Pubblicato il 02/01/2026

N. 00014/2026REG.PROV.COLL.

N. 04261/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4261 del 2025, proposto da
IO ON SE IM, rappresentato e difeso dall'avvocato Roberto De Giacomo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati ON Andreottola, Anna Ivana Furnari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

EN AN, non costituito in giudizio;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Quarta) n. 01247/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Napoli in persona del legale rappresentante pro-tempore ;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2025 il Cons. EP NA RE e uditi per le parti gli avvocati Nicola Laurenti in sostituzione dell'avvocato Anna Ivana Furnari. Si dà atto che l'avvocato Roberto De Giacomo ha depositato istanza di passaggio in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con la sentenza indicata in epigrafe il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti proposti da IO ON SE IM contro il Comune di Napoli per l’annullamento della graduatoria definitiva approvata in data 31 marzo 2023 dal Comune di Napoli a conclusione della “ procedura comparativa per il passaggio di carriera (progressione verticale) per la copertura di n. 250 posti di diverso profilo professionale, di cui n. 100 di categoria C, posizione economica iniziale c1 e n.150 di categoria D, posizione economica iniziale d1, riservata al personale di ruolo del Comune di Napoli ”, nonché dell'art. 6 dell'avviso relativo alla detta procedura, nella parte in cui alla lettera c).

1.1. La sentenza premette che:

- il Comune di Napoli, con disposizione dirigenziale del 09.12.2022, indiceva la procedura comparativa predetta;

- il ricorrente, possedendo i requisiti di cui all’avviso, presentava domanda di partecipazione alla selezione per il passaggio dalla categoria C alla D;

- con disposizione n. 56 del 30.12.2022, il Comune approvava e pubblicava le graduatorie provvisorie, nell’ambito delle quali al ricorrente veniva attribuito il punteggio (provvisorio) di 84,63;

- l’istante, ritenendo erronea l’attribuzione del punteggio, trasmetteva, in data 26.01.2023, istanza di rettifica del punteggio attribuito, sul presupposto che la Commissione di valutazione non avrebbe considerato, in dispregio delle norme dell’avviso, i titoli effettivamente posseduti e di cui si faceva menzione nella istanza di partecipazione alla selezione. Tale istanza di annullamento rimaneva inesitata;

- successivamente il Comune di Napoli, con disposizione dirigenziale del 31 marzo 2023, approvava la graduatoria definitiva, nella quale veniva attribuito al ricorrente, il punteggio di 84,63, in luogo di quello auspicato, pari a 90,62 punti.

1.2. Il Tribunale - dato atto della proposizione del ricorso e dei motivi aggiunti e della costituzione del Comune, nonché delle vicende cautelari concluse col rigetto dell’istanza di sospensiva da parte del T.a.r. e la dichiarazione di inammissibilità dell’appello cautelare da parte del Consiglio di Stato - ha sintetizzato le censure del ricorrente nei termini che seguono:

- illegittimità della mancata attribuzione del punteggio per i 5 anni di servizio espletati in comando presso altri Comuni; illegittimità e irragionevolezza del bando ove interpretato nel senso di considerare, ai fini dell’attribuzione del punteggio, esclusivamente il servizio prestato alle dipendenze del Comune di Napoli.

A sostegno del gravame sono stati posti l’art. 52, comma 1 bis, del d.lgs. n. 165 del 2001, nonché l’art. 13, comma 6 e 7, del CCNL 2019-2021 funzioni locali e l’art. 110, comma 5, del