Pubblicato il 26/11/2025

N. 09300/2025REG.PROV.COLL.

N. 04156/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4156 del 2024, proposto da
VI MB (già VI AG), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Irene Picciano, Maria Vittoria La Rosa, Micael Montinari e Enzo Marasà, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Micael Montinari in Roma, via Rasella n. 155;

contro

Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Comando Generale della Guardia di Finanza, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 3387/2024, resa tra le parti, per l’annullamento della delibera n. 224/22/CONS resa all'esito della riunione di Consiglio del 23 giugno 2022, per l'effetto della quale è stata irrogata nei confronti della Società una sanzione amministrativa pecuniaria pari ad € 23.580.000,00 e di ogni altro atto, presupposto o susseguente, comunque connesso;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 novembre 2025 il Cons. MA MA e uditi per le parti gli avvocati Maria Vittoria La Rosa, Enzo Marasà e l’Avvocato dello Stato Federica Varrone;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I fatti rilevanti ai fini del decidere possono essere così riassunti:

- con provvedimento del 22 novembre 2021, l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (di seguito “Autorità”) avviava, ai sensi dell’articolo 1 comma 545 della legge n. 232 del 2016, un’istruttoria nei confronti della VI AG (di seguito “Società”) ‒ attiva anche in Italia tramite una piattaforma di acquisto e vendita di biglietti per eventi di musica, sport e intrattenimento ‒ per violazione delle disposizioni che vietano la vendita o qualsiasi altra forma di collocamento di titoli di accesso ad attività di spettacolo effettuata da soggetto diverso dai titolari (anche sulla base di apposito contratto o convenzione);

- l’istruttoria era stata avviata a seguito di una segnalazione nella quale era stata lamentata “ la commercializzazione di biglietti a prezzi superiori rispetto a quelli nominali sui siti riferibili alla denominazione “VI”, con riferimento ad un concerto di Sting tenutosi a Taormina in data 27 settembre 2021 ” (provvedimento impugnato, p. 2);

- l’Autorità contestava alla Società la violazione consistente nella « commercializzazione di titoli di accesso relativi ai 131 eventi di spettacolo sopra elencati, sul sito www.viagogo.it.», rilevando la «violazione della normativa in parola attraverso la messa in vendita o comunque il collocamento di consistenti quantità di biglietti a prezzi superiori rispetto a quelli nominali - in alcuni casi oltre 6-7 volte superiori ai prezzi nominali di vendita sul canale primario - attraverso un ruolo attivo della Società durante il processo di acquisto fino alla sua conclusione. »;

- secondo l’Autorità, in particolare:

i) l’attività non poteva definirsi come ‘hosting provider’ (e quindi l’attività svolta era da ricondurre a quella illecita definita dalla legge come collocamento di biglietti da un soggetto diverso dal titolare);

ii) inoltre, per quanto riguarda la responsabilità della Società, essa svolge tramite il sito www.viagogo.it un ruolo attivo che va oltre la pura intermediazione consistente nella mera memorizzazione dei dati degli utenti e al relativo trattamento tecnico, passivo ed automatico degli stessi (e l’attività di mera memorizzazione dei dati, è svolta dalla società Akamai Technologies Inc., in qualità di hosting provider); le risultanze erano supportate da un’ampia e dettagliata istruttoria da parte della Guardia di Finanza, come emerge dalla rispettiva relazione (doc. 5 di parte appellata);

iii) avendo la Società un ruolo attivo relativamente alla messa in vendita e al collocamento dei titoli di spettacolo sulla propria piattaforma non era necessario inoltrare richieste di rimozione antecedentemente all’invio dell’atto di contestazione (né ciò era seguito dopo la notifica della contestazione);

iv) qualificava le condotte imputabili alla Società come non ascrivibili ad un’unica violazione, seppur frazionata nel tempo, ma come una pluralità di azioni, ripetute nel tempo, riconducibili ad eventi diversi, con date e orari diversi;

- su queste basi l’Autorità, con delibera n. 224 del 23 giugno 2022, irrogava alla Società la sanzione amministrativa pecuniaria pari a 23.580.000 €, per violazione dell’art. 545, comma 1, della legge 11 dicembre 2016, n. 232.

2. Con il ricorso di primo grado la Società ha chiesto l’annullamento del predetto provvedimento sanzionatorio (e di alcuni atti prodromici: l’atto di contestazione, il regolamento di procedura in materia di sanzioni dell’Autorità e la relazione tecnica della Guardia di Finanza), articolando quattro ordini di censure:

(i) la norma a base della violazione violerebbe la Costituzione (art. 25, comma 2, 41 e 117);

(ii) l’Autorità avrebbe errato a declinare la qualificazione della società come hosting provider e soggetto fuori dall’ambito di applicazione della legge;

(iii) l’Autorità sarebbe incorsa in gravi lacune istruttorie e avrebbe compromesso il dialogo partecipativo e i diritti del contradditorio procedimentale;

(iv) la quantificazione della sanzione sarebbe errata alla luce dell’illegittima applicazione del cumulo giuridico del caso di specie.

3. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, con sentenza n. 3387 del 2024, ha ritenuto manifestamente infondata la questione di incostituzionalità dell’art. 545 comma 1 della legge n. 232/2016, e ha poi considerato infondati anche gli altri motivi di censura e ha quindi respinto il gravame.

4. La Società ha proposto appello avverso la predetta sentenza, lamentando che le valutazioni espresse dal giudice di primo grado muoverebbero da un non corretto apprezzamento della fattispecie giuridica sottoposta al proprio esame nonché da una erronea valutazione dei fatti.

5. In particolare, secondo l’appellante – dopo un’ampia disamina del mercato dei biglietti per eventi e spettacoli, la propria attività e il suo principale concorrente in Italia (la piattaforma stubhub ) – sarebbe erronea:

i) la ricostruzione operata dal giudice di prime cure circa i presupposti di una rimessione della causa alla Corte Costituzionale;

ii) la ricostruzione dei fatti operata dal giudice di prime cure, non essendo convincenti gli apprezzamenti (ai fini di escludere l’accertamento dell’illecito) che conducevano alla negazione dei requisiti di un hosting provider (attivo) alla Società;

iii) l’accertamento della legittimità del procedimento di AGCOM e l’esclusione della violazione del diritto dell’equo processo;

iv) in subordine: la decisione sulla sproporzionatezza della sanzione, in particolare sul cumulo giuridico, la violazione della legge n. 689/1981 e delle linee guida dell’Autorità (riproponendo il motivo di primo grado).

