Pubblicato il 17/04/2026

N. 03060/2026REG.PROV.COLL.

N. 07870/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7870 del 2025, proposto da
Tourist Service Soc. Coop. a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Amato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Rodolfo Murra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 07945/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 marzo 2026 il Cons. IN LU CA e preso atto del deposito della richiesta di passaggio in decisione senza la preventiva discussione, ai sensi del Protocollo d’intesa del 10 gennaio 2023, da parte degli avvocati Amato e Murra;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con la sentenza indicata in epigrafe, il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha accolto solo parzialmente il ricorso principale e respinto i due ricorsi per motivi aggiunti proposti dalla società Tourist Service soc.coop. a r.l. contro Roma Capitale per l’annullamento dei seguenti atti:

- A) quanto al ricorso introduttivo:

- provvedimento prot.n. QG/44700 del 31 ottobre 2023 con cui Roma Capitale ha rigettato la richiesta di autorizzazione avanzata dalla ricorrente per l’esercizio di una linea di Gran Turismo ricadente nella ZTL BUS B e ZTL BUS C;

- deliberazione dell’Assemblea capitolina n. 148 del 7 settembre 2023, pubblicata all’Albo pretorio on line di Roma Capitale dal 13 al 27 settembre 2023, recante “ Regolamento per i servizi di trasporto di linea su strada non connotati da oneri di servizio pubblico ”;

B) quanto ai motivi aggiunti presentati il 9.5.2024:

- deliberazione della TA capitolina n. 64 del 11 marzo 2024, pubblicata all’Albo pretorio di Roma Capitale dal 15 al 29 marzo 2024, recante “ Attuazione dell’art. 17 del Regolamento per i servizi di trasporto di linea su strada non connotati da oneri di servizio pubblico, approvato con deliberazione dell’Assemblea capitolina n. 148/2023 – Definizione dei volumi di traffico sostenibili dei mezzi adibiti al servizio di linea Gran Turismo ricadente all’interno della ZTL BUS B e della ZTL BUS C ”;

C) quanto ai motivi aggiunti presentati il 30.11.2024:

- deliberazione dell’Assemblea capitolina n. 76 del 19.09.2024, pubblicata all’Albo pretorio dal 25.09.2024 al 9.10.2024, recante “ Modifica del Regolamento in materia di ‘Servizi di Trasporto di Linea su strada non connotati da oneri di Servizio Pubblico’ approvato con Deliberazione di Assemblea IN n. 148 del 7 settembre 2023 ”.

1.2. L’accoglimento parziale ha riguardato il primo motivo del ricorso introduttivo, proposto avverso il diniego di autorizzazione per l’esercizio di una linea Gran Turismo ricadente nella ZTL BUS B e ZTL BUS C, con provvedimento di rigetto del 31 ottobre 2023.

La decisione di accoglimento - non rilevante in appello - è basata sul riscontrato difetto di istruttoria e di motivazione, atteso che l’art. 17 del Regolamento che disciplina i criteri generali cui improntare l’azione amministrativa per i servizi di trasporto di linea su strada non connotati da oneri di servizio pubblico (approvato con delibera assembleare n. 148/2023) non consentiva l’immediato congelamento tout court delle nuove autorizzazioni (disposto solo con la delibera n. 64/2024), come avvenuto nel caso di specie.

1.3. I restanti motivi del ricorso principale e i motivi aggiunti sono stati reputati infondati sulla base della motivazione che di seguito si sintetizza, nei limiti in cui rileva ai fini della decisione dell’appello (che ne contesta i punti da 15 a 21):

- ha reputato legittima e ragionevole la scelta di Roma Capitale, con il Regolamento in esame, di adottare una politica volta al contingentamento delle autorizzazioni, in quanto quest’ultimo principio, in relazione alla scarsità delle risorse disponibili, va affermato in base alla normativa ed alla giurisprudenza richiamate nella sentenza (punto 16);

- ha affermato la necessità della selezione pubblica comparativa per il rilascio delle autorizzazioni (punto 17);

- ha reputato discriminatorio il mantenimento di una quota di riserva (2/3) in favore dei precedenti assegnatari (punto 18);

- ha ritenuto immuni dalle censure prospettate la misura e la modalità del contingentamento in concreto adottate con la delibera n. 64/2024, ponendo in evidenza come si tratti di scelte tipicamente discrezionali, come tali censurabili solo per profili di manifesta irragionevolezza o travisamento dei fatti (punto 19);

- ha giudicato ragionevole, anche se non immediatamente lesiva, la previsione di un numero minimo di 6 assegnatari, da inserire nell’atto di avvio della procedura ad evidenza pubblica per l’assegnazione dei titoli (punto 20);

- ha esteso le argomentazioni di cui sopra (svolte per respingere le censure avverso la delibera dell’Assemblea n. 148/2023 e la delibera della TA n. 64/2024) anche alla delibera “giuntale” ( rectius , adottata dall’Assemblea) n. 76/2024, impugnata con i secondi motivi aggiunti (punto 21).

1.4. Respinta, inoltre, la domanda risarcitoria della Tourist Service (che non è stata riproposta in appello), il dispositivo è risultato il seguente:

<< - quanto al ricorso introduttivo, lo accoglie ai sensi e nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla il provvedimento di Roma Capitale di cui al prot. n. QG/44700 del 31/10/2023 mentre respinge la domanda di risarcimento del danno;

- quanto ai motivi aggiunti, li respinge. >>.

1.5. Le spese processuali sono state compensate, << tenuto conto della reciprocità della soccombenza e della complessità delle questioni sottese >>.

2. La Tourist Service soc. coop. a r.l. ha proposto appello con cinque motivi.

Roma Capitale si è costituita per resistere all’appello.

2.1. All’udienza del 26 marzo 2026, la causa è stata assegnata a sentenza, previo deposito di memoria di Roma Capitale e di replica della società appellante.

3. I primi due motivi d’appello vanno trattati congiuntamente per la sostanziale coincidenza delle questioni da esaminare.

3.1. Col primo motivo ( Violazione art. 112 cpc. Extrapetizione. Carenza di delibazione sull’invocata illegittimità degli artt. 17 e 19 Del. CC 148/2023 (anche in funzione della pronuncia per soccombenza virtuale) ), l’appellante lamenta che il giudice di primo grado non si è pronunciato sui motivi del ricorso concernenti l’illegittimità degli artt. 17 e 19 della deliberazione del Consiglio Comunale n. 148/2023, che quindi vengono riproposti come motivi di appello.

La società appellante evidenzia come le censure mosse dalla Tourist Service all’operato di Roma Capitale non riguardassero né il contingentamento né lo svolgimento di una previa selezione comparativa, ed anzi ne approvassero le ragioni, contestando invece l’inserimento delle dette due disposizioni regolamentari ritenute discriminatorie (perché volte a garantire una quota di autorizzazioni “ non inferiore ai 2/3 dei volumi di traffico individuati dalla TA IN […] ”, riservata agli operatori titolari di autorizzazioni in essere prive di termine finale, vale a dire ai c.d. gestori uscenti).

L’appellante deduce quindi che la sentenza (ai punti sopra sintetizzati) ha motivato in ordine alla legittimità delle scelte dell’amministrazione non contestate col ricorso introduttivo, mentre non si sarebbe pronunciata sulle censure avanzate dalla Tourist Service contro gli atti generali di Roma Capitale.

Di qui, la denuncia di violazione del principio dispositivo rappresentato dall’art. 112 c.p.c.

3.2. Col secondo motivo ( Violazione art. 112 cpc. Extrapetizione. Per analoghe ragioni al ricorso principale nel primo ricorso per motivi aggiunti sono presi di mira i profili discriminatori delle norme attuative degli artt. 17 e 19 del Regolamento CC 148/2023. Mancata pronuncia della soccombenza virtuale dell’Amministrazione ) la società appellante lamenta che il giudice di primo grado non si è pronunciato sui primi motivi aggiunti con i quali era stato chiesto l’annullamento della deliberazione n.64/2024, adottata dalla TA di Roma Capitale, nella seduta del giorno 11 marzo 2024, pubblicata il 14 marzo 2024 (avente ad oggetto “ Attuazione dell’art. 17 del Regolamento per i servizi di trasporto di linea su strada non connotati da oneri di servizio pubblico, approvati con Deliberazione dell’Assemblea IN n. 148/2023 – Definizione dei volumi di traffico sostenibili dei mezzi adibiti al servizio di linea Gran Turismo ricadente all’interno della ZTL BUS B e della ZTL BUS C ”), nella parte in cui manteneva ferma l’impostazione delle due norme regolamentari già impugnate col ricorso introduttivo, dandovi attuazione.

4. La denuncia di violazione dell’art. 112 c.p.c. è, in sé fondata, considerato che il giudice di primo grado non ha deciso specificamente in merito ai motivi proposti dalla Tourist Service contro il Regolamento nella stesura originaria (riserva dei 2/3 in favore dei gestori del servizio già autorizzati), ma ha evidentemente trattato censure e questioni diverse da quelle poste dalla ricorrente, risultando per tale parte la sentenza viziata da ultrapetizione.

Peraltro il T.a.r., nel corpo della motivazione, ha giudicato discriminatoria la quota riservata, mostrando di condividere la censura di fondo della Tourist Service.

Ne consegue che la sentenza risulta viziata anche da contraddittorietà, poiché ha affermato l’infondatezza del secondo motivo del ricorso introduttivo e dei primi motivi aggiunti, tutti volti a censurare gli originari artt. 17 e 19 della deliberazione n. 148/2023 e la parte attuativa della deliberazione n. 64/2024, appunto perché contenenti la previsione di detta riserva da reputarsi discriminatoria nei confronti dei soggetti che avrebbero preso parte alla selezione non titolari di precedente autorizzazione (come la Tourist Service).

4.1. I vizi della sentenza di primo grado denunciati con i primi due motivi di appello sono perciò sussistenti.

Occorre tuttavia interrogarsi sull’interesse dell’appellante all’impugnazione, tenuto conto delle vicende procedimentali e processuali, che vanno riassunte come segue.

Nell’imminenza dell’udienza pubblica fissata per il 25 settembre 2024, precisamente in data 23 settembre 2024, è stata depositata nel giudizio di primo grado, da Roma Capitale, la delibera di abrogazione degli articoli 17 e 19 del Regolamento di cui alla delibera n. 148/2023, nella parte oggetto di giudizio; tale delibera è stata approvata dall’Assemblea capitolina in corso di causa, in data 19 settembre 2024, n. 76 (pubblicata all’Albo pretorio con decorrenza dal 25 settembre 2024, quindi successivamente al deposito giudiziale).

4.1.1. Trattandosi di sopravvenienza rilevante ai fini della decisione, l’udienza di trattazione è stata rinviata al 12 marzo 2025, malgrado l’opposizione della Tourist Service – la quale peraltro ha avuto poi modo di proporre nuovi motivi aggiunti (depositati il 30 novembre 2024) contro la deliberazione dell’Assemblea capitolina n. 76 del 19 settembre 2024, pubblicata all’Albo pretorio dal 25 settembre 2024 al 9 ottobre 2024, recante, oltre che l’abrogazione dei detti articoli in parte qua , anche la modifica dell’art. 19, comma 3, dello stesso Regolamento (impugnata appunto con i secondi motivi aggiunti).

La causa è stata quindi trattenuta in decisione il 12 marzo 2025.

4.1.2. A tale data pertanto era sopravvenuta la carenza di interesse della società Tourist Service alla decisione dei motivi del ricorso introduttivo e del primo ricorso per motivi aggiunti concernenti gli articoli 17 e 19 del Regolamento nella versione oramai abrogata e la collegata deliberazione n. 64/2024.

4.1.3. La sentenza appellata accomuna tali censure nell’affermazione di infondatezza nel merito di cui al punto 15 (dove si legge “ 15. Gli ulteriori motivi [n.d.r. rispetto al primo, concernente il provvedimento di diniego dell’autorizzazione, non più rilevante] , di cui al ricorso introduttivo e ai successivi motivi aggiunti, sono invece infondati ”). Tuttavia i successivi punti da 16 a 20 della sentenza non si occupano delle contestazioni formulate dalla Tourist Service e le ragioni esposte nella motivazione, sopra sintetizzate, non appaiono nemmeno idonee a supportare il giudizio di infondatezza di cui al precedente punto 15.

Tali ragioni hanno infatti ad oggetto contestazioni del Regolamento volte a censurare il contingentamento delle autorizzazioni e la selezione comparativa per il loro rilascio, sostenuti invece dall’odierna appellante, quindi contestazioni diverse -come detto- da quelle avanzate dalla Tourist Service.

L’unica eccezione è costituita dal punto 18 della motivazione, nel quale si legge quanto segue: << 18. Nel procedimento di assegnazione, poi, risulta altrettanto evidente che il mantenimento di una quota di riserva (2/3) in favore dei precedenti assegnatari si rivelerebbe altrettanto discriminatoria, in danno dei soggetti che finora non hanno potuto accedere al mercato, in frontale violazione dei principi di concorrenza e non discriminazione, come condivisibilmente messo in evidenza dall’Agcm nell’atto di segnalazione del 19.12.2023 n. As1931. >>. Tale passaggio motivazionale - risultando in linea con l’assunto di fondo della Tourist Service - contrasta con l’affermazione dell’infondatezza di tutte le censure della ricorrente, anticipata dal T.a.r. al punto 15 della sentenza.

4.1.4. In conclusione, riguardo ai motivi del ricorso introduttivo e del primo ricorso per motivi aggiunti proposti dalla Tourist Service contro gli artt. 17 e 19 della prima versione del Regolamento e contro la delibera n. 64/2024 in parte qua , la decisione avrebbe dovuto essere, non di rigetto nel merito, ma nemmeno di accoglimento (nel merito), bensì di dichiarazione di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse.

4.2. Dato ciò, l’interesse a fare valere in appello il vizio della sentenza di primo grado di violazione dell’art. 112 c.p.c. per mancata corrispondenza tra chiesto e pronunciato - così come denunciato col primo e col secondo motivo di gravame (ma anche col quarto, su cui infra ) - non può essere quello di ottenere comunque una pronuncia di merito, permanendo la carenza di interesse a tale pronuncia per essere oramai definitivamente abrogati gli atti impugnati ed avendo l’appellante rinunciato a riproporre in appello la domanda di risarcimento danni, respinta in primo grado.

4.2.1. L’interesse all’impugnazione sussiste allora nei limiti in cui l’appello è volto ad ottenere una pronuncia di condanna di Roma Capitale al pagamento delle spese processuali, in base ad un giudizio da svolgere secondo il criterio della c.d. soccombenza virtuale, laddove invece la sentenza di primo grado ha compensato interamente le spese tra le parti.

4.3. Nei limiti dell’interesse all’impugnazione come appena definito e come esplicitato dalla stessa Tourist Service negli scritti del presente grado di giudizio, l’appello è ammissibile, ma va respinto.

4.3.1. Sebbene infatti si possa convenire con l’appellante in merito alla fondatezza dei motivi non esaminati in primo grado, se non altro per la ragione comunque ritenuta dal primo giudice al punto 18 della sentenza, la mancata contestazione di tale ragione da parte di Roma Capitale e l’adozione della delibera dell’Assemblea capitolina di abrogazione delle norme regolamentari contestate inducono comunque a ritenere sussistenti giusti motivi di compensazione delle spese processuali del primo grado di giudizio.

4.3.2. Non rileva in senso contrario la circostanza – su cui insiste l’appellante – che Roma Capitale si sia determinata all’abrogazione soltanto in corso di causa, dopo la proposizione del ricorso introduttivo e del primo ricorso per motivi aggiunti, addirittura in prossimità dell’udienza pubblica del 25 settembre 2024.

Rispetto a tale circostanza, si ritiene che - nel compiere il necessario giudizio di comparazione sotteso alla decisione di compensazione delle spese processuali - vada data prevalenza, per un verso, al fatto che i provvedimenti impugnati, a portata generale, non hanno determinato alcuna immediata lesione delle ragioni della società ricorrente e, per altro verso, alla valutazione di complessità e controvertibilità delle questioni poste dal Regolamento nel suo insieme.

4.4. In conclusione, i primi due motivi di appello vanno respinti.

5. I motivi terzo e quarto di appello vanno trattati congiuntamente perché connessi.

5.1. Col terzo motivo ( Mancata corrispondenza fra chiesto e pronunciato. Violazione art. 112 cpc. sulle ragioni del secondo ricorso per motivi aggiunti ) l’appellante lamenta l’omessa pronuncia sul ricorso concernente la richiesta di annullamento della deliberazione dell’Assemblea IN n. 76 del 19 settembre 2024, con la quale è stata approvata “ la 87^ Proposta (D.G.C. n. 44 del 20 giugno 2024) ” di modifica del Regolamento di cui sopra.

La deliberazione è stata impugnata nella parte in cui riforma gli artt. 17 e 19, introducendo in sostituzione al terzo comma dell’art. 19 un nuovo criterio premiale (per chi ha svolto attività nel settore “ in particolar modo nel territorio del Comune di Roma, investimenti … ”).

Le ragioni di doglianza -che si assumono non esaminate in primo grado- vengono riproposte in appello.

5.1.1. Sotto un primo profilo, tali ragioni sono sintetizzabili come segue:

- inserimento di un criterio disparitario (pseudo territoriale perché collegato alla precedente gestione svolta da un’impresa di trasporto turistico nel perimetro della Città di Roma nel settore del GT “ pressoché alla stregua, di fatto, di una causa escludente per altri ”);

- ingiustificata e sproporzionata premialità per le dette imprese che continuano a svolgere il servizio GT (quantunque la prestazione abbia caratteristiche tecniche, organizzative ed economiche comuni a tutte le imprese del settore che svolgono attività similari, con i relativi investimenti, in qualsiasi parte del territorio dell’Unione);

- mancata giustificazione della rilevanza attribuita ad un “ merito che porti ad un imprecisato valore aggiunto nella selezione ”;

- incompatibilità del criterio premiale con l’interesse perseguito ai sensi dello stesso art. 19, co. 1, 2° cpv., che pone in evidenza il rispetto delle regole della concorrenza e le caratteristiche meno inquinanti dei mezzi impiegati;

- non assimilabilità dell’affidamento del servizio di GT alle ipotesi considerate dal Codice dei contratti pubblici per favorire l’accesso nel mercato alle micro, piccole e medie imprese con prossimità rispetto ai luoghi di svolgimento dell’appalto, dal momento che la selezione de qua è a titolo gratuito (concludendosi il procedimento col rilascio delle autorizzazioni) e che la premialità non riguarda l’ubicazione dell’impresa, ma è collegata al luogo in cui è stato svolto in precedenza il servizio;

- in sintesi, si tratterebbe di una “ precondizione unilaterale appartenente ad alcuni operatori ”, quindi di criterio premiale precisamente rivolto a determinate imprese che operano nel perimetro di Roma Capitale;

- la disposizione sarebbe manifestamente irragionevole, sproporzionata, contraria ai principi della libera concorrenza, finendo per premiare proprio le imprese che hanno contribuito al restringimento del mercato ed essendo la situazione aggravata dalla circostanza che la stessa deliberazione impugnata ha ristretto il numero di autorizzazioni rilasciabili e di mezzi circolanti;

- varrebbero anche per tale modifica regolamentare le critiche espresse nei pareri AGCOM del 19 dicembre 2023 e nel precedente del 14 dicembre 2016.

5.1.2. Sotto un secondo profilo ( Violazione del principio d’imparzialità anche con riferimento all’art. 97 Cost. Illogicità manifesta. Eccesso di potere per contraddittorietà con le finalità perseguite. Carenza di motivazione e sviamento di potere (violazione norme eurounitarie concorrenza rinvio impugnazioni precedenti) ) l’appellante sostiene che l’irragionevolezza del criterio premiale sarebbe ravvisabile anche nel confronto tra gli eterogenei parametri fissati dalla disposizione nella parte successiva all’inciso sopra detto, dedicata agli “ …investimenti e la dotazione di dispositivi per l’abbattimento delle emissioni nocive nell’atmosfera, modalità di gestione del servizio alle fermate improntato al rispetto e al decoro dei luoghi ”; in particolare, questi ultimi, sarebbero criteri che perseguono superiori interessi pubblici, a differenza degli “investimenti”, che invece andrebbero direttamente collegati alla frase precedente riguardante lo svolgimento del servizio nel territorio di Roma Capitale (che attribuirebbe agli stessi un “ inverosimile valore ratione loci”).

5.2. Col quarto motivo ( Violazione art. 112 cpc. – Motivazione apparente. Violazione art. 111 Cost. ) si sostiene che la sentenza qui appellata (n. 7945/2025) è decisa con riferimento a censure mai proposte dalla società Tourist Service ma che hanno un riscontro testuale nelle due sentenze della stessa sezione, n. 7692 e n. 7693, pubblicate entrambe il 17 aprile 2025, con le quali sono stati decisi i ricorsi di due gestori uscenti (che attualmente continuano a gestire il servizio di GT) che contestavano il Regolamento 148/2023 per ragioni opposte a quelle dell’odierna appellante.

Di qui i vizi della sentenza sintetizzati nella rubrica ed illustrati nel prosieguo del motivo di gravame.

6. Le censure del quarto motivo di appello risultano assorbite dall’accoglimento dei primi due motivi di gravame nella parte in cui anche col quarto motivo si denuncia che la sentenza di primo grado è viziata da violazione dell’art. 112 c.p.c. e da motivazione apparente, in quanto ha travisato causa petendi e petitum del ricorso e dei primi motivi aggiunti proposti dalla Tourist Service.

6.1. I medesimi vizi della sentenza si riscontrano peraltro rispetto ai secondi motivi aggiunti.

In proposito, la sentenza contiene – così come per i primi motivi aggiunti – una statuizione esplicita di rigetto.

Tuttavia, anche tale statuizione si fonda su una motivazione viziata da mancata corrispondenza tra chiesto e pronunciato e comunque apparente.

6.1.1. L’assunto difensivo di Roma Capitale secondo cui il T.a.r. avrebbe adottato “ una linea motivazionale sintetica e stringata (punto 21) ma ciò è stato fatto per ragioni di sintesi e di economia procedurale ” (come si legge nella memoria conclusiva) è destituito di fondamento, non perché si tratti di motivazione per relationem (espressa nei seguenti termini: “ 21. In merito alle censure delibera giuntale n.76/2024, valgano le considerazioni che precedono ”), ma perché le “considerazioni” richiamate -oltre a presentare i vizi già stigmatizzati trattando dei motivi primo e secondo del presente appello- non si occupano della delibera di Roma Capitale oggetto del secondo ricorso per motivi aggiunti, vale a dire della deliberazione dell’Assemblea capitolina n. 76 del 19 settembre 2024.

Pertanto la motivazione richiamata è inidonea a supportare la statuizione di rigetto dei secondi motivi aggiunti adottata dal Tribunale.

6.2. Essa va quindi integrata esaminando nel merito le doglianze riproposte col terzo motivo di appello.

Tali doglianze sono tuttavia infondate; ciò, che comporta – come si sta per dire – che non sia errato e vada perciò confermato il dispositivo di rigetto dei secondi motivi aggiunti di cui alla sentenza di primo grado, sia pure con diversa motivazione.

6.2.1. Va premesso che la modifica regolamentare de qua è del seguente testuale tenore: “ tra i diversi criteri premiali dovrà essere valorizzata l’esperienza nel settore, in particolar modo nel territorio del Comune di Roma, gli investimenti e la dotazione di dispositivi per l’abbattimento delle emissioni nocive nell’atmosfera, modalità di gestione del servizio alle fermate improntato al rispetto e al decoro dei luoghi ”

Contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante Tourist Service, l’attuale previsione del Regolamento non introduce una causa escludente, cioè una barriera all’ingresso nel mercato del servizio GT non di linea degli operatori del settore non titolari di precedenti autorizzazioni da parte del Comune di Roma, come era per la riserva dei 2/3 dei cui alla versione abrogata, la quale precludeva del tutto a questi ultimi l’accesso a tale quota di autorizzazioni.

6.2.2. Si tratta, piuttosto, dell’indicazione fornita dall’Assemblea capitolina alla dirigenza amministrativa di prevedere, nell’atto di indizione della selezione pubblica per l’assegnazione delle autorizzazioni contingentate, un criterio premiale collegato all’esercizio dell’attività nel territorio del Comune di Roma.

Poiché l’indicazione è nel senso di “ valorizzare l’esperienza nel settore, in particolar modo nel territorio del Comune di Roma ”, il criterio appare talmente generico, da non poter essere qualificato -come pretende di fare la Tourist Service- “ un’ingiustificata e sproporzionata premialità per le stesse imprese che continuano a svolgere il servizio di GT ”.

Allo stato, il criterio ben può essere riferito ad un dato esperienziale, che, di per sé, in astratto, può essere reputato anche ragionevole. Sebbene, infatti, in linea di principio, il criterio della territorialità nelle selezioni pubbliche si presti ad un giudizio negativo per i possibili effetti discriminatori, non se ne può escludere una ragionevole giustificazione se funzionale alla corretta esecuzione del servizio. A titolo esemplificativo, a tale ultimo fine, potrebbe essere attribuita rilevanza alla conoscenza di un particolare contesto territoriale (in specie ove in tale contesto venga esercitato il servizio, piuttosto che collocata la sede dell’impresa), purché siffatta rilevanza risulti contenuta e proporzionata rispetto ad altri parametri di valorizzazione dell’esperienza settoriale.

D’altronde, risulta impossibile esprimere una valutazione di proporzionalità del criterio in esame, mancando nel Regolamento qualsivoglia indicazione sia circa la previsione, ed a maggior ragione, la quantificazione di un punteggio aggiuntivo, sia circa il rapporto fra tale criterio e quelli ulteriori specificati nella stessa disposizione regolamentare.

6.2.3. Allo stato, pertanto, la norma regolamentare, non risultando immediatamente anticoncorrenziale, non appare nemmeno immediatamente lesiva degli operatori del settore che non abbiano svolto la loro attività nel territorio del Comune di Roma.

6.2.4. Per tale ragione la previsione del terzo comma dell’art. 19 del Regolamento non appare contrastante con quella del primo comma della stessa disposizione regolamentare, nella parte in cui richiede di valorizzare “ i principi di concorrenza e pluralità ” nella selezione degli operatori economici cui attribuire le autorizzazioni, mentre il criterio premiale in contestazione è all’evidenza compatibile (o, meglio, non incompatibile) con l’ulteriore indicazione di “ tenere conto anche del grado di impatto ambientale dei mezzi impiegati ”.

Tale ultima indicazione, contenuta nel primo comma, è rafforzata con la direttiva, contenuta nel terzo comma dell’art. 19 del Regolamento, di valorizzare l’adozione di dispositivi per l’abbattimento delle emissioni nocive nell’atmosfera.

A proposito poi dell’ulteriore indicazione -contenuta nello stesso art. 19, comma 3, del Regolamento - concernente la valorizzazione degli “investimenti”, non pare affatto obbligata la lettura sostenuta dall’appellante di collegare questi ultimi al territorio del Comune di Roma, apparendo anzi più ragionevole effettuare il collegamento, di cui sopra, del criterio territoriale con l’esperienza maturata dall’operatore economico in un determinato ambito territoriale (tra cui quella nel territorio del Comune di Roma, così come potrebbe essere nel territorio di città metropolitane aventi caratteristiche analoghe).

6.2.5. Infine, le argomentazioni svolte dall’Autorità di regolazione nella segnalazione prot. n. 104546 del 19 dicembre 2023, perfettamente adatte a stigmatizzare la norma del Regolamento che introduceva la quota di riserva non inferiore ai 2/3 dei volumi di traffico sostenibili per gli operatori titolari di autorizzazioni in essere prive di termine finale, non si attagliano al criterio premiale in esame.

Quest’ultimo, come detto, non appare allo stato idoneo ad impedire o rendere più difficile l’ingresso di nuovi operatori nel mercato dell’offerta di servizi di trasporto granturismo a Roma, dipendendo l’eventuale effetto discriminatorio e anti-concorrenziale dal concreto atteggiarsi dei diversi criteri premiali nel bando col quale sarà indetta la selezione pubblica.

6.3. In conclusione, decidendo sui motivi terzo e quarto di appello, va disposta come sopra la correzione e l’integrazione della sentenza di primo grado, confermando però il dispositivo di rigetto dei secondi motivi aggiunti.

7. Col quinto motivo di appello si censura la decisione sulle spese del primo grado e si chiede la condanna dell’amministrazione capitolina al pagamento delle spese dei due gradi di giudizio.

7.1. Fermo quanto detto sopra a proposito della soccombenza virtuale di Roma Capitale, relativamente alle censure del ricorso introduttivo e dei primi motivi aggiunti concernenti la quota di riserva delle autorizzazioni per i gestori uscenti, e salvo quanto si dirà per le spese del grado di appello - il quinto motivo di appello è infondato nella parte in cui, in definitiva, lamenta che Roma Capitale non sia stata condannata al pagamento delle spese del primo grado, avendo il T.a.r. deciso di compensare le spese.

7.2. In proposito va ribadito il principio ripetutamente affermato in giurisprudenza, secondo cui il T.a.r. ha ampi poteri discrezionali in ordine alla statuizione sulle spese e, se del caso, al riconoscimento, sul piano equitativo, dei giusti motivi per far luogo alla compensazione delle spese giudiziali, ovvero per escluderla, con il solo limite, in pratica, che non può condannare alle spese la parte risultata vittoriosa in giudizio o disporre statuizioni abnormi (cfr., per tutte, Cons. Stato, Sez. IV, 10 luglio 2020, nn. 4433 e 4434; Sez. IV, 9 ottobre 2019, n. 6887; Sez. IV, 8 ottobre 2019, n. 6797; Sez. IV, 23 settembre 2019, n. 6352; Sez. III, 9 novembre 2016, 4655; Sez. IV, 3 novembre 2015, n. 5012).

7.2.1. Nel caso di specie, non ricorre alcuna delle dette situazioni di deroga al principio, dato che:

- la ricorrente non è stata condannata al pagamento delle spese processuali, sicché non è necessario indagare se ed in che limiti sia stata o sarebbe stata vittoriosa in primo grado, secondo le deduzioni fatte in appello;

- la decisione di compensazione delle spese processuali non è abnorme, sia perché fondata in parte sulla soccombenza reciproca, comunque sussistente (cfr., per l’ampia nozione di soccombenza reciproca, Cass. 24.4.2018 n. 10113), sia perché è condivisibile la riconduzione a “giusti motivi” dell’altra ragione di compensazione delle spese processuali individuata dal T.a.r. nella “ complessità delle questioni sottese ”.

7.3. In definitiva, il quinto motivo di appello va respinto e il dispositivo della sentenza di primo grado va confermato anche quanto alla decisione di compensazione delle spese.

8. L’appello va quindi complessivamente respinto e, per l’effetto, va confermata, nel dispositivo, la sentenza di primo grado, pur se con motivazione parzialmente diversa.

8.1. Le spese del presente grado di giudizio possono essere compensate per giusti motivi, considerati, per un verso, il rigetto nel merito dei motivi oggetto del secondo ricorso per motivi aggiunti, riproposti in appello e, per altro verso, la correzione della motivazione della sentenza appellata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

AO IO NI OT, Presidente

IN LU CA, Consigliere, Estensore

Elena Quadri, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IN LU CA	AO IO NI OT

IL SEGRETARIO