N. 03410/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 12/01/2026
N. 00229 /2026 REG.PROV.COLL. N. 03410/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 3410 del 2025, proposto da
FR LL NA, rappresentato e difeso dall'avvocato Angelo Clarizia, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Principessa Clotilde, 2;
contro
Ministero dell'Istruzione e del Merito, Ministero dell'Università e della Ricerca,
Ministero dell'Economia e delle Finanze in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in
Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti N. 03410/2025 REG.RIC.
Indire - Istituto Nazionale di Documentazione Innovazione e Ricerca Educativa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato
EN OR, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 01752/2025, resa tra le parti
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione e del Merito, del
Ministero dell'Università e della Ricerca, del Ministero dell'Economia e delle Finanze
e di Indire - Istituto Nazionale di Documentazione Innovazione e Ricerca Educativa;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 1° luglio 2025 il consigliere Angela
RO e uditi per le parti gli avvocati Angelo Clarizia e dello Stato Giovanni
Greco;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Con la sentenza indicata in epigrafe, qui appellata, il Tar del Lazio ha respinto il ricorso proposto dal dottor FR LL NA, odierno appellante, per la declaratoria di illegittimità ex art. 31 e 117 cod. proc. amm. del silenzio serbato dalle
Amministrazioni resistenti sull'istanza del 21 giugno 2024, con la quale il ricorrente ha chiesto l'adozione del Decreto interministeriale, come previsto dal Decreto del
Ministero dell'Istruzione dell'Università e della Ricerca del 20 dicembre 2013, per la determinazione del compenso al medesimo spettante quale componente del Collegio N. 03410/2025 REG.RIC.
dei revisori dell'Istituto Nazionale di Documentazione, Innovazione e Ricerca
Educativa (INDIRE), nonché per la declaratoria dell'obbligo delle Amministrazioni di concludere il procedimento conseguente all'anzidetta istanza mediante l'emanazione del suddetto Decreto interministeriale.
2. L'appellante premette:
- di essere stato nominato, con Decreto Ministeriale 20 dicembre 2013, presidente del
Collegio dei revisori dei conti dell'INDIRE - Istituto Nazionale di Documentazione
Innovazione e Ricerca Educativa per la durata di un quadriennio, in rappresentanza del Ministero dell'Istruzione dell'Università e della Ricerca;
- che il citato provvedimento rimandava a successivo decreto la determinazione delle indennità dovute ai titolari di cariche all'interno dell'Ente, a valere sul bilancio dell'ente stesso;
- che, nelle more dell'adozione di tale decreto, l'Indire gli ha corrisposto un emolumento annuo pari a € 14.599,00;
- che l'incarico conferito al ricorrente è stato rinnovato con decreto del Ministero dell'Istruzione dell'Università e della Ricerca dell'8 febbraio 2018, con nuovo rinvio a successivo provvedimento per la determinazione dei compensi;
- che in data 15 maggio 2022 è cessato il mandato;
- che, con nota dell'INDIRE del 2 febbraio 2022, si specificava che gli importi percepiti dal ricorrente sarebbero stati da intendersi quali acconti in attesa del conguaglio da corrispondersi in conseguenza dell'emanazione del d.P.C.M. previsto dall'art. 1 c. 96 L. 160/2019;
- che, con atto di diffida del 21 giugno 2024, il ricorrente aveva intimato alle amministrazioni resistenti di provvedere all'emanazione del decreto interministeriale di determinazione dei compensi; N. 03410/2025 REG.RIC.
- che, tuttavia, le amministrazioni resistenti non provvedevano all'adozione del citato provvedimento interministeriale come richiesto dai Decreti del 20 dicembre 2013 e dell'8 febbraio 2018;
- che il Tribunale amministrativo adito ha respinto il ricorso per la declaratoria di illegittimità del silenzio serbato sull'istanza del 21 giugno 2024, dichiarando infondate le censure dedotte.
3. L'appello proposto dal ricorrente avverso la sentenza di primo grado è stato affidato al seguente motivo: “Errores in iudicando: violazione e/o falsa applicazione degli artt. 2 e 3 l. n. 241/1990. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 24, 41 e 97 Cost.
Violazione e/o falsa applicazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalità, leale cooperazione, buona fede e buon andamento”.
3.1. Si sono costituiti in giudizio, per resistere all'appello, di cui hanno eccepito l'inammissibilità (per violazione del divieto dei c.d. nova sancito dall'art. 104 c.p.a. nonché per carenza di interesse) e argomentato l'infondatezza, domandandone il rigetto, i Ministeri intimati.