6. L’Autorità si è costituita in giudizio chiedendo il rigetto del gravame.

7. In vista della trattazione dell’appello nel merito le parti si sono scambiati memorie e memorie di replica.

8. All’odierna udienza del 20 novembre 2025, la causa è stata discussa e decisa.

9. Vanno partitamente esaminati i motivi di appello.

10. Con il primo motivo di appello, la Società lamenta che la sentenza, nella parte in cui considera manifestamente infondata la violazione degli articoli 25 (comma 2), 41 e 117 della Costituzione, si baserebbe su decisioni della Corte Costituzionale non conferenti al caso di specie (senza collegamenti con la fattispecie della presente causa e le questioni di contradditorio e senza riferimento ad un pre-requisito di contestazione dell’attribuzione di competenze e poteri di AGCOM). Le censure proposte in prima grado verterebbero solamente sulla conformità del disposto legislativo ai principi della libera iniziativa privata a la concorrenza, alla normativa eurounitaria e al divieto di interpretazione analogica della legge per sanzioni sostanzialmente penali.

11. Sul contrasto con l’art. 41 Cost. l’appellante deduce che:

- la normativa in questione, così come interpretata dall’Autorità e dalla sentenza impugnata, comprimerebbe la libertà di iniziativa economica nel settore del secondary ticketing . Tale attività, pur essendo lecita e necessaria, verrebbe di fatto resa impossibile se non operando anche nel mercato primario, riservato agli operatori certificati. Questo creerebbe un ostacolo alla concorrenza e alla possibilità di fornire servizi digitali di intermediazione;

- la riserva di attività agli operatori primari (come TO) determinerebbe un effetto escludente sul mercato secondario; TO, già dominante nel mercato primario, estenderebbe automaticamente la sua posizione di forza al mercato secondario, aggravando le barriere all’ingresso già documentate dall’Autorità;

- questo sarebbe in contrasto con i principi di concorrenza riconosciuti dalla Costituzione (art. 41) e dal diritto eurounitario (artt. 102 e 106 TFUE);

- il successo del mercato secondario deriverebbe dai malfunzionamenti del mercato primario, la scarsa trasparenza sulla disponibilità dei biglietti, l’inefficienza e la poca innovazione dovute alla struttura quasi duopolistica. Questi problemi sarebbero stati confermati dall’istruttoria dell’Autorità e da analisi di settore;

- la legge mirerebbe a contrastare l’evasione fiscale, a tutelare i consumatori e a garantire l’ordine pubblico; tuttavia, le misure adottate non rispetterebbero il principio di proporzionalità in quanto non sarebbero le meno restrittive possibili e non avrebbero un nesso causale diretto con gli obiettivi dichiarati. Riservare, secondo la tesi attorea, il mercato secondario agli operatori primari non eliminerebbe l’evasione fiscale né garantirebbe maggiore tutela ai consumatori;

- l’evasione fiscale potrebbe avvenire anche senza piattaforme digitali o tramite quelle primarie, non sarebbe stata contestata alcuna irregolarità alla società di intermediazione; per la tutela dei consumatori e l’ordine pubblico esisterebbero misure alternative meno restrittive (obbligo di fornire dati dei venditori, tecnologie per bloccare offerte a prezzo maggiorato).

12. Per quanto riguarda la violazione dell’art. 117 Cost. si rileva che:

- la legge n. 232/2016, così come interpretata dall’Autorità e dalla sentenza impugnata, violerebbe l’art. 117, comma 1, Cost., poiché non sarebbe conforme al diritto dell’Unione Europea, in particolare per il contrasto con la Direttiva e-commerce (direttiva 2000/31/CE) e il Digital Services Act (DSA). Gli artt. 14 e 15 della predetta direttiva precluderebbero norme nazionali che impongano responsabilità più restrittive alle piattaforme digitali rispetto a quanto previsto dall’UE. Non sarebbe rilevante che la ricorrente non sia stabilita nell’UE, perché la legge non distinguerebbe per nazionalità ed il DSA confermerebbe l’applicabilità anche a soggetti extra-UE;

- l’interpretazione della legge attribuirebbe diritti esclusivi ai venditori primari, riservando loro l’intermediazione sul mercato secondario. Ciò favorirebbe TO, impresa dominante nel mercato primario, consentendole di estendere la posizione dominante al mercato secondario, eliminando la concorrenza e creando rischio di abuso (di talché la violazione degli art. 102 e 106 TFUE).

13. Infine, in ordine alla violazione dell’art. 25 co. 2 Cost. si deduce che:

- l’art. 25, comma 2, Cost. sarebbe perfettamente applicabile al caso in esame, poiché il principio di legalità della pena riguarderebbe anche le sanzioni amministrative di natura afflittiva. La Corte Costituzionale e la giurisprudenza europea (i casi Engel, ME, SS, Di PU) avrebbero chiarito che tutte le misure punitive devono rispettare le garanzie penali. Nel caso concreto, la sanzione pecuniaria di oltre 23 milioni di euro e il divieto di proseguire l’attività avrebbero natura quasi-penale. Il problema nascerebbe dall’interpretazione “creativa” in malam partem della legge da parte dell’Autorità (e della sentenza impugnata), che avrebbero esteso il divieto oltre il testo normativo, includendo l’intermediazione sul mercato secondario, pur non essendo prevista dalla legge. La norma parlerebbe solo di “vendita” o “collocamento” a prezzo maggiorato, non di intermediazione, né riserverebbe tale attività agli operatori primari. L’interpretazione adottata violerebbe il principio di legalità, poiché la sanzione sarebbe stata applicata per fatti non riconducibili al significato letterale della legge.

14. Con il secondo motivo, la Società assume inoltre che la sentenza avrebbe “voluto” riconoscerle il ruolo di hosting provider attivo, ma allo stesso tempo erroneamente avrebbe applicato criteri e responsabilità più restrittivi per il prestatore stabiliti dalla giurisprudenza della CGUE, senza però accertare l’applicabilità di criteri e responsabilità previste dalla direttiva e del decreto e-commerce in quanto la Società non ha sede nel territorio dell’Unione Europea. La sentenza sarebbe erronea nella parte in cui ha ritenuto l’ascrivibilità a VI del hosting provider attivo:

a) gli artt. 14-15 della direttiva e-commerce (recepiti nell’ordinamento nazionale dagli artt. 16-17 del decreto e-commerce, d.lgs. n. 70/2013) stabilirebbero che gli hosting provider non sono responsabili per la correttezza delle informazioni caricate dagli utenti e non possono essere soggetti a obblighi generali di sorveglianza o di ricerca attiva di illeciti. Secondo la giurisprudenza UE richiamata dall’appellante (il caso CY, C-682/18 e 683/18), l’esenzione di responsabilità si applicherebbe ai prestatori che non esercitano controllo o manipolazione preventiva sui contenuti e non hanno conoscenza effettiva di illeciti e rimuovono tempestivamente i contenuti illeciti una volta informati. Ma nel caso in esame, né l’Autorità né il TAR avrebbero dimostrato la violazione di tali requisiti, mentre l’appellante avrebbe provato di averli rispettati, motivo per cui dovrebbe essere esente da responsabilità;

