Pubblicato il 14/07/2025

N. 06142/2025REG.PROV.COLL.

N. 07589/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7589 del 2023, proposto da CO ST quale erede di CO EN, CO OL quale erede di CO EN, FR RL quale erede di CO EN, CO AR rappresentati e difesi dall'avvocato Alessandro Antichi, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Orbetello, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Vittorio Chierroni, Gabriella Mattioli, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Vittorio Chierroni in Roma, corso Vittorio Emanuele II n. 18;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima) n. 129/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Orbetello;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 maggio 2025 il Cons. Riccardo Carpino e uditi per le parti gli avvocati come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1. La questione controversa riguarda la richiesta di risarcimento del danno ingiusto, ex art. 30 c.p.a. da parte degli appellanti.

In particolare, i Sig.ri ST, AR, OL CO e RL FR, ricorrevano dinanzi al Tribunale ammnistrativo regionale per la Toscana al fine di chiedere il risarcimento dei danni, in considerazione dell’annullamento - disposto dalla sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, n. 896 del 4 febbraio 2020 -del Regolamento Urbanistico del Comune di Orbetello nella parte in cui respingeva le osservazioni presentate dagli odierni appellanti, laddove classificava gli immobili ad essi appartenenti in zona di pericolosità idraulica molto elevata.

Secondo la prospettazione degli appellanti, la domanda proposta in primo grado con ricorso era finalizzata ad ottenere il lucro ipoteticamente ritraibile qualora la destinazione dei terreni fosse stata dichiarata edificatoria dal Regolamento Urbanistico annullato.

2. Con sentenza del 10 febbraio 2023 n. 129, il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana ha respinto il ricorso.

In particolare, secondo il Giudice di primo grado, la sentenza di appello sulla cui esecuzione la domanda risarcitoria era basata, interveniva in accoglimento di una censura afferente un difetto di istruttoria, obbligando l’Amministrazione ad approfondire la valutazione sulla scorta della motivazione della decisione di appello. Con detta decisione era adottata una pronuncia volta non all’accoglimento delle osservazioni respinte, in quanto disponeva solo misure strumentali al successivo, eventuale, riconoscimento del bene della vita oggetto del relativo giudizio; piuttosto, la suddetta pronuncia imponeva al Comune di Orbetello la riedizione del potere.

2.2. Nelle more del giudizio di primo grado, di cui gli odierni appellanti chiedono la riforma, l’Amministrazione competente, in esecuzione della decisione del Consiglio di Stato 896/2020, completava il procedimento di riedizione dello strumento urbanistico, confermando la classificazione delle aree in zona di pericolosità idraulica molto elevata; detto provvedimento, come rileva il Tar Toscana, non risultava impugnato né autonomamente, né con motivi aggiunti.

2.3. Pertanto, il Collegio di primo grado ha ritenuto dovesse farsi applicazione dell’art. 30, comma 3 c.p.a., a mente del quale il Giudice “… esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza, anche attraverso l'esperimento degli strumenti di tutela previsti” ritenendo che la domanda risarcitoria non può sopperire alla mancata attivazione della tutela costitutiva.

Il Giudice di prime cure inoltre ha ritenuto non condivisibile la tesi dell’odierno appellante per cui con la riedizione del potere - a seguito di asseriti fatti nuovi - l’amministrazione non avrebbe eliminato il danno già prodotto, consistente, per effetto del Regolamento Urbanistico dichiarato viziato, nella perdita della possibilità di beneficiare della capacità edificatoria prevista dal medesimo strumento pianificatorio con i connessi danni. Al riguardo il giudice di primo grado ha ritenuto che l’annullamento del Regolamento Urbanistico viziato non comporta di per sé l’accertamento della titolarità di alcun bene della vita; infatti non può sussistere alcuna cesura fra un prima e un dopo la sentenza, posto che la stessa si inserisce nella dinamica dell’esercizio del potere amministrativo il cui risultato favorevole al ricorrente può essere apprezzato solo nel momento conclusivo del procedimento.

