimente osservare che la perentorietà del termine in questione non è sancita né dall’art. 10 d.m. 31 gennaio 2014 né da altra disposizione di legge (cfr., sul punto, Cons. Stato, sez. II, n. 2832/2024).

19. Tanto basta per respingere la censura in esame, meramente riproduttiva di quella già proposta in primo grado.

20. Il primo motivo di appello deve, quindi, essere respinto.

21. Parimenti infondati sono il secondo e terzo motivo di appello relativi all’insussistenza di una dichiarazione mendace e di una fattispecie di artato frazionamento che sarebbe stato introdotto nell’ordinamento solo con il d.m. 5 maggio 2011.

22. Contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante, è immanente nell’ordinamento giuridico generale il principio di divieto di abuso del diritto, la cui valenza espansiva nei diversi settori del diritto, sostanziale e processuale, non è revocabile in dubbio (cfr. per una recente applicazione in ambito processuale, Cass. sez. un. n. 7299 del 2025): il divieto di artato frazionamento costituisce una specifica declinazione di siffatto principio nel settore degli incentivi energetici, aventi la finalità precipua di sostenere le iniziative economiche volte alla produzione di energia da fonti rinnovabili.

23. La sua ratio è quella di impedire che il rispetto formale della legge si traduca nella sua violazione sostanziale, ammettendo a beneficio impianti che formalmente appaiono distinti, ma che sostanzialmente costituiscono un unico impianto il quale, proprio perché unitario, avrebbe diritto ad un beneficio minore o sarebbe soggetto a condizioni meno favorevoli di ammissione.

24. Frazionare in maniera artificiosa un impianto ha una duplice ricaduta negativa: a) realizza un risultato antitetico a quello previsto dalla disciplina di settore perché ammette ad un incentivo maggiore un impianto di potenza maggiore, in contrasto con il criterio di proporzionalità inversa tra potenza dell’impianto e livello di incentivazione e in pregiudizio degli impianti più piccoli; b) frustra i principi del risultato e della fiducia (codificati nel settore dei contratti pubblici dagli artt. 1 e 2 d.lgs 36 del 2023, ma di indubbia portata espansiva: cfr. con riguardo ai regimi di incentivazione i precedenti di questa sezione nn. 3975, 3976, 3977, 3978, 3978, 3981, 7774 del 2025) a cui deve conformarsi ogni rapporto giuridico-di diritto pubblico o di diritto privato- tra operatore economico e amministrazione avente ad oggetto risorse pubbliche (per loro natura scarse e destinate al soddisfacimento dell’interesse generale).

25. Ne discende che non è ravvisabile alcuna applicazione retroattiva di una regola che sarebbe stata introdotta solo con d.m. 5 luglio 2011 il quale si è, invece, limitato a cristallizzare sul piano normativo-in chiave meramente ricognitiva- gli elementi costitutivi della fattispecie elusiva già presente nell’ordinamento (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. II, n. 226/2025, n. 1096/2025, n. 2743/2022 e n. 7402 del 2023 ove si precisa che “la determinazione delle concrete fattispecie in cui ricorre l’ipotesi di violazione del divieto di frazionamento, che il d.m. 5 maggio 2011 ha individuato in aspetti ricognitivi di situazioni che denotano l’unicità dell’impianto, non esaurisce il potere di verifica in materia da parte del G.S.E., che ben può attingere ad altri elementi egualmente ritenuti indicativi, in maniera oggettiva, della sostanziale unitarietà del progetto imprenditoriale ” ).

26. A diverse conclusioni non conduce nemmeno il richiamo nell’atto di appello al punto 3.8 delle “ Regole applicative per il riconoscimento delle tariffe incentivanti previste dal D.M. 5 maggio 2011 ”, che circoscrive l’applicabilità dell’art. 12, co. 5, del citato d.m. “a tutti gli impianti di cui ai Titoli II, III e IV del D.M. 5 maggio 2011 senza tener conto di eventuali impianti preesistenti incentivati ai sensi dei precedenti ”.

27. Come chiarito da questa sezione, si tratta di una regola di natura schiettamente operativa, in conformità con la natura e la finalità del regolamento in cui è inserita, volta a chiarire che nei limiti del divieto di frazionamento di cui al d.m. 2011 non sono compresi gli impianti già esistenti e incentivati (Cons. Stato, Sez. II, 12 aprile 2022, nn. 2743, 2744, 2745, 2746 e 2747).

28. Nel caso di specie il GSE ha analiticamente illustrato gli elementi oggettivi e soggettivi della fattispecie di artato frazionamento relativi alla contiguità degli impianti, localizzati sul medesimo sito, all’avvenuto trasferimento in favore di EU nello stesso arco temporale e a ridosso della data di entrata in esercizio e della richiesta id incentivo.

29. Le circostanze di fatto sopra indicate non sono state smentite dalla ricorrente, la quale si limita a richiamare la mera contiguità degli impianti, l’autonomia dei punti di connessione (per l’irrilevanza dell’autonomia dei POD o punti di connessione, a fronte di plurimi indici di unicità sostanziale, cfr. sent. 6903/2023 cit., nello stesso senso, ex multis , sez. II, 18.01.2023 n. 640; id. 12.04.2022, n. 2743) e l’autorizzazione da parte del GSE al trasferimento della titolarità del singolo impianto, secondo quella visione atomistica e frazionata già sopra disattesa.

30. Quanto ai provvedimenti del giudice penale citati dall’appellante e prodotti in primo grado (Cassazione penale sentenza n. 34511 del 2021, richiesta di archiviazione del P.M. e relativo decreto del GIP nel procedimento penale n. 7637/2022), essi, oltre a riferirsi a vicende diverse da quella per cui è causa, si limitano ad escludere la configurabilità, sul piano soggettivo e oggettivo del delitto di truffa aggravata in concorso. Le statuizioni ivi contenute non sono, quindi, suscettibili di applicazione in questa sede, ove si controverte della legittimità di provvedimenti amministrativi.

31. Da quanto appena osservato discende che: a) non è veritiera la dichiarazione resa dall’appellante in qualità di cessionaria dell’impianto “di non aver presentato, entro la medesima scadenza di cui all’art. 7, comma 1 del D.M. 28 luglio 2005, altre domande di ammissione alle tariffe incentivanti relative ad impianti fotovoltaici da realizzare nel medesimo sito, anche tramite società controllate o collegate ”; b) l’appellante aveva l’obbligo di prestare, a pena di inammissibilità della domanda, la cauzione definitiva ai sensi dell’art. 7 , commi 9 e 10, d.m. 28 luglio 2005.

32. Merita, quindi, conferma quanto statuito dal giudice di primo grado in ordine alla sussistenza dell’artato frazionamento che rende di per sé legittimo il provvedimento di decadenza gravato.

33. Per tali ragioni anche il secondo e il terzo motivo devono essere respinti, con conseguente reiezione integrale dell’appello.

34. Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna EU Impianti s.r.l. alla rifusione, in favore del GSE, delle spese del presente grado di giudizio che si liquidano in euro 2.000, 00 (duemila/00), oltre a spese generali e accessori di legge, da distrarsi a favore del difensore antistatario.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

DA LE, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

ME SO, Consigliere, Estensore

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ME SO	DA LE

IL SEGRETARIO