b) si contesta la tesi della decisione impugnata e della sentenza secondo cui la presenza di “indici di interferenza” basterebbe a qualificare un hosting provider come “attivo”. In realtà, il discrimine tra hosting passivo e attivo risiederebbe nella manipolazione dei dati inseriti dagli utenti, come chiarito dalla CGUE nel caso CY e dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione. Gli “indici di interferenza” (filtraggio, indicizzazione, organizzazione, promozione dei contenuti) sarebbero solo elementi indiziari e non determinerebbero automaticamente il ruolo attivo. Occorrerebbe dimostrare il nesso causale con la conoscenza e il controllo dei contenuti. La Corte di Cassazione avrebbe confermato la natura passiva di Yahoo! e, analogamente, il Consiglio di Stato con la sentenza n. 4359/2019 avrebbe accertato che VI sarebbe un hosting provider passivo, beneficiando del regime di esenzione di responsabilità previsto dalla direttiva e-commerce. Tale qualificazione non cambierebbe in base alla norma violata (pratiche scorrette o divieto di rivendita a prezzo maggiorato), poiché dipenderebbe dalle modalità tecniche di gestione dei contenuti. Anche successive pronunce della G.A. avrebbero confermato che elementi come quelli addotti dall’Autorità non provano manipolazione o conoscenza dei contenuti;

c) l’appellata Autorità (e la sentenza) sosterrebbero erroneamente che la promozione degli eventi sulla homepage di VI e sui social equivalga a manipolare le singole offerte. In realtà, le attività di promozione sui social erano inattive prima degli eventi contestati e l’indicizzazione degli eventi sulla homepage sarebbe basata su criteri oggettivi (popolarità delle ricerche), senza alcun legame con il prezzo dei biglietti o il loro valore nominale. Inoltre, le offerte di biglietti sarebbero visibili solo dopo che l’utente selezioni un evento specifico, e verrebbero ordinate automaticamente dal prezzo più basso al più alto, in modo neutrale e indipendente da tecniche di profilazione. Non vi sarebbe mai stata una catalogazione delle offerte sulla homepage né una manipolazione dei dati: le affermazioni dell’Autorità sarebbero infondate e smentite dai fatti;

d) l’Autorità avrebbe sostenuto che il fatto che VI gestisca una piattaforma di intermediazione e promuova la propria attività, percepisca commissioni e gestisca pagamenti implichi automaticamente un ruolo “attivo”, escludendo l’esenzione prevista per gli hosting provider passivi. Tale tesi sarebbe errata e contraria alla giurisprudenza UE e nazionale: la remunerazione del servizio non implicherebbe manipolazione dei contenuti (principio ribadito anche nel caso Google France e dal Consiglio di Stato, sentenza n. 7949/2022). Inoltre, tecniche di marketing comportamentale (‘ nudging ’) o indicazioni generiche sulle ‘ venue ’ non dimostrerebbero conoscenza o controllo delle singole offerte, poiché deriverebbero da processi automatici basati su dati forniti dagli utenti e mappe standard precaricate. Analogamente, la gestione dei pagamenti tramite provider terzo e la “garanzia viagogo” non comporterebbero una verifica preventiva della liceità delle offerte: eventuali controlli avrebbero solo ex post, su segnalazione dell’acquirente, e riguarderebbero la conformità del biglietto acquistato, non il prezzo nominale. La piattaforma non determinerebbe i prezzi, ma si limiterebbe a indicare automaticamente il prezzo più basso esistente, senza influenzare le scelte del venditore. In sintesi, nessuna delle attività contestate proverebbe la manipolazione o la conoscenza dei contenuti, ne giustificherebbe la qualificazione di VI come hosting provider attivo;

e) un’ulteriore profilo critico della sentenza appellata sarebbe che il TAR non aveva valutato correttamente se gli elementi indicati dall’Autorità dimostrassero un nesso tecnico e funzionale tra gli “indici di interferenza” e la capacità di VI di manipolare i dati degli annunci (prezzo nominale, prezzo di rivendita, caratteristiche del biglietto), che sarebbero essenziali per stabilire la liceità delle offerte. Invece di compiere tale analisi, la sentenza ha aderito in modo acritico alle conclusioni del provvedimento e della sentenza del Consiglio di Stato n. 10510/2023, senza considerare gli elementi di fatto e di diritto forniti dalla Società, né le eccezioni sollevate. Ne deriverebbe un salto logico nella motivazione, poiché mancherebbe la prova del nesso causale tra gli indici e la manipolazione dei contenuti;

f) si lamenta poi l’applicazione erronea del principio sull’onere della prova, sostenendo che VI non avesse dimostrato la propria natura di hosting provider passivo. In realtà, la Società avrebbe fornito ampie prove e argomentazioni, mentre l’Autorità non avrebbe dimostrato il nesso tra gli indici di interferenza e la capacità di manipolare i contenuti. Secondo la giurisprudenza spetterebbe all’Autorità provare la conoscenza preventiva e il potere di manipolazione, non al provider dimostrare il contrario. Il TAR, nella pronuncia gravata, invece, si baserebbe su una presunzione infondata e praticamente assoluta, ignorando gli elementi contrari;

g) infine si contesta che non siano applicabili all’appellante – per via del suo stabilimento in Svizzera – i criteri di responsabilità previsti dalla direttiva e dal decreto e-commerce, applicando invece criteri sostanzialmente penali in modo discriminatorio, in violazione dell’art. 3 Cost. Tale argomento, introdotto solo in fase di discussione, deriverebbe da un travisamento della sentenza CGUE nel caso C-70/22, che si sarebbe limitata a dichiarare l’inapplicabilità diretta della Direttiva a imprese extra-UE, senza escludere l’applicazione mediata tramite principi costituzionali italiani (artt. 3 e 117 Cost.). La motivazione del TAR sarebbe contraddittoria, poiché prima richiamerebbe la direttiva per sostenere il ruolo attivo di VI e poi ne negherebbe addirittura l’applicabilità. Aggiunge l’appellante che la legge non distinguerebbe responsabilità in base alla nazionalità e perseguirebbe obiettivi di tutela uniforme. Pertanto, i criteri sostanziali della direttiva e-commerce resterebbero applicabili indirettamente a livello nazionale per interposizione costituzionale, e la sentenza CGUE non precluderebbe tale conclusione.