3. Avverso la sentenza del TAR Toscana, viene proposto appello, formulando un unico motivo di gravame, così rubricato:

“ Sussistenza del diritto al risarcimento del danno conseguente alla lesione dell’interesse legittimo alla conservazione ed attuazione delle previsioni strategiche dettate dal Piano Strutturale del Comune e, comunque, alla mancata, illegittima, attuazione delle previsioni del PS da parte del RU ”.

3.1. Preliminarmente rilevano che l’oggetto della censura da loro avanzata consiste nel fatto che i loro terreni si sono trovati per oltre due lustri in area classificata erroneamente come zona PIME esclusa da qualsiasi previsione di edificabilità mentre invece, laddove fosse stata correttamente inserita in zona PIE avrebbe potuto beneficiare delle previsioni edificatorie del Piano strutturale (PS).

In particolare, gli appellanti rilevano che l’azione risarcitoria è fondata sul fatto che le disposizioni riportate nel Regolamento Urbanistico siano direttamente ascrivibili a un errore evidente e riconoscibile, consistente in una errata classificazione del rischio idraulico dell’area (PIME invece che PIE); per effetto di tale errore, i ricorrenti sarebbero stati privati della prospettata capacità edificatoria.

Deducono che dal confronto tra le indicazioni strategiche del Piano strutturale (cui competeva l’individuazione delle linee generali ex art. 62, co. 1 e 2, della l. r. Toscana n. 1/2005) e le disposizioni conformative del Regolamento urbanistico risulta che il primo prevedeva una nuova offerta residenziale, di servizi, industriale, artigianale e del commercio ammettendo 200 alloggi; il secondo invece ha previsto per quella zona la realizzazione di 109 nuovi alloggi.

Pertanto, ove il Regolamento urbanistico avesse dato corretta applicazione alle indicazioni del PS sarebbe stata possibile una ulteriore espansione del nucleo abitato, per ulteriori 91 nuovi alloggi che avrebbe certamente interessato i terreni di proprietà dei ricorrenti.

Ad avviso degli appellanti, il Regolamento Urbanistico avrebbe dovuto delineare il perimetro della classificazione del rischio idraulico, integrando il Piano Strutturale, in conformità agli approfondimenti tecnici richiesti; da qui, i ricorrenti deducono la mancanza di qualsiasi profilo di discrezionalità pianificatoria in capo all’ente comunale.

Inoltre, gli appellanti ritengono che la previsione strategica del Piano Strutturale, e la conseguente aspettativa di recepimento da parte del Regolamento Urbanistico, avrebbe conferito di per sé ai terreni e all’edificio di proprietà dei ricorrenti un corrispondente e immediato incremento del valore di mercato delle aree interessate, sicuramente monetizzabile; tale incremento di valore non sarebbe avvenuto non già per effetto di scelte discrezionali espletate dal potere pianificatorio comunale, bensì a seguito di un errore circa la classificazione idraulica dell’area.

Ritengono gli appellanti che la successiva pianificazione non avrebbe potuto eliminare un danno già prodotto, poiché il ricorso proposto per chiedere il risarcimento dei danni era fondato sul Regolamento Urbanistico dichiarato viziato, il quale ha avuto l’effetto di privare i ricorrenti della loro capacità edificatoria, cagionandone il danno economico di rilevante entità; l’interesse alla conservazione della qualità edificatoria del suolo, conseguita tramite atti di programmazione territoriale generale, integrerebbe un interesse legittimo oppositivo, la cui lesione costituirebbe ex se un danno ingiusto risarcibile.

Pertanto, gli appellanti chiedono il risarcimento del danno prodotto almeno fino all’approvazione della “Variante CO”, ossia fino al 28 dicembre 2022, o comunque fino all’entrata in vigore a seguito della pubblicazione sul BURT.

4. Con memoria del 6 novembre 2024, il Comune di Orbetello si è costituito in giudizio, contestando quanto ex adverso proposto, nonché riproponendo, ex art. 101, comma 2 c.p.a., le questioni rimaste assorbite nonché chiedendo nuovamente la chiamata in causa di terzo nei confronti della Compagnia assicurativa che tutela dai danni l’ente - ex art. 28, comma 3 c.p.a.

Con memoria del 4 aprile 2025, gli appellanti hanno ribadito sostanzialmente le censure articolate con il ricorso introduttivo, contestando le eccezioni formulate con la memoria di costituzione del Comune di Orbetello.

5.Si prescinde dalle eccezioni di rito proposte dall’appellato Comune essendo il ricorso infondato nel merito.

5.1 Occorre premettere che il rapporto tra piano strutturale e regolamento urbanistico delineato dalla legge regionale 1/2005 nel testo vigente all’epoca della delibera impugnata (deliberazione del Consiglio comunale di Orbetello n. 8 del 7 marzo 2011) prevede che il secondo si ponga in esecuzione del primo previa una verifica di fattibilità; al riguardo infatti l’art 62 nel testo vigente ratione temporis disponeva:

Art. 62. Indagini geologiche.

1. In sede di formazione del piano strutturale e delle sue modifiche sono effettuate indagini atte a verificare la pericolosità del territorio sotto il profilo geologico sulla base delle caratteristiche dei terreni, delle rocce della stabilità dei pendii ai sensi del decreto ministeriale 11 marzo1988 (Norme tecniche riguardanti le indagini sui terreni e sulle rocce, la stabilità dei pendii naturali e delle scarpate, i criteri generali e le prescrizioni per la progettazione, l'esecuzione e il collaudo delle opere di sostegno delle terre e delle opere di fondazione) nonché sotto il profilo idraulico sulla base dell'alluvionabilità dei terreni ed, infine, per la valutazione degli effetti locali e di sito in relazione all'obiettivo della riduzione del rischio sismico.

2. In sede di formazione del regolamento urbanistico, dei piani complessi di intervento nonché dei piani attuativi sono effettuate, ai sensi del comma 1, indagini ed approfondimenti al quadro conoscitivo atte a verificare la fattibilità delle previsioni.

Dal secondo comma emerge quindi che il regolamento deve verificare la “fattibilità” della previsione del piano strutturale e che deve conseguentemente ritenersi che la mancanza di detta verifica rende inoperante il piano strutturale medesimo; ne consegue che nessuna posizione - quale interesse oppositivo - poteva vantare l’odierno appellante a seguito della previsione del piano strutturale essendo ancora condizionato ad un accertamento in itinere da parte del regolamento urbanistico.

Nella sostanza il regolamento concretizza la fattibilità delle previsioni del piano strutturale; in questo caso l’interesse legittimo è pretensivo, atteso che si versa nell’ipotesi in cui il privato avanza una pretesa nei confronti della P.A. che emette un provvedimento conclusivo di riconoscimento della pretesa o di diniego, avendo un forte connotato di ampia discrezionalità amministrativa. Peraltro in tal senso statuiva anche la richiamata decisione di questo Consiglio (896/2020) nella parte in cui rilevava che l’area di interesse non risulta definitivamente classificata nel PS, ma salvaguardata ai fini di una successiva classificazione di rischio idraulico ad opera del RU, previo espletamento di approfondimenti ed indagini.

Né quindi può condividersi l’affermazione dell’appellante (pag 16 ricorso) circa un automatismo del regolamento rispetto alla revisione del piano strutturale.

5.2 La questione principale - decisiva ai fini del presente ricorso - riguarda il fatto che il bene della vita consisteva nel riesercizio del potere a seguito della richiamata decisione 896/2020; detto potere è stato riesercitato, peraltro senza contestazione da parte degli odierni appellati, e quindi non sussiste alcuna legittima pretesa di risarcimento del danno.

Non va trascurato che in merito al riesercizio del potere occorre considerare che esso costituisce un completamento dell’istruttoria ritenuta carente da questo Consiglio con la sentenza 896/2020; non a caso in quella delibera sono stati nuovamente verificati gli studi idraulici compreso quello fornito dagli appellanti nel giudizio poi conclusosi con la richiamata sentenza 896/2020.

Anzi nello specifico, come risulta dagli atti di causa (doc. 10, relazione tecnica alla variante del maggio 2022) l’amministrazione appellata ha verificato che “ Anche il modello dello Studio Melone del 2012, che contestava lo studio idrologico idraulico del RU vigente, una volta riverificato su un numero più ampio di sezioni di rilievo del Canale principale n. 4 e con una corretta condizione di valle, ha dato come risultato l'inserimento dell'area CO all’interno di un ambito a pericolosità per alluvioni frequenti, cioè interessata da fenomeni di esondazione per eventi con tempo di ritorno trentennale.”

Risulta quindi evidente che, come già rilevato dal giudice di primo grado, non vi è un prima ed un dopo la sentenza del Consiglio di Stato quanto piuttosto lo svolgersi del procedimento amministrativo senza che possa considerarsi consolidata la previsione del Piano strutturale quale area edificabile; previsione peraltro meramente ipotetica giusto quanto emerge dalla delibera di riesercizio del potere che individua la zona in questione come “ distante dalla struttura storico-portante dell’insediamento di AL e separata dal centro urbano residenziale da elementi strutturali e funzionali specifici esistenti, quali la ferrovia e l’area produttiva artigianale, ma anche di progetto come la previsione del tracciato della nuova Aurelia e i relativi svincoli” (in tal senso si veda relazione tecnica della variante del 2022, sub 4.3, doc 10 già richiamato) .

5.3 Va ancora aggiunto che la delibera con la quale è stato riesercitato il potere è la del. n. 39 del 30 maggio 2022 di approvazione della variante e la successiva del. n.93 del 28 dicembre 2022 di adozione della medesima; delibere rimaste inoppugnate; con dette delibere è stata confermata la pericolosità idraulica e la natura rurale, come affermato dal Comune dagli atti di causa, in questo non contestati dall’appellante.

Sotto questo profilo quindi l’appellante avrebbe dovuto agire proponendo ricorso avverso tale delibera o comunque motivi aggiunti essendo intervenuta nel corso del giudizio di primo grado; tuttavia, nel caso di specie, la riedizione del potere operata dall’Amministrazione non è mai stata contestata, precludendosi il risarcimento del danno ex art 30, comma 3, c.p.a. che esclude il risarcimento per quei danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza anche mediante gli strumenti di tutela previsti.

5.4 Quanto poi ai profili urbanistici, in ogni caso occorre rilevare che l’area non è edificabile come affermato dall’appellato Comune in diverse occasioni (in tal senso memoria di costituzione del 6 novembre 2023 e del 17 aprile 2025); l’ente appellato in sede di memoria di replica del 17 aprile 2025 giunge ad ipotizzare - al massimo - per l’area in questione una destinazione produttiva che comunque non corrisponde a quanto rilevato dall’appellante che individua il danno parametrandolo agli appartamenti da realizzarsi.

Ossia l’appellante ha ottenuto il bene della vita cui ambiva, ossia il riesercizio del potere nei termini di cui si è detto; e comunque non ha dimostrato la spettanza del bene della vita cui ambisce in esito alla presente istanza di risarcimento del danno.

Da quanto sopra anche sotto questo profilo urbanistico l’istanza di risarcimento del danno è da rigettare.

5.4 Né è provata la colpa dell’amministrazione, anzi nel caso specifico l’amministrazione è pervenuta mediante una nuova verifica degli studi idraulici (comprensiva di quelli prodotti dall’appellante) alla conferma della pericolosità idraulica.

In considerazione di quanto sin qui prospettato il ricorso è da rigettare. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, respinge l 'appello.

Condanna gli appellanti, in solido tra loro, al pagamento, in favore del Comune di Orbetello, delle spese di giudizio, che liquida in complessivi €. 5.000,00 (euro cinquemila/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Carbone, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Riccardo Carpino, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Riccardo Carpino	Luigi Carbone

IL SEGRETARIO