3.2. Si è costituito in giudizio anche Indire, evidenziando nella propria memoria di aver interesse a ricevere indicazioni in questa sede giurisdizionale per “determinare in maniera definitiva e conforme alla normativa vigente i compensi per i propri organi”.
3.3. Alla camera di consiglio del 1° luglio 2025, la causa è passata in decisione.
DIRITTO
4. Come sopra esposto, parte appellante si duole, in sostanza, del fatto che i Ministeri intimati non abbiano provveduto all'adozione del decreto interministeriale con il quale avrebbe dovuto essere stabilito il proprio compenso quale presidente del Collegio dei revisori di INDIRE, nonostante i decreti di nomina del 20 dicembre 2013 e dell'8 febbraio 2018 prevedessero che “Con successivo decreto, di concerto con il Ministero N. 03410/2025 REG.RIC.
dell'Economia e delle finanze sono determinate le misure delle indennità, da corrispondere ai componenti degli organi di Amministrazione e di controllo dell'INDIRE”.
4.1. Per l'appellante, a fronte di tale previsione che rimandava a un successivo decreto la determinazione delle indennità di carica da corrispondere agli organi statutari di
Indire, sussiste a carico delle Amministrazioni appellate l'obbligo di concludere il procedimento per l'adozione del suddetto decreto, per cui il silenzio serbato dalle
Amministrazioni in ordine all'istanza trasmessa in data 21 giugno 2024 (con la quale si diffidavano le medesime a porre in essere gli adempimenti di competenza) sarebbe palesemente illegittimo per violazione degli artt. 2 e 3 della L. n. 241/1990.
La circostanza che i decreti di nomina, nel rinviare a un futuro provvedimento per la determinazione dei compensi, non contengano un termine a tal fine non giustificherebbe poi un ritardo quale quello, in concreto, verificatosi.
4.2. La sentenza del Tar sarebbe quindi errata laddove, nel respingere il ricorso avverso il silenzio, ha ritenuto che la determinazione dei suddetti compensi fosse stata già stabilita con il Decreto interministeriale del 31 ottobre 2002.
Inoltre, ad avviso dell'appellante il Tar avrebbe del tutto obliterato che il procedimento per l'adozione di un provvedimento volto a stabilire i compensi degli organi di amministrazione e controllo di Indire era in corso, ad opera delle Amministrazioni resistenti, e non è mai stato concluso, per questioni meramente imputabili alle stesse.
In particolare, come si desumerebbe dalle numerose note versate in atti, non esaminate dal Tar, i Ministeri resistenti hanno avviato sin dall'anno 2014 il procedimento per l'adozione di una nuova determinazione dei compensi degli organi di Indire, evidentemente ritenendo che il decreto interministeriale del 31 ottobre 2002 (col quale erano stati già quantificati gli importi spettanti agli organi di Indire) non potesse trovare applicazione nella fattispecie (tenuto conto del profondo processo di trasformazione che ha interessato nel tempo l'ente in questione) e che le indennità ivi N. 03410/2025 REG.RIC.
stabilite fossero ormai inadeguate e, quindi, da rideterminare, perché riferite a un ente di più ridotte dimensioni.
4.3. Infatti, la disciplina recata dal decreto del 2002 era stata elaborata con riferimento a un ente diverso dall'attuale Indire, che, all'atto della sua originaria istituzione (in virtù del D.Lgs. 258 del 20 luglio 1999), non aveva la qualifica di ente di ricerca né la successiva complessità di competenze. Viceversa, l'odierno Indire, istituito (o, più precisamente, “ripristinato”) con l'art. 19 comma 1 della legge n. 111/2011, di conversione del decreto legge 6 luglio 2011, n. 98 (che aveva contestualmente soppresso l'Agenzia nazionale per lo sviluppo dell'autonomia scolastica – ANSAS),
è un ente pubblico di ricerca, avente autonomia finanziaria e contabile, articolato in quattro nuclei territoriali, con funzioni ben più ampie e una struttura organizzativa e patrimoniale molto più complessa, sia in termini di gestione di organico, che di attività istituzionali, rispetto ai precedenti enti soppressi.
4.4. Dato che il procedimento avviato per la determinazione delle indennità degli organi di Indire non si era mai perfezionato mediante l'emanazione del prescritto decreto ministeriale, all'atto della liquidazione dei compensi all'interessato, con nota dell'Indire del 2 febbraio 2022, si era espressamente specificato che le somme corrisposte costituivano “acconti”, salvo conguaglio da corrispondersi in conseguenza dell'emanazione del d.P.C.M. previsto dall'art. 1 c. 96 L. 160/2019.
