Pubblicato il 13/02/2026

N. 01169/2026REG.PROV.COLL.

N. 05668/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 5668 del 2025, proposto dall’Azienda Sanitaria Locale Roma 5, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Valentino Vincenzo Giulio Vescio di Martirano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

i signori -OMISSIS- e -OMISSIS-, in proprio e nella qualità di genitori del figlio minore -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato Ettore Nesi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e con l'intervento di

ad adiuvandum :
il Comune di -OMISSIS-, anche in qualità di Comune capofila del Distretto Socio-Sanitario Rm5/6, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Matteo Mormino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
ad opponendum :
l’Anffas Nazionale ETS-APS - Associazione Nazionale di Famiglie e Persone con Disabilità Intellettive e Disturbi del Neurosviluppo -, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Ettore Nesi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza in forma semplificata del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione seconda, n. 12458 del 24 giugno 2025, resa tra le parti, concernente un progetto individuale di vita per un minore disabile.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dei signori -OMISSIS- e -OMISSIS-;

Visti gli atti di intervento del Comune di -OMISSIS- e dell’Anffas Nazionale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 gennaio 2026 il consigliere IC D'GE e uditi per le parti gli avvocati Valentino Vincenzo Giulio Vescio Di Martirano, Ettore Nesi e Matteo Mormino;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il minore -OMISSIS-, affetto da disabilità intellettiva grave, disturbo misto del

linguaggio espressivo e della comprensione, ritardo mentale ed epilessia generalizzata, è beneficiario di indennità di accompagnamento e riconosciuto come portatore di handicap “grave”, ai sensi dell’art. 3, comma 3, della legge n. 104 del 1992.

1.1. I genitori, con i quali convive, i signori -OMISSIS- e -OMISSIS-, si sono nel tempo adoperati per garantirgli il sostegno necessario con proprie risorse economiche anche mediante prestazioni di tipo sanitario - riabilitativo, quali il trattamento neuro e psicomotorio, la logopedia, la terapia comportamentale – ABA, prescritte dal Policlinico di Tor Vergata, dall’ospedale Bambino Gesù e dalla SL n. 5 di Roma.

1.2. Gli stessi genitori, in data 18 maggio 2023, hanno poi chiesto al Comune di -OMISSIS- che fosse definito ed attivato per il ragazzo un progetto individuale di vita, ai sensi dell’art. 14 della legge n. 328 del 2000 e della legge della Regione Lazio n. 11 del 2016.

1.3. Il Comune di -OMISSIS- li ha pertanto convocati unitamente ai professionisti che seguivano quotidianamente il minore (dottoressa -OMISSIS- e dott. -OMISSIS-) per chiedere di specificare le relative esigenze e bisogni del minore (i genitori hanno in particolare evidenziato la necessità di attivare, tra gli altri, dei sostegni di natura assistenziale da parte delle strutture pubbliche).

1.4. In data 18 ottobre 2023 si è quindi tenuta la prima riunione dell’Unità di valutazione multidimensionale distrettuale (di seguito indicata come UVMD), a cui hanno preso parte, oltre alla SL Roma 5 e al Comune di -OMISSIS-, anche i consulenti della famiglia. Nel corso della riunione, l’SL ha chiesto ai consulenti di predisporre una prima bozza di valutazione funzionale del minore alla quale sarebbe seguito un successivo incontro per arrivare alla definizione di un progetto di vita.

1.5. La dottoressa -OMISSIS-, consulente della famiglia, il 12 gennaio 2024 ha effettuato e trasmesso la valutazione dell’attuale profilo di funzionale del minore all’interno dei suoi vari contesti di vita, verificando gli interessi, i desideri e le aspettative attraverso la somministrazione di idonee scale di valutazione.

1.6. In data 26 febbraio 2024 si è svolto un ulteriore incontro di UVMD alla presenza di Comune, della SL e degli stessi consulenti della famiglia e successivamente altre riunioni dell’UVMD nel mese di giugno e luglio 2024, senza tuttavia che si sia poi giunti alla effettiva predisposizione del progetto di vita.

