Pubblicato il 09/02/2026

N. 01008/2026REG.PROV.COLL.

N. 04650/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4650 del 2025, proposto dalla società Mq Food a r.l.s., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Ippoliti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, largo Generale Gonzaga del Vodice 4;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Enrico Barbagiovanni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (sezione seconda) n. 3337, pubblicata il 14 febbraio 2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2025 il consigliere RI LI e uditi per le parti gli avvocati Andrea Ippoliti ed Enrico Barbagiovanni;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società appellante ha chiesto la riforma della sentenza indicata in epigrafe con la quale è stato respinto il ricorso proposto avverso il provvedimento di Roma Capitale n. 32667 dell’1 marzo 2021, recante la comunicazione di improcedibilità della domanda di occupazione di suolo pubblico in via Galvani, nn. 41- 41 a, nonché gli atti presupposti.

1.2. L’appellante deduce l’erroneità della sentenza impugnata:

1) per violazione degli artt. 7 e ss. della legge n. 241/1990 perché non si verserebbe in un’ipotesi di attività vincolata e conseguentemente il giudice di primo grado ha erroneamente ritenuto applicabile l’art. 21 octies della legge n. 241/1990 affermando la legittimità del provvedimento gravato sul presupposto che l’esito non sarebbe cambiato anche se fosse stato instaurato il contraddittorio endoprocedimentale;

2) per non cogenza e inattualità della scheda del PMO di via Galvani, per eccesso di potere per difetto di istruttoria, per difetto di motivazione, per arbitrarietà, illogicità, contraddittorietà, disparità di trattamento e ingiustizia manifesta. Il giudice di primo grado non avrebbe considerato il costante orientamento giurisprudenziale formatosi nella materia in questione secondo il quale sarebbero illegittimi i dinieghi basati su schede di PMO che riportano una fotografia dello stato dei luoghi che non è più attuale. Nel caso di specie, siccome all'epoca di redazione della scheda di piano nel locale gestito dalla società appellante non era esercitata l’attività di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande che si è stata insediata solo a partire dal 2020, l’istanza non avrebbe potuto essere rigettata, ma, conformemente alla richiamata giurisprudenza, avrebbe dovuto esaminata utilizzando i criteri istruttori seguiti per la redazione dei PMO oppure riqualificata d’ufficio come istanza di revisione. Peraltro dal PMO di via Galvani si evince che è stata concessa un’OSP per 14,22 mq. davanti ai civici 43 e 44, nonostante si tratti di locale sito "muro a muro" con quello in controversia, circostanza che integra un’evidente disparità di trattamento perché a parità di situazioni legittime un locale sarebbe stato trattato in modo diverso dall’altro senza che ne sia stata esplicitata la ragione. Inoltre, la stessa amministrazione resistente avrebbe ammesso che la scheda del PMO di via Galvani non sia più attuale e che avrebbe dovuto essere rifatta in quanto non più corrispondente all'attuale stato dei luoghi, ragione per la quale la scheda non potrebbe essere validamente opposta all'odierna appellante, risultandone la tacita implicita abrogazione;

3) per illegittimità della scheda del P.M.O. di via Galvani per violazione dei criteri tecnici sottesi alla sua redazione, per eccesso di potere per difetto di istruttoria, per arbitrarietà, per ingiustizia manifesta, per disparità di trattamento, per difetto di motivazione.

Ad avviso dell’appellante, nel caso di specie l’amministrazione avrebbe anche erroneamente applicato i criteri tecnici sottesi alla redazione del PMO perché non sarebbero tutelabili, né tantomeno sarebbe possibile riscontrare l’esistenza di coni d'ombra, di visualizzazione o prospettici dal momento che l’OSP richiesta non ricade all'angolo o all'intersezione di nessuna via e che non costituisce un impedimento per la visualizzazione del MACRO che è inibita al passante dalla presenza di innumerevoli platani dal tronco robusto e largo. Tutte queste circostanze emergerebbero anche dalla perizia tecnica depositata e sulla quale il giudice di primo grado non si sarebbe pronunciato, nonostante fosse ammissibile ex art. 64 c.p.a. e fosse stata solo genericamente contestata.