15. Con il terzo motivo di appello, la Società reitera le sue censure sulla violazione del diritto a un equo processo ai sensi dell’art. 6 CEDU, applicabile anche ai procedimenti amministrativi, che renderebbe il provvedimento illegittimo. L’Autorità non avrebbe consentito alla Società di replicare alle contestazioni essenziali relative alle funzionalità del sito, poste a fondamento della qualificazione come hosting provider “attivo”, poiché tali elementi sarebbero stati introdotti solo nel provvedimento impugnato e derivante dalla relazione tecnica acquisita dall’Autorità dopo la memoria difensiva della Società. L’appellante sostiene di aver conosciuto tale relazione solo dopo la notifica del provvedimento finale, impedendo il contraddittorio. Il TAR Lazio avrebbe erroneamente ritenuto garantita la partecipazione procedimentale, omettendo di considerare questo fatto decisivo. Tale condotta violerebbe il principio di parità delle armi e il contraddittorio sostanziale sanciti dall’art. 6 CEDU, come confermato dalla giurisprudenza europea.

16. Con l’ultimo motivo del gravame viene censurato il capo della sentenza che aveva ritenuto legittima la quantificazione della sezione. L’appellante deduce che la sanzione pecuniaria sarebbe la più elevata mai comminata dall’Autorità, ma sull’erronea pretesa di poter considerare ogni evento come un’infrazione distinta, in contraddizione con le evidenze fattuale e i criteri stabiliti dalla stessa Autorità con proprie linee guida. Vengono poi riproposti gli argomenti già esposti nel ricorso di primo grado, in quanto non sarebbero stati puntualmente scrutinati dal TAR.

17. I motivi appena passati in rassegna non possono essere accolti.

18. Preliminarmente è utile richiamare l’accertamento della Sezione in ordine al secondary ticketing , con questo termine « si suole indicare la diffusione di mercati “paralleli” a quelli ufficialmente autorizzati, in cui si offrono in vendita i titoli di accesso ad eventi spettacolistici di varia natura, ad un prezzo maggiorato rispetto a quello determinato dall’organizzatore. La domanda dei mercati “secondari” è alimentata dal fatto che, nelle manifestazioni con artisti di grande richiamo, la richiesta di biglietti supera ampiamente l’offerta, determinando un rapido esaurimento degli stessi sul mercato primario. Il fenomeno non desta preoccupazione quando il meccanismo suddetto intende semplicemente favorire lo scambio tra chi ha acquistato un biglietto per un evento al quale non può più partecipare e chi non è riuscito a trovarlo sul mercato primario. Desta invece allarme sociale l’acquisto massivo di biglietti da parte di organizzazioni, che si servono di software creati appositamente (c.d. ticketbots), che poi li rivendono a prezzi maggiorati. Questa peculiare forma di bagarinaggio online ha ricevuto solo recentemente una specifica disciplina, attraverso i commi 545 e 546 dell’art. 1, della legge 11 dicembre 2016, n. 232. Le disposizioni in commento hanno previsto l’applicazione, salvo che il fatto non costituisca reato, di sanzioni pecuniarie (di importo da 5.000 euro a 180.000 euro) in ordine alla «vendita o qualsiasi altra forma di collocamento di titoli di accesso ad attività di spettacolo effettuata da soggetto diverso dai titolari, anche sulla base di apposito contratto o convenzione, dei sistemi per la loro emissione». Per le condotte effettuate attraverso le reti di comunicazione elettronica, viene inoltre disposta «la rimozione dei contenuti, o, nei casi più gravi, con l’oscuramento del sito internet attraverso il quale la violazione è stata posta in essere, fatte salve le azioni risarcitorie». Il legislatore, se da un lato ha chiarito che gli unici soggetti legittimati a vendere i titoli di accesso per eventi spettacolistici sono gli organizzatori degli stessi, nonché i titolari di biglietterie automatizzate da questi incaricate alla vendita, dall’altro ha avuto cura di escludere che l’illecito sia configurabile in presenza di transazioni tra utenti finali: in particolare, non è suscettibile di sanzione la vendita o qualsiasi altra forma di collocamento di titoli di accesso ad attività di spettacolo «effettuata da una persona fisica in modo occasionale, purché senza finalità commerciali». » (Cons. Stato, sez. VI, n. 2414/2020).

19. In secondo luogo, giova ricordare che l’appellante più volte ha rimarcato in questo giudizio d’appello che il principale richiamo utilizzato dal TAR nella sentenza gravata per valorizzare la propria tesi (la decisione di questa Sezione n. 10510/2023) sarebbe ancora sub iudice . Con la sentenza n. 4144 del 2025, il Consiglio di Stato, ha dichiarato inammissibile la revocazione della sentenza n. 101510/2023, che è quindi definitiva.