1.7. Il 18 febbraio 2025 è stato fissato un nuovo incontro di UVMD. In vista del suddetto incontro, la famiglia ha trasmesso alle Amministrazioni una proposta di progetto individuale predisposta dai professionisti che intrattengono costanti rapporti con il minore, affinché le Amministrazioni ne potessero tener conto al fine di giungere più speditamente alla definizione del piano. In particolare, la proposta progettuale, in coerenza con la valutazione multidimensionale predisposta dai professionisti incaricati dalla famiglia e trasmessa alle Amministrazioni, ha individuato la necessità di attivare specifici interventi volti al raggiungimento degli obiettivi nella stessa indicati, nonché i costi di attivazione.

1.8. Le Amministrazioni coinvolte non hanno tuttavia predisposto il progetto di vita, né si sono pronunciate su quello proposto dalla famiglia.

1.9. Il 18 marzo 2025 si è, infine, svolta una nuova UVMD nella quale le Amministrazioni, pur ritenendo che le richieste avanzate nella proposta progettuale trasmessa dalla famiglia fossero “ rispondenti alle necessità di vita ” del minore, hanno precisato che “ non si hanno linee di redazione e operatività per soddisfare in concreto tali esigenze ” e che “ il progetto di vita presentato è condivisibile ma lo stesso non è realizzabile per carenze di fondi e assenza di decreti attuativi definitivi e chiari ”. Nello stesso incontro è stata prodotta anche la nota prot. -OMISSIS- del 18 marzo 2025 della SL con la quale si comunicava che, per gli interventi relativi ai soggiorni estivi per le persone con disabilità, la famiglia avrebbe dovuto presentare apposita istanza “dopo che il distretto sociosanitario provvederà alle procedure di accesso al servizio” solo a partire dal 1° gennaio 2026.

2. Contro l’esito della riunione del UVMD del 18 marzo 2025, nel corso della quale il procedimento è stato concluso senza l’adozione di un progetto di vita da parte delle Amministrazioni interessate, e la nota prot. -OMISSIS- del 18 marzo 2025, i signori -OMISSIS- e -OMISSIS-, in proprio e nella qualità di genitori del minore -OMISSIS-, hanno proposto ricorso al Tar del Lazio.

2.1. Il Tar, con la sentenza indicata in epigrafe, ha accolto il ricorso disponendo, oltre all’annullamento degli atti adottati nel corso della stessa UVMD, che le Amministrazioni coinvolte dovessero rideterminarsi sull’istanza dei ricorrenti entro 30 giorni.

2.2. Più nel dettaglio, il Tribunale, dopo aver respinto l’eccezione di inammissibilità del gravame proposta dalla SL (i ricorrenti avrebbero impugnato una mera inerzia provvedimentale), ha rilevato che la proposta di progetto di vita sottoposta dagli interessati all’UVMD fosse completa di tutti i suoi elementi e che su di essa l’Amministrazione non avrebbe potuto ritenere ostativa per una sua decisione la sola circostanza dell’indisponibilità delle risorse necessarie per farvi fronte (una somma inferiore ai 20.000 euro).

3. Contro la suddetta decisione ha proposto appello la SL Roma 5 sulla base dei seguenti profili di gravame:

i) innanzitutto, i ricorrenti in prime cure avrebbero impugnato un atto che non riguarderebbe la richiesta del progetto individuale (la nota dell’SL del 18 marzo 2025 di predisposizione e sostegno per i servizi vacanze) e dunque un atto relativo alla fase di attuazione del progetto individuale riservato alla cognizione del giudice ordinario;

ii) il verbale della riunione dell’UVMD impugnato non avrebbe rivestito, come già evidenziato nel corso del giudizio di primo grado, il carattere di determinazione negativa espressa, ma si sarebbe trattato un semplice atto istruttorio;

iii) l’eventuale inerzia dell’Amministrazione avrebbe dovuto quindi essere impugnata con un ricorso per il silenzio inadempimento, fermo restando che l’obbligo di concludere il relativo procedimento gravava sul Comune di -OMISSIS-, con la conseguenza che sarebbe difettata la legittimazione passiva dell’appellante, posto che l’ordine di adozione/approvazione del progetto individuale in favore del minore riguardava esclusivamente lo stesso Comune (cui spettava anche l’individuazione della copertura finanziaria).