2. Roma Capitale si è costituita in giudizio ed ha concluso per il rigetto dell’appello evidenziando che, a differenza di quanto sostenuto dall’appellante, non sarebbe ammissibile alcuna disapplicazione o affermazione di non cogenza del piano nel rispetto del quale l’amministrazione ha gestito posizioni sorte in momenti diversi e sulla base di presupposti differenti.

3. Con l’ordinanza n. 2465, pubblicata il 4 luglio 2025, la Sezione ha preso atto della sopravvenuta carenza di interesse alla domanda cautelare, attesa l’intervenuta fissazione dell’udienza di merito.

4. In vista dell’udienza di discussione le parti hanno depositato memorie e repliche, ai sensi dell’art. 73 c.p.a..

5. Alla pubblica udienza del 2 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

6. L’appello non è fondato e va respinto per le seguenti ragioni.

7. I fatti salienti ai fini della decisione possono essere così sintetizzati:

- con nota n. CA/14053 del 28 gennaio 2021 l’appellante ha presentato istanza per il rilascio di una nuova concessione demaniale permanente a servizio del locale sito in via Galvani n. 41 e 41 a;

- con nota n. 32667 dell’1 marzo 2021 Roma Capitale ha rigettato l’istanza, richiamando l’art. 4 bis , comma 4, della D.A.C. n. 39/2004, ai sensi del quale i municipi possono subordinare il rilascio delle concessioni di suolo pubblico alle prescrizioni di appositi piani che individuano la massima occupabilità delle aree di rispettiva competenza, previa acquisizione dei pareri della Polizia Municipale, della Sovrintendenza ai beni culturali del Comune di Roma e dell’Ufficio città storica, “tenendo conto degli interessi pubblici relativi alla circolazione, igiene, sicurezza, estetica, ambiente e tutela del patrimonio culturale” e ritenendola improcedibile, attesa la deliberazione n. 6 del 10 aprile 2013, recante il PMO di via Galvani, che non prevede la possibilità di OSP per il locale in questione.

7.2. Con la sentenza impugnata il giudice di primo grado ha:

- evidenziato la natura dei PMO come “atti di pianificazione urbanistica la cui adozione, in quanto esercizio della funzione pianificatoria ad essi sottesa, si caratterizza per l’ampio margine di discrezionalità attribuito all'amministrazione, con possibilità di censurare le scelte effettuate solo quando queste si presentino come manifestamente illogiche o contraddittorie” , con la conseguenza che, una volta delineati e impostati i principi generali della pianificazione all’esito dell’adeguata valutazione del complesso delle circostanze e dei presupposti sottesi all’esercizio del relativo potere, non grava sull’amministrazione “anche l’onere di motivare ulteriormente le statuizioni microsettoriali relative a ciascuna posizione individuale” ;

- respinto “i motivi con cui la ricorrente tenta (…) di porre a carico dell’amministrazione l’onere di motivare le scelte puntuali poste - per così dire - a valle della pianificazione, senza offrire elementi dirimenti atti a dimostrare la palese incongruità e irragionevolezza di quelle scelte puntuali, ovvero la palese discrasia fra il contenuto di quelle scelte e gli obiettivi generali dell’attività di pianificazione” , ritenendo “prive di qualsiasi pregio le affermazioni apodittiche spese in ricorso in merito all’asserita non attualità del Piano, invero del tutto incapaci di porre in dubbio la vigenza di tale atto e la sua opponibilità anche alla società ricorrente” .

8. E’ infondato e da disattendere il primo motivo con il quale l’appellante deduce la violazione delle garanzie endoprocedimentali.

8.1. Il giudice di primo grado ha affermato, in modo condivisibile, che “ il mancato invio della comunicazione dei motivi ostativi, di cui all'art. 10 bis della legge n. 241 del 1990, non poteva infatti condurre, nella specie, all’annullamento della determinazione finale di diniego, ostandovi la disposizione di cui all’art. 21 octies, comma 2, della medesima legge, nella considerazione che Roma Capitale, vincolata all'osservanza dei limiti di massima occupabilità prescritti per via Galvani, non avrebbe potuto adottare un provvedimento di segno diverso (in senso, conforme, Consiglio di Stato, Sezione V, n.10200/2024)”.

8.2. Va aggiunto che per giurisprudenza pacifica:

a) a fronte di un provvedimento dal carattere vincolato, l’omessa comunicazione del preavviso di rigetto costituisce un vizio meramente formale, ininfluente rispetto al contenuto dispositivo del diniego;

b) più in generale, l’annullabilità di un provvedimento amministrativo adottato in violazione delle norme sul procedimento o sulla forma degli atti deve essere esclusa qualora, per la natura vincolata dell’atto, il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, siccome rigidamente predisposto da una norma o da altro provvedimento sovraordinato, senza che all'amministrazione residui facoltà di scelta tra determinazioni diverse (Cons. Stato, V. n. 6712 del 2025; Cons. Stato, V, n. 4971 del 2025).

9. E’ infondato e da disattendere anche il secondo motivo con il quale parte appellante lamenta che il giudice di primo grado non avrebbe considerato la inattualità e, conseguentemente, la non cogenza e opponibilità del PMO relativo a via Galvani, richiamando a supporto di tale prospettazione la giurisprudenza della sezione che si occupa di tale tipologia di controversie e, in particolare, la sentenza n. 7072 del 2025 concernente un’OSP in via Galvani nella quale si afferma che “l’attività relativa all’eventuale rilascio di concessioni per occupazione di suolo pubblico nelle zone ove sia stato approvato un PMO non può essere considerata necessariamente vincolata al presupposto Piano, a causa del peculiare atteggiarsi concreto della “pianificazione” posta in essere, nonché della pertinente regolamentazione capitolina”.

Secondo l’appellante siccome le commissioni tecniche incaricate di redigere i PMO non hanno individuato, in via generale ed astratta, gli spazi occupabili rispetto alla viabilità, ai monumenti, agli edifici e ai vincoli presenti in relazione alle piazze e alle vie, ma hanno scelto una modalità di pianificazione particolareggiata, ancorata cioè ai numeri civici corrispondenti ad esercizi di ristorazione al momento della redazione, ciò comporterebbe che tale pianificazione, non assistita dalle tipiche forme di pubblicità, non potrebbe ritenersi vincolante per gli esercenti che non siano stati contemplati nei piani per qualsivoglia ragione.

9.1. Secondo la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato il PMO costituisce atto amministrativo pianificatorio a carattere generale (Cons. Stato, V, n. 2930 del 2021; Cons. Stato, V, n. 2403 del 2017). Tale piano rientra nella categoria degli atti di pianificazione del territorio, caratterizzati da spiccata discrezionalità tecnica dell’amministrazione, sindacabile dal giudice amministrativo entro gli stretti limiti di un controllo estrinseco di non manifesta irragionevolezza e/o arbitrarietà (Cons. Stato, V, n. 10200 del 2024; Cons. Stato, V, n. 7475 del 2024).

Si tratta, quindi, di una pianificazione in cui l’amministrazione è chiamata a dettare la disciplina regolamentare dell’occupazione di suolo pubblico, a realizzare un equo contemperamento tra la libertà di iniziativa economica privata e una pluralità di esigenze di natura pubblicistica, quali, a mero titolo esemplificativo, la valorizzazione dei diversi ambiti territoriali, la tutela dei contesti ambientali, artistici ed architettonici - con particolare riguardo ai centri storici-, la circolazione stradale, l’igiene, la sicurezza, ecc., nonché, non da ultimo, la tutela dei cittadini residenti nelle zone interessate contro l’inquinamento acustico.

Appare, inoltre, in contrasto con la stessa ratio della pianificazione territoriale che è frutto di un’istruttoria che vede coinvolte tutte le autorità preposte alla tutela dei diversi interessi pubblici, nonché del bilanciamento tra questi ultimi e quelli privati, ritenere che i PMO diventino inattuali, non cogenti e come tali non opponibili ogni volta che si determini una modifica della situazione e, segnatamene, ogni volta che venga aperta una nuova attività.

Merita, infine, di essere evidenziato che l’eventuale perdita di attualità del piano ne può determinare la revisione che ha però necessariamente natura complessiva nel senso che implica una rivalutazione di tutte le circostanze e gli interessi coinvolti alla luce delle nuove evenienze, non essendo ammissibile una revisione del PMO incentrata solo su un singolo esercizio e che non contempli l’interazione con tutte le occupazioni di suolo pubblico previste per quella determinata via.

9.2. Ne discende, quindi, che a differenza di quanto affermato da parte appellante il PMO relativo a via Galvani è opponibile e cogente per l’istante e che, pertanto, il diniego impugnato resta sindacabile sotto il profilo della manifesta illogicità ovvero della inesatta acquisizione al procedimento degli elementi di fatto presupposto della decisione (Cons. Stato, III, n. 5617 del 2019), evenienze tutte che non si ravvisano nel caso di specie.

9.3. Quanto all’asserito vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento, come noto, esso si può configurare solo sul presupposto, di cui l'interessato deve dare la prova rigorosa, dell'identità assoluta della situazione considerata (Cons. Stato,V, n. 2951 del 2025), prova che nel caso di specie difetta, a maggior ragione considerando il contesto caratterizzato dalla specificità delle singole posizioni, dimostrato proprio dalla valutazione dell’assentibilità per specifico esercizio commerciale con riferimento al relativo indirizzo civico. Né il fatto che l’OSP è stata concessa ad un locale “muro a muro” e la asserita specularità della situazione valgono a fornire la prova specifica della identica collocazione anche solo rispetto al cono visivo del Macro dei diversi esercizi commerciali. Tanto meno ai fini della disparità di trattamento rilevano le OSP concesse nel 2013, non originariamente previste nel PMO e poi assentite in epoca coeva all’adozione del piano.

10. Va, infine, respinto anche il terzo e ultimo motivo con il quale parte appellante lamenta l’omessa pronuncia del giudice di primo grado sulla perizia depositata e sulle circostanze attraverso la stessa evidenziate.

10.1. Al riguardo il Collegio richiama tutte le argomentazioni già svolte in relazione alle precedenti censure e, segnatamente, quello afferente alla spiccata discrezionalità tecnica dell’amministrazione nell’adottare tali atti di pianificazione, sindacabile dal giudice amministrativo entro i limiti di un controllo estrinseco di non manifesta irragionevolezza o arbitrarietà.

Tanto premesso, il giudice di primo grado ha ritenuto che gli elementi offerti, ivi compresa la perizia, non fossero “atti a dimostrare la palese incongruità e irragionevolezza di quelle scelte puntuali, ovvero la palese discrasia fra il contenuto di quelle scelte e gli obiettivi generali dell’attività di pianificazione” , scelte elaborate sulla base delle disposizioni del “vigente Regolamento OSP, del P.G.T.U. nonché del Codice della Strada sull’utilizzo delle carreggiate e dei marciapiedi ai fini della circolazione veicolare e pedonale, comunque acquisendo tutti i pareri al riguardo prescritti” .

A ciò va aggiunto che la perizia si limita ad esaminare le similitudini e le differenze rispetto agli esercizi commerciali dei soli numeri civici vicini a quello in questione, addentrandosi in valutazioni di natura squisitamente discrezionale rispetto al cono visuale del Macro e senza considerare la situazione complessiva di via Galvani.

11. Per tutte le esposte ragioni l’appello deve essere respinto.

12. La esistenza di una giurisprudenza non univoca induce il Collegio a compensare le spese della presente fase di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

GO AB, Presidente

Alessandro Maggio, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

RI LI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI LI	GO AB

IL SEGRETARIO