4.5. Pertanto, secondo l'appellante, contrariamente a quanto ritenuto dal primo giudice, i compensi dell'organo di revisione dell'INDIRE non sarebbero stati già determinati con il suddetto decreto interministeriale del 2002 (i cui parametri, comunque, non sarebbero più applicabili in ragione del diverso carattere delle funzioni e dell'organizzazione del nuovo ente) né risulterebbero confermati dall'art. 13 del d.P.C.M. n. 143/2022 (recante “Regolamento in attuazione dell'articolo 1, comma
596, della legge 27 dicembre 2019, n. 160 in materia di compensi, gettoni di presenza N. 03410/2025 REG.RIC.
e ogni altro emolumento spettante ai componenti gli organi di amministrazione e di controllo, ordinari e straordinari, degli enti pubblici”).
4.6. Infatti, tale regolamento fa espressamente riferimento ai compensi “fissati antecedentemente alla data di entrata in vigore del decreto”, ma nella specie non v'era alcuna disposizione precedente che avesse determinato il compenso in esame.
Sicché, essendo il citato regolamento del tutto neutro per Indire, sarebbe erronea la sentenza laddove valorizza la cristallizzazione delle indennità così come definite dal decreto del 2002, concludendo che la parte ricorrente avrebbe dovuto proporre rituale impugnazione avverso tale provvedimento.
5. L'appello è infondato, il che consente di prescindere dall'esame delle eccezioni di inammissibilità preliminarmente formulate dai Ministeri appellati.
5.1. Come noto, perché possa configurarsi l'ipotesi del silenzio - inadempimento, rilevabile ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a., occorre che sussista un obbligo di legge di provvedere e che, decorso il termine di conclusione del procedimento, non sia stato assunto alcun provvedimento espresso, avendo tenuto l'Amministrazione procedente una condotta inerte (Cons. Stato, III, 1° luglio 2020, n. 4204; Cons. Stato, IV, 31 luglio
2019, n. 5417).
5.2. Nel caso di specie, sebbene i decreti di nomina dei componenti degli organi dell'Indire rimandassero a provvedimenti da adottarsi di concerto tra le
Amministrazioni resistenti, la mancata adozione di tali atti non ha determinato alcun inadempimento.
5.3. Infatti, come correttamente rilevato dal Tar, con decreto del 31 ottobre 2002 dell'allora Ministro dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca, adottato di concerto con il Ministro dell'Economia e delle Finanze nonché con il Ministro della
Funzione Pubblica, sono stati quantificati gli importi spettanti agli organi dell'Indire, ivi compreso quello dovuto al Presidente del Collegio dei revisori. N. 03410/2025 REG.RIC.
5.4. Inoltre, i compensi determinati con il citato decreto del 31 ottobre 2002 sono stati elaborati in piena aderenza ai criteri contenuti nella direttiva della Presidenza del
Consiglio dei ministri del 9 gennaio 2001, successivamente esplicata con Circolare n.
4993 del 29 maggio 2001.
5.4.1. In particolare, la direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri del 2001 prevedeva che “La eventuale richiesta di revisione dei compensi da parte degli enti ed organismi pubblici, nel corso di svolgimento del mandato, può essere presa in considerazione soltanto se correlata a sostanziali modifiche intervenute negli ordinamenti degli enti ed organismi stessi”, così prefigurando una valutazione discrezionale ancorata alla sussistenza di precisi presupposti.
5.5. In tali condizioni è da escludere che, a fronte di una precedente determinazione, quale quella operata col decreto del 31 ottobre 2002, le Amministrazioni intimate avessero l'obbligo di provvedere nuovamente sulla materia.
Tutti i compensi degli organi dell'INDIRE erano stati, infatti, determinati, senza riferimento a uno specifico mandato, con decreto interministeriale del 31 ottobre 2002.
I compensi spettanti ai componenti del Collegio dei revisori erano dunque non già mancanti bensì, al più, da aggiornare, sussistendone i presupposti, secondo quanto previsto dalla direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri del 9 gennaio 2001.
5.6. Tale Direttiva ha costituito la disciplina vigente in materia - per tutto l'arco temporale dell'incarico rivestito dall'odierno appellante - di “criteri per la determinazione dei compensi dei componenti di organi di amministrazione e di controllo degli enti e organismi pubblici” ed ha cessato di avere effetto solamente a seguito dell'emanazione del d.P.C.M. n. 143 del 23 agosto 2022 (v. art. 13, co. 2), recante “Regolamento in attuazione dell'articolo 1, comma 596, della legge 27 dicembre 2019, n. 160 in materia di compensi, gettoni di presenza e ogni altro emolumento spettante ai componenti gli organi di amministrazione e di controllo, ordinari e straordinari, degli enti pubblici”, entrato in vigore in data 7 ottobre 2022. N. 03410/2025 REG.RIC.
5.6.1. Il citato regolamento espressamente prevede, all'art. 13, comma 1, che “I compensi fissati antecedentemente alla data di entrata in vigore del presente regolamento continuano ad essere applicati dagli enti fino alla scadenza dei relativi mandati fatto salvo quanto previsto dall'articolo 4, comma 7, e, comunque, fino a nuova determinazione ai sensi dell'articolo 4, comma 1” e all'art. 13, comma 2, stabilisce che “La direttiva della Presidenza del Consiglio dei ministri del 9 gennaio
2001, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 37 del 14 febbraio 2001, cessa di avere effetto a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente regolamento”.
5.7. Come correttamente ritenuto dalla sentenza appellata, con la predetta norma, in assenza di una revisione dei compensi nelle forme previste dallo Statuto dell'Indire, si è addivenuti, in sostanza, alla cristallizzazione delle indennità così come definite dal decreto del 31 ottobre 2002, con la conseguenza che la parte ricorrente avrebbe dovuto proporre rituale impugnazione avverso tale provvedimento.
5.7.1. Ammettere l'esperibilità dell'azione avverso il silenzio significherebbe consentire, per tale via, di addivenire alla formazione di un nuovo provvedimento impugnabile, con conseguente elusione dei termini di decadenza dall'impugnazione.
Ne deriva che, come correttamente ritenuto dal Tar, l'azione è anche inammissibile sotto tale profilo.
5.8. Per quanto finora detto deve ritenersi che in capo alle Amministrazioni intimate non sussiste alcun obbligo di provvedere all'emanazione di ulteriori decreti in materia di compensi dei componenti degli organi di Indire, e ciò anche in ragione dell'invarianza dei criteri di calcolo posti dalle disposizioni vigenti per tutto il periodo di permanenza nell'incarico di Presidente del Collegio dei Revisori dei Conti di Indire
– incluso il rinnovo - conferito all'odierno appellante.
5.9. A quanto correttamente evidenziato dalla sentenza impugnata, che merita integrale conferma per le sopra esposte considerazioni, deve poi aggiungersi per completezza quanto segue. N. 03410/2025 REG.RIC.
5.9.1. La fattispecie del silenzio-inadempimento riguarda le ipotesi in cui, di fronte alla formale richiesta di un provvedimento da parte di un privato, costituente atto iniziale di una procedura amministrativa normativamente prevista per l'emanazione di una determinazione autoritativa su istanza di parte, l'amministrazione, titolare della relativa competenza, omette di provvedere entro i termini stabiliti dalla legge; di conseguenza, l'omissione dell'adozione del provvedimento finale assume il valore di silenzio-inadempimento (o rifiuto) solo nel caso in cui sussisteva un obbligo giuridico di provvedere, cioè di esercitare una pubblica funzione attribuita normativamente alla competenza dell'organo amministrativo destinatario della richiesta, attivando un procedimento amministrativo in funzione dell'adozione di un atto tipizzato nella sfera autoritativa del diritto pubblico.
5.9.2. Presupposto per l'azione avverso il silenzio è, dunque, l'esistenza di uno specifico obbligo (e non di una generica facoltà o di una mera potestà) in capo all'amministrazione di adottare un provvedimento amministrativo esplicito, volto ad incidere, positivamente o negativamente, sulla posizione giuridica e differenziata del ricorrente (Cons. Stato, IV, 31 luglio 2019, n. 5417; Cons. Stato, IV, 27 marzo 2018,
n. 1904).
5.9.3. Per le ragioni esposte in precedenza tale obbligo di provvedere era insussistente nel caso di specie.
6. In conclusione, l'appello va respinto.
7. La peculiarità della vicenda e la novità delle questioni trattate giustificano la compensazione delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate. N. 03410/2025 REG.RIC.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1° luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:
RT EP, Presidente
Daniela Di Carlo, Consigliere
Angela RO, Consigliere, Estensore
Pietro De Berardinis, Consigliere
Marco Morgantini, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Angela RO RT EP
IL SEGRETARIO