4. I signori -OMISSIS- e -OMISSIS- si sono costituiti in giudizio, chiedendo il rigetto dell’appello.

5. Il 25 luglio 2025 il Comune di -OMISSIS- ha depositato un atto di intervento ad adiuvandum con il quale ha sostenuto che il verbale impugnato non sarebbe stato un diniego, ma l’esplicitazione di una fase meramente interlocutoria e propulsiva senza rivestire carattere decisorio. In ogni caso, le determinazioni assunte avrebbero semplicemente registrato il dato di fatto della carenza di fondi.

6. L’Associazione Anffas Nazionale ha depositato il 25 agosto 2025 un atto di intervento ad opponendum in adesione alle tesi dei signori -OMISSIS- e -OMISSIS-.

7. Con ordinanza cautelare n. 3102 del 28 agosto 2025, questa Sezione ha respinto l’istanza di sospensione degli effetti della sentenza impugnata, presentata contestualmente al ricorso, con la seguente motivazione: “ Considerato prevalente, nella presente fase cautelare, l’interesse del minore ”.

8. Le parti hanno poi depositato ulteriori documenti e memorie, gli appellati il 5 dicembre 2025 e la SL appellante il 9 dicembre 2025. Relativamente a quest’ultima memoria, con replica del 18 dicembre 2025, gli appellati ne hanno eccepito la tardività.

8.1. Nella stessa data gli appellati hanno anche depositato la nota prot. -OMISSIS- del 9 dicembre 2025 con la quale il Comune di -OMISSIS- ha formulato una sua ipotesi di progetto personalizzato per il minore.

9. La causa è stata trattenuta in decisione nell’udienza pubblica dell’8 gennaio 2026.

10. Preliminarmente, va ritenuta fondata l’eccezione di tardività del deposito della memoria di parte appellante del 9 dicembre 2025, tenuto conto dell’elusione del termine di trenta giorni liberi antecedenti all’udienza di cui all’art. 73, comma 1, c.p.a. Pertanto, la stessa memoria non può essere oggetto di esame da parte del Collegio.

11. Ciò premesso, l’appello non è fondato a prescindere dalle eccezioni di improcedibilità e di inammissibilità dedotte dagli appellanti (l’appello sarebbe improcedibile in quanto le Amministrazioni, dopo la sentenza del Tar, avrebbero avviato il riesame dell’istanza per la definizione del piano di vita. Il gravame sarebbe anche inammissibile a causa della genericità dei motivi di appello).

12. In relazione all’infondatezza del primo profilo di censura, con il quale parte appellante ha dedotto il difetto di giurisdizione sull’impugnazione del diniego di un sostegno per i servizi vacanze, va evidenziato che la nota impugnata (prot. -OMISSIS- del 18 marzo 2025) è anch’essa connessa alla definizione del progetto di vita, essendo il servizio vacanze riconducibile a quest’ultimo insieme agli altri interventi previsti (la nota invita infatti a presentare una singola istanza peri “ servizi vacanza ”, senza tuttavia prevedere in favore del minore i sostegni a lui necessari come già messi in evidenza nella proposta di piano presentata dalla famiglia).

12.1. In ogni caso, lo stesso atto, in ragione della sua natura non derivante dall’attuazione di un progetto non ancora esistente e fondato sul rinvio dell’applicazione delle relative disposizioni regionali, risulta attratto alla giurisdizione del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lettera c), c.p.a. (cfr. ex multis , Cassazione civile, sezioni unite: ordinanza 1° febbraio 2021 n. 2159; sentenza 8 novembre 2021, n. 32416).