20. Ciò premesso vanno scrutinati i singoli motivi.

21. Sulla questione di costituzionalità della legge n. 232/2016 nei tre profili dedotti.

21.1 Orbene, la Sezione (Cons. Stato, sez. VI, n. 10510/2023) ha già trattato un provvedimento sanzionatorio del 2019 pressoché identico (con l’unica differenza che riguardava meno eventi contestati – 37) respingendo in gran parte censure analoghe di VI AG (ora VI GmbH). Nell’ambito di tale richiamata decisione – che va confermata pienamente in quanto non emerge alcun elemento diverso – è stato chiarito che non sussistono “ i caratteri necessari per sollevare una questione di costituzionalità, stante l’ambito di discrezionalità da riconoscere al legislatore, in specie alla luce degli obiettivi dichiaratamente perseguiti, la chiarezza del divieto e dei fini prefissati, nonché i presupposti applicativi connessi alla maggiorazione del prezzo ed alla finalità commerciale .” Più in particolare veniva poi rilevato che la “ manifesta infondatezza deve ritenersi perché il legislatore fiscale può decidere di vietare fenomeni che siano per la loro dimensione ed il loro impatto contrari all’ordine economico quali il c.d. bagarinaggio informatico senza che questo divieto risulti ex se risulti violativo della libertà d’impresa. La libertà d’impresa infatti non può svolgersi “in contrasto con l’utilità sociale”. Il divieto di vendita secondaria in forma informatica diffusiva e professionale ben può agevolmente giustificarsi nel bilanciamento dei valori a fronte del rischio che il c.d. bagarinaggio informatico comporta per l’ordine economico (non per la sicurezza pubblica). La vendita secondaria poi è vietata ma non in modo assoluto, è consentita la rivendita a certe condizioni di prezzo e di occasionalità che non sono considerate rischiose al fine della concretizzazione del bagarinaggio ed il divieto in esame al Collegio sembra giustificarsi agevolmente in base alle ragioni del Fisco e della disciplina del diritto di autore (in quanto l’esazione dei diritti Siae potrebbe essere compromessa con lesione dei diritti degli autori). Si tratta di ragioni riconducibili pacificamente alla nozione di utilità sociale con conseguente manifesta infondatezza della questione posta anche alla luce dei precedenti del giudice delle leggi. Sono state in tempi risalenti ritenute legittime le limitazioni alla libertà contrattuale in materia commerciale per scopi previsti o consentiti dalla Costituzione (Corte Cost. n. 30 del 1965) o il divieto di licenze per apparecchi di svago che siano utilizzabili come gioco o scommessa (Corte Cost. n. 125/1963 e Corte Cost. n.12 del 1970). Tali ragioni sono ancora attuali a fronte di un fenomeno di nuova portata come il c.d. bagarinaggio informatico. La norma poi sceglie la via dell’illecito amministrativo e non penale ed in ciò appare proporzionata. Va ricordato che l’illecito penale in tempi risalenti era stato ravvisato ipoteticamente per “la violazione del R.D. 18 giugno 1931, n. 773, art. 115, (Tulps) per attività di vendita di biglietti di ingresso ad una manifestazione, costituendo tale attività un’operazione riconducibile all’apertura di un’agenzia d’affari in assenza della prescritta licenza” e per l’art. 665 codice penale (poi depenalizzato). Tale inquadramento non ha retto nemmeno al vaglio della giurisprudenza civile. Per Cass. Civ. n. 10881 del 2008 “chi acquista per poi rivendere a proprio rischio e pericolo biglietti per spettacoli e manifestazioni in genere non è tenuto a chiedere alcuna licenza al questore. L’attività in esame, detta volgarmente di “bagarinaggio”, non è riconducibile, infatti, all’esercizio di un’agenzia d’affari per la quale il Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza all’art. 155 prevede il permesso dell’autorità locale competente, poiché il bagarino, che rivende biglietti nel proprio esclusivo interesse ed al fine di lucrare un prezzo maggiore di quello d’acquisto, non esercita alcuna intermediazione - neppure atipica – riconducibile all’agenzia d’affari. Per lo svolgimento di questa attività, dunque, non sussistono le ragioni di specifica vigilanza per motivi d’ordine pubblico e sicurezza da cui sorge la necessità della licenza (in senso analogo Cass. Civ. n. 12826 del 2007 si tratta di sentenze relative al bagarinaggio dei c.d. ambulanti). A fronte dell’esplosione del “bagarinaggio” c.d. informatico, invero molto impattante sull’economia del settore dei pubblici spettacoli, il legislatore fiscale è intervenuto con norma limitativa, ma compatibile con l’orientamento della giurisprudenza civile perché introduttiva di un mero illecito amministrativo. La rivendita massiva di biglietti a prezzi maggiorati, unitamente all’incetta dei biglietti che si può fare alla fonte mediante programmi informatici, è un fenomeno che ha attratto l’attenzione del legislatore intervenuto con la norma di cui si eccepisce l’incostituzionalità. Il fenomeno si è ritenuto in grado di produrre effetti negativi sia per i privati che vogliono partecipare a concerti o a partite di calcio, sia per gli organizzatori degli eventi e gli artisti, che vedono lucrare sconosciuti sul proprio lavoro. La questione di costituzionalità della norma del c.d. “antibagarinaggio informatico” è quindi manifestamente infondata. Va in ultimo notato, in termini altrettanto dirimenti, a fronte dell’impugnativa della sanzione applicata per l’attività svolta sul mercato secondario, oggetto della controversia, la contestazione inerente il mercato primario sottoposta alla Corte Ue su un piano ipotetico e congetturale (senza una analisi di mercato che provi che la legge abbia determinato un ostacolo agli operatori informatici nel settore che potrebbero munirsi di mandati ed autorizzazioni) appare – seppur di sicuro interesse generale – posta al di fuori del perimetro contenzioso di legittimità e comunque ritenuta non ammissibile dalla stessa Corte Ue. ”

21.2 I nuovi profili di incostituzionalità sollevati, rispetto a quelli dedotti nel giudizio definito con la sentenza n. 10510/2023, non mutano però tali conclusioni.

21.3 Il dettato legislativo non viola l’art. 41 della Costituzione in quanto circoscrive sì l’iniziativa economica privata, ma solo nei limiti necessari alla tutela di interessi pubblici superiori (la trasparenza del mercato, l’equità fiscale e la tutela del consumatore). Come è noto, la libertà costituzionalmente garantita non è assoluta: l’art. 41 Cost. stabilisce che l’iniziativa economica privata è libera, ma non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o arrecare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana. La legge può imporre controlli e programmi per indirizzare l’attività economica a fini sociali e ambientali. Il divieto del secondary ticketing risponde a utilità sociale: tutela dei consumatori, prevenzione di frodi, ordine pubblico e contrasto all’evasione fiscale. Questi sono interessi costituzionalmente rilevanti che giustificano limiti alla libertà d’impresa. Non corrisponde al vero che la normativa renda “impossibile” il mercato secondario. La legge non vieta la rivendita occasionale tra privati senza scopo di lucro e a prezzo nominale. Sono vietate solo le pratiche speculative e organizzate, che alterano il mercato e danneggiano i consumatori. Come svela una semplice ricerca sul web emerge che esistono piattaforme autorizzate (fanSALE, Ticketoo) che consentono scambi leciti e controllati. Quindi il mercato secondario non è eliminato, ma regolato per evitare abusi. La riserva agli operatori primari non è un privilegio arbitrario, ma una misura di tracciabilità fiscale e sicurezza: solo i sistemi certificati garantiscono l’identificazione dell’acquirente e il rispetto del prezzo nominale. L’eventuale posizione dominante di TicketOne è oggetto di vigilanza antitrust, ma come ha chiarito questo Consiglio di Stato la posizione dominante non è abusiva (Cons. Stato, sez. VI, n. 9035/2022). La normativa sul secondary ticketing non attribuisce nuovi diritti esclusivi, ma impone regole comuni per tutti gli operatori autorizzati. Il test di proporzionalità, idoneità, necessità, adeguatezza, sembrano del tutto presenti nel caso di specie. La misura è idonea perché blocca il fenomeno del bagarinaggio digitale che genera prezzi fino a dieci volte superiori al nominale e truffe diffuse. È necessaria perché altre misure (obbligo di dati venditori) si sono rivelate inefficaci in passato. Da ciò consegue che il divieto è coerente con gli obiettivi di ordine pubblico e tutela del consumatore, e non viola il principio di proporzionalità. Per quanto riguarda il nesso causale con evasione fiscale e ordine pubblico va ricordato che il fenomeno del secondary ticketing è stato associato a evasione fiscale e riciclaggio, come emerso ampiamente dalle indagini della Guardia di Finanza. Limitare la rivendita commerciale non autorizzata riduce il rischio di transazioni opache e non tracciate. L’ordine pubblico è coinvolto perché il bagarinaggio genera tensioni e frodi in eventi di massa (concerti, partite), con rischi per la sicurezza. Infine va aggiunto che malfunzionamenti del mercato primario non giustificano l’illegalità del secondario: le inefficienze del mercato primario non legittimano pratiche speculative. La soluzione è migliorare la trasparenza e la distribuzione dei biglietti, non consentire rivendite a prezzi gonfiati che aggravano il problema.

21.4 Esaminando i (nuovi) profili di doglianza rispetto alla violazione dell’art. 117 Cost., viene in evidenza che essi sono già stati respinti interamente dalla richiamata sentenza n. 10510/2023. Con la pronuncia della Corte di giustizia dell’Unione europea, 27 aprile 2023, nella causa C-70/22, a seguito del rinvio pregiudiziale disposto con ordinanza n. 592/2022 è stata ampiamente motivata l’inapplicabilità del diritto dell’Unione europea proprio nei confronti della società appellante, in ragione del fatto che la medesima ha sede fuori dal territorio dell’Unione. Per quanto riguarda poi la direttiva ‘ e-commerce ’ la Corte ha chiarito che si applica soltanto ai prestatori di servizi stabiliti nel territorio di uno Stato membro. Poiché l’insieme delle questioni già sollevate da questo Consiglio di Stato e ricollegate a tale direttiva sono state dichiarate irricevibili, anche questo profilo di doglianza cade nel vuoto. Con riferimento, inoltre, all’incompatibilità della norma rispetto agli artt. 102 e 106 TFUE il TAR aveva considerato che consentire la vendita dei titoli di accesso esclusivamente ad intermediari autorizzati non comporta l’attribuzione dei contestati ‘diritti esclusivi’, potendo qualsiasi soggetto in possesso dei requisiti di legge essere abilitato allo svolgimento di tale attività, dall’altro è comunque una misura finalizzata al perseguimento di rilevanti obiettivi di pubblico interesse che non si ritiene comporti alcuna violazione dei principi di necessità, proporzionalità e adeguatezza. Le censure formulate nell’odierno appello non sono però in grado di confutare tale assunto.

21.5 Neppure l’appellante può essere seguita nell’ultimo profilo di doglianza di incostituzionalità, radicata nella violazione dell’art. 25 Cost., richiamando anche qui l’accertamento della Sezione nella sentenza n. 10510/2023. Il divieto di secondary ticketing risulta chiaramente determinato nella legge e non deriva dall’interpretazione analogica in malam partem di una norma penale, trattandosi di una norma che ha introdotto un illecito amministrativo. L’art. 25, comma 2, Cost. sancisce il principio di legalità penale che sostanzialmente disciplina che nessuno può essere punito se non in forza di una legge entrata in vigore prima del fatto commesso. Le sanzioni previste per il secondary ticketing sono amministrative pecuniarie, quindi non si applica il divieto di analogia in malam partem tipico del diritto penale. La Corte costituzionale (sentenza n. 193/2016) ha chiarito che anche per le sanzioni amministrative vale il principio di legalità ma con regole proprie: nessuno può essere assoggettato a sanzioni amministrative se non in forza di legge (art. 1 L. 689/1981), senza estensioni analogiche. Va ribadito che la normativa sul secondary ticketing individua chiaramente la condotta vietata: la rivendita di biglietti per spettacoli tramite canali non autorizzati. Sul rilievo della finalità di lucro e prezzo superiore al nominale sono indicati soggetti destinatari, condotta, mezzo (reti elettroniche) e sanzione (da 5.000 a 180.000 euro). Questo soddisfa il principio di tassatività e determinatezza: il destinatario della norma può sapere cosa è vietato e quali conseguenze ne derivano. Il divieto di analogia in malam partem (art. 25 Cost. e art. 14 Preleggi) si riferisce alle norme penali e eccezionali, ma la disciplina sul secondary ticketing è speciale e autonoma, non estende norme penali a casi non previsti. Le sanzioni sono chiaramente amministrative e applicate solo nei casi espressamente previsti dalla legge, come ribadito dall’art. 1 della legge n. 689/1981. La norma risulta poi chiara e prevedibile: chi utilizza piattaforme non autorizzate per rivendere biglietti a prezzo maggiorato sa di rischiare una sanzione. Non vi è retroattività, le condotte sono punite solo se commesse dopo l’entrata in vigore della legge. La misura si profila quindi proporzionata agli obiettivi (tutela del consumatore, ordine pubblico, contrasto all’evasione fiscale) e non introduce discrezionalità interpretativa.

22. Affrontando il secondo motivo dell’appello e le reiterate censure dell’errata qualificazione della Società, non emergono però censure sostanzialmente diverse da quelle già sollevate nell’analogo giudizio definito con la sentenza n. 10510/2023 e la precedente interpretazione della CGUE. Ciò risulta chiaro alla luce dei seguenti ragionamenti:

- l’attività svolta dall’appellante (mettere in contatto “ i venditori e gli acquirenti potenziali, offrendo servizi ausiliari come l’assistenza telefonica e a mezzo posta elettronica, il suggerimento di prezzi sulla base di un programma informatico e un sistema automatizzato di promozione dei biglietti per alcuni spettacoli o eventi ”) risulta sottoposta ad un regime di regolamentazione preventiva direttamente finalizzato, nelle espresse intenzioni del legislatore, a “ contrastare l’elusione e l'evasione fiscale, nonché (…) assicurare la tutela dei consumatori e garantire l’ordine pubblico ”;

- logicamente la Sezione ha concluso che “ quale che sia la qualifica di hosting provider applicata, attivo o passivo, risulta nella sostanza vietato in radice il mercato secondario svolto a fini commerciali ”;

- risulta ampiamente che il TAR abbia valutato tutte le circostanze fattuali e motivato in ordine, rispettivamente, agli accertamenti eseguiti dalla Guardia di Finanza, alle evidenze istruttorie emerse dal provvedimento impugnato ed infine ai precedenti giurisprudenziali che hanno riconosciuto come nell’attività della Società siano rinvenibili chiaramente gli indici di interferenza che rivelano la natura attiva della piattaforma;

- l’attività veniva complessivamente qualificata come la “ predisposizione grafica dell’offerta, organizzata per ogni singolo evento (indicizzazione), predisposizione e messa a disposizione delle piante degli impianti (organizzazione), suggerimento dei prezzi (catalogazione e valutazione), aggregazione dei contenuti per singolo evento (aggregazione), cosicché che l’utente finale acquista i biglietti per tipologia e collocazione, non in base ai singoli annunci ” (Cons. Stato, sez. VI, n. 10150/2023), e, in linea con questi accertamenti, il provvedimento gravato illustrava che “ le risultanze istruttorie mostrano come VI AG: a) usi, modifichi, indicizzi, organizzi, cataloghi e aggreghi i contenuti caricati dagli utenti; b) arricchisca con valutazioni proprie le offerte di biglietti caricate sul sito da parte degli inserzionisti, anche attraverso l’uso di tecniche di marketing comportamentale, raccolga i dati dei clienti anche al fine di fidelizzarli e promuova le offerte su scala globale; c) concorra in modo decisivo a definire i principali parametri economici e giuridici della transazione; d) gestisca in modo esclusivo, escludendo gli intermediari, la finalizzazione della transazione, arrivando a vietare la possibilità che inserzionista ed acquirente si contattino direttamente nel corso della compravendita ”;

- era quindi già valutato correttamente dal TAR che l’attività della Società, mediante una comprovata gestione imprenditoriale, comprendesse un’attività di consapevole agevolazione nella fruizione di contenuti di terze parti, promuovendoli sul mercato, consentendo ai suoi clienti di ottimizzare la loro vendita online, con un dedicato proprio interesse economico alla buona riuscita di tale promozione;

- da ciò discende la doverosa esclusione della natura meramente passiva di VI, che è stato anche confermato in un altro caso, dove è stata – in linea con quanto si è appena detto – esaminata e definita la distinzione tra hosting provider attivo e passivo (Cons. Stato, sez. VI, n. 4277/2024, par. 1.5, dove si chiarisce che “ Ritiene il Collegio che tale servizio pubblicitario non vede Google quale mero hosting provider passivo, dal momento che la società svolge, mediante una gestione imprenditoriale, un servizio di indicizzazione e promozione di contenuti di terze parti non rimanendo, pertanto, “neutrale” rispetto a detti contenuti ma promuovendoli sul mercato e avendo al riguardo un proprio interesse economico alla buona riuscita di tale promozione. Google, nei sensi anzidetti, realizza quindi un “controllo” delle informazioni pubblicate e consente ai suoi clienti di “ottimizzare la loro vendita online”. Risultano, quindi, integrati i presupposti richiesti dalla giurisprudenza, comunitaria e nazionale, sopra richiamata per poter qualificare un operatore quale hosting provider attivo. ”);

- le già ricordate risultanze istruttorie a valle dell’analisi sviluppata dalla Guardia di Finanza svelano numerosi indici di interferenza, idonei come elementi rivelatori a fondare la responsabilità diretta del prestatore e l’intento di agevolare, per finalità lucrative, le transazioni degli utenti; essi sono: a) organizzare, indicizzare e promuovere attivamente le offerte caricate dagli utenti, attribuendo punteggi di rilevanza e visibilità mediante algoritmi di ranking commerciale; b) arricchire le inserzioni con valutazioni proprie e messaggi promozionali (“ultimi biglietti disponibili”, “miglior prezzo garantito”), inducendo scelte di acquisto; c) gestire direttamente la transazione economica, incassando il corrispettivo, trattenendo commissioni e riversando successivamente il ricavo al venditore, senza contatto diretto tra le parti; d) stabilire in modo unilaterale le condizioni contrattuali di vendita e le politiche di rimborso, assumendo un ruolo centrale nella conclusione dell’affare; e) utilizzare tecniche di marketing comportamentale e profilazione, tratte dai dati di navigazione, per incrementare le vendite e la frequenza d’acquisto; f) non dimostrare di avere meccanismi di controllo o filtraggio effettivo idonei a impedire la pubblicazione di biglietti a prezzo maggiorato o relativi a eventi vietati;

- una valutazione complessiva di queste condotte comporta il rigetto della tesi di una mera attività di ospitalità di dati, ed è una prova per il ruolo economico e funzionale determinante nella rivendita dei biglietti, equiparabile a quello di un soggetto che partecipa all’attività commerciale vietata;

- la condotta vietata dal disposto normativo primario è stata delineata dal legislatore in termini volutamente ampi (“vendita” e “qualsiasi altra forma di collocamento”), tali da ricomprendere ogni attività contrastante con il divieto nonché elusiva dello stesso, la quale deve pertanto ritenersi illecita quale che sia la natura attiva o passiva dell’hosting;

- per quanto riguarda la violazione del principio dell’onere della prova sull’attività della Società, va ricordato che il predetto chiarimento della Sezione (n. 4277/2024) sulle piattaforme intermediarie ha specificato che grava l’onere della prova volto a dimostrare di aver assunto una condotta diligente finalizzata ad evitare il prodursi del danno. Ciò implica che non è l’Amministrazione a dover dimostrare la conoscenza effettiva da parte dell’operatore dell’attività illecita posta in essere dagli utenti, ma è sull’autore del fatto vietato che grava (dovendo valorizzare la presunzione di colpa posta dall’art. 3 della legge n. 689/1981) l’onere di provare di aver agito in assenza di colpevolezza per non aver potuto conoscere il contenuto illecito pubblicato sulla piattaforma. Va confermato pienamente anche del caso oggetto di questo giudizio, senza che il Collegio veda alcun elemento divergente per non farlo, che “ piattaforme di intermediari di dimensioni mondiali che pubblicano giornalmente un massivo quantitativo di annunci pubblicitari, (…) proprio tali grandi numeri impongono a detti soggetti di dotarsi di adeguati sistemi organizzativi, anche di tipo automatizzato e con ricorso a strumenti di intelligenza artificiale, per prevenire, nei limiti di quanto esigibile, le prescrizioni poste dal legislatore nazionale a tutela di un interesse pubblico ritenuto particolarmente rilevante ”;

- in altre parole la direttiva e-commerce non garantisce immunità assoluta, gli artt. 14-15 della direttiva 2000/31/CE (recepiti dagli artt. 16-17 d.lgs. 70/2003) prevedono l’esenzione di responsabilità solo se il prestatore è neutrale e non svolge un ruolo attivo. La Corte di Giustizia (sentenza CY, C-682/18 e C-683/18) ha chiarito che l’hosting provider perde l’esenzione se organizza, promuove o ottimizza i contenuti, trae vantaggio economico diretto dalla loro illiceità e ha conoscenza effettiva o dovrebbe ragionevolmente averla. Nel caso del secondary ticketing di VI, la piattaforma struttura l’offerta (categorie, filtri, algoritmi di prezzo), promuove attivamente la rivendita a prezzo maggiorato, percepisce commissioni proporzionali al prezzo, incentivando l’illecito. È vero che non si possono imporre obblighi generali di sorveglianza, ma la normativa consente obblighi mirati quando l’attività è sistematicamente illecita. Il provvedimento gravato ha sufficientemente accertato che la piattaforma non si limitava a ospitare contenuti, ma favoriva un modello di business basato sull’illecito quindi non si tratta di sorveglianza indiscriminata, ma di responsabilità per condotta attiva. La giurisprudenza eurounitario (L’Oréal/eBay, C-324/09) stabilisce che se il prestatore è informato di illeciti e non interviene tempestivamente, perde l’esenzione. Se il prestatore non adotta quindi misure preventive minime pur conoscendo la natura sistematica dell’illecito, è responsabile. Nel caso in esame l’Autorità ha dimostrato nella sua istruttoria che la piattaforma era consapevole del fenomeno e che le misure adottate erano tardive e inefficaci (il flusso di biglietti a prezzo maggiorato è continuato). Quindi non ricorrono i presupposti per l’esenzione. La Corte UE ha chiarito che il prestatore che ottimizza la presentazione, promuove vendite e monetizza l’illecito non è neutrale: nel secondary ticketing la piattaforma applicava commissioni proporzionali al prezzo (un evidente incentivo diretto alla violazione) e forniva strumenti per aumentare la visibilità delle offerte più care, posizione incompatibile con la qualifica di hosting passivo. Anche se fosse applicabile al caso di specie (che non è come si è specificato) la direttiva e-commerce non tutela chi costruisce un modello di business sull’illecito.

23. Viene ora in esame il terzo motivo dell’appello con il quale la Società si duole dell’illegittima compromissione del fair play nel procedimento sanzionatorio. Esso è manifestamente infondato, emergendo nella censura l’inversione dell’ordine consequenziale degli eventi al fine di provare una ‘ diminutio ’ del diritto di difesa nel procedimento. Pare logica la conclusione del TAR laddove aveva valutato che la necessità di ricorrere agli approfondimenti attraverso un’analisi della Guardia di Finanza era emersa in seguito alla memoria difensiva di VI, soprattutto per quanto riguarda l’enfasi dell’irrilevanza delle sue specifiche attività. Non corrisponde al vero che l’accertamento richiesto da AGCOM alla Guardia di Finanza avrebbe riguardato la ricerca di nuovi elementi di prova, ma erano approfondimenti richiesti a seguito di specifiche e puntuali controdeduzioni, che – ovviamente (per accertare la veridicità) – dovevano seguire ulteriori accertamenti istruttori acquisendo le valutazioni tecniche della Guardia di Finanza. Alla luce di queste risultanze il contraddittorio procedimentale è rispettato da: a) deposito di memorie; b) accesso agli atti; c) accoglimento di specifica richiesta di proroga dei termini per la presentazione di memorie: d) deposito di ulteriori osservazioni; e) audizione personale. Non è convincente la critica che ciò non corrisponda alle regole del procedimento, in quanto non è confutato puntualmente laddove il regolamento n. 410/14/CONS fosse violato. Risulta infine opportuno ricordare che per il noto principio di economia e celerità procedimentale (Cons. Stato, Sez. VI, n. 6505/2021) la gestione e la tempistica deve essere bilanciata, non potendo essere sacrificata con un procrastinarsi oltre modo, che nel caso di specie il Collegio – complessivamente valutando – non vede.

24. Con l’ultimo motivo parte appellante ripropone il rispettivo motivo di censura proposto nel giudizio di primo grado in quanto il TAR non avrebbe confutato puntualmente le sue deduzioni. Esaminando però il rispettivo capo della sentenza (pag. 15 e 16) tale eccezione non è fondata avendo il primo giudice:

a) scrutinato la censura della violazione delle linee guida ed i suoi obiettivi (reprimere adeguatamente la condotta illecita e di prevenirne la reiterazione, non soltanto da parte del trasgressore, ma anche di altri soggetti) non era fondata, concludendo che l’attività di quantificazione in concreto della sanzione – applicando i criteri della legge n. 689/1981 per le sanzioni pecuniarie (gravità della violazione, opera svolta dall'agente per la eliminazione o attenuazione delle conseguenze della violazione, personalità e condizioni economiche) – assume importanza poiché serve ad esplicitare, anche a fini di prevenzione generale, il disvalore che l’ordinamento attribuisce ad una determinata condotta illecita, tenuto conto dei suoi molteplici profili, soggettivi ed oggettivi;

b) in particolare il TAR ha accertato che entrambi gli elementi sono pienamente sussistenti, tenuto conto che la violazione contestata con l’impugnata deliberazione si riferisce a condotte già sanzionate;

c) sulla definizione economica il TAR ha considerato che nelle linee guida era previsto che si dovesse procedere a determinare, in una prima fase, l’importo base della sanzione, tenendo conto dei due criteri essenziali in ogni fattispecie (gravità della violazione e condizioni economiche dell’agente) per poi, in una seconda fase, calcolare l’importo finale della sanzione, tenendo conto dei due criteri accidentali previsti dalla legge (opera svolta dall’agente per l’eliminazione o attenuazione delle conseguenze della violazione e personalità dell’agente, da intendersi come inclinazione alla violazione di norme). Orbene, la conclusione finale del TAR, alla luce di questi parametri, era che la quantificazione della sanzione in €. 23.580.000 fosse proporzionata, per la circostanza che: i) la Società non aveva intenzionalmente fornito ad AGCOM le informazioni aggiornate richieste, relative al fatturato globale come risultante dal bilancio di esercizio relativo agli anni 2020 e 2021; ii) VI rappresenta uno degli operatori mondiali della rivendita del ticketing online , tanto da aver proceduto ad imponenti acquisizioni di altre piattaforme (fatto notorio che deriva dai mezzi di comunicazione e che, pertanto, risulta utilizzabile dal giudice di merito). Per quanto riguarda la critica dell’illegittima applicazione del cumulo materiale (e la conseguente necessaria applicazione del cumulo giuridico nel caso di specie) si osserva che il cumulo giuridico (sanzione unica per la violazione più grave aumentata) si applica solo se le violazioni derivano da un’unica azione od omissione (concorso formale) o, in casi limitati, a violazioni previdenziali commesse con più azioni in esecuzione di un disegno unitario. Quando le violazioni sono frutto di più azioni distinte e autonome, si applica il cumulo materiale: ogni illecito è sanzionato separatamente. La giurisprudenza (Cass. civ., ord. n. 12208/2022) esclude l’analogia con l’art. 81 c.p. per gli illeciti amministrativi, non si può estendere il principio del reato continuato alle sanzioni amministrative. La piattaforma della Società ha realizzato violazioni plurime, ma autonome: ogni evento (concerto, partita) costituisce una condotta distinta e ogni rivendita a prezzo maggiorato è un illecito autonomo. Non risulta quindi predominante l’unicità dell’azione, né un disegno unitario formalmente riconosciuto dalla legge, ma una serie di atti separati nel tempo e nello spazio, non ricorrendo i presupposti per il cumulo giuridico. Va ricordato che il cumulo materiale è la regola generale nella quale si sommano le sanzioni per ciascuna violazione, salvo eccezioni tassative. Come chiarito da questo Consiglio di Stato (sez. V, n. 5786/2023) il cumulo giuridico presuppone unicità dell’azione produttiva di più violazioni, non operando per condotte distinte, anche se collegate da finalità economica comune. Il cumulo materiale garantisce proporzionalità rispetto alla gravità complessiva (ogni illecito incide sul mercato e sui consumatori), per cui è evidente il suo necessario effetto deterrente, vanificando la funzione preventiva della norma.

25. Per tali ragionamenti l’appello va respinto.

26. La particolarità della vicenda permette di compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

RG De IC, Presidente

Davide Ponte, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

MA MA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MA MA	RG De IC

IL SEGRETARIO