13. Nel secondo e nel terzo motivo di appello, la SL ricorrente nella sostanza sostiene che gli atti impugnati non avrebbero avuto natura decisionale in quanto resi in una fase endoprocedimentale antecedente ad un eventuale provvedimento conclusivo in ordine alla richiesta di definizione del progetto di vita di cui all’art. 14 della legge n. 328 del 2000. Anche tale censura è infondata. Come correttamente sottolineato dal Tar, le determinazioni emerse in occasione della UVMD del 18 marzo 2025 hanno esplicitato un vero e proprio diniego della richiesta di provvedere, assunto con un corredo motivazionale fondato soprattutto sulla carenza di risorse economiche.

13.1. In concreto, l’Amministrazione, invece che definire il progetto di vita e poi eventualmente verificare la disponibilità di fondi per la sua attuazione, ha comunicato di non poter provvedere alla richiesta dei genitori del minore disabile per carenza di risorse, senza peraltro indicare quali fossero state o se vi fossero state iniziative per il reperimento delle somme necessarie per attribuire il diritto riconosciuto dalla legge n. 328 del 2000.

13.2. In particolare, la predetta legge all’art. 14, comma 1, dispone che il progetto individuale è predisposto, su richiesta dell'interessato, dal Comune, d'intesa con l'Azienda sanitaria locale, al fine di realizzare la piena integrazione della persona disabile di cui all’art. 3 della legge n. 104 del 1992, nell'ambito della vita familiare e sociale, nonché nei percorsi dell'istruzione scolastica o professionale e del lavoro. Il comma 2 della medesima disposizione prevede poi che, nell'ambito delle risorse disponibili in base ai piani nazionale e regionali degli interventi e dei servizi sociali e al piano di zona, il progetto individuale deve comprendere, oltre alla valutazione diagnostico-funzionale, le prestazioni di cura e di riabilitazione a carico del Servizio sanitario nazionale, i servizi alla persona a cui provvede il Comune in forma diretta o accreditata, con particolare riferimento al recupero e all'integrazione sociale e gli eventuali sostegni per il nucleo familiare. Il progetto individuale si presenta, dunque, come l'insieme di quelle prestazioni e di quegli interventi, multiformi e coordinati, rivolti ad assicurare in concreto l'integrale tutela della persona disabile.

13.3. Nella determinazione assunta nella seduta della UVMD del 18 marzo 2025 non si riscontra però una coerenza con quanto indicato dalle richiamate disposizioni, tenuto conto che, dopo due anni dall’istanza dei genitori, l’Amministrazione ha concluso in ordine al progetto presentato che “ non si hanno linee di redazione e operatività per soddisfare in concreto tali esigenze ” e che “ il progetto di vita presentato è condivisibile ma lo stesso non è realizzabile per carenze di fondi e assenza di decreti attuativi definitivi e chiari ” (cfr. verbale riunione sub allegato 18 del ricorso di primo grado).

13.4. Sotto altro profilo, è poi indubbio che sia la valutazione multidimensionale, sia la successiva definizione e approvazione del progetto individuale, debbano ritenersi di competenza congiunta del Comune e dell’Azienda sanitaria, come espressamente previsto dal citato art. 14. Ed anche l’art. 9 della legge regionale del Lazio n. 11 del 2016, recante disciplina della formazione del piano personalizzato di assistenza, prevede che il piano personalizzato di assistenza “ è predisposto, d’intesa con il beneficiario, con il suo tutore legale o eventualmente con i suoi familiari, dal servizio sociale professionale di cui all’articolo 24, in collaborazione con le competenti strutture delle aziende sanitarie locali ”. Risulta, pertanto, evidente, la sussistenza della legittimazione passiva dell’Azienda sanitaria.

13.5. D’altra parte, come sopra evidenziato, il Comune di -OMISSIS- ha per parte sua inviato alla famiglia, successivamente alla sentenza impugnata, una sua proposta di piano di vita che dovrà quindi essere esaminato anche dalla SL appellante.

14. Per le ragioni sopra esposte, l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata.

15. Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come indicato nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la SL appellante al pagamento delle spese di giudizio in favore della parte appellata nella misura complessiva di euro 3000,00(tremila/00), oltre agli altri oneri previsti per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità delle parti private interessate, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità delle stesse.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AN De TO, Presidente

IC D'GE, Consigliere, Estensore

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

Raffaello Scarpato, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IC D'GE	AN De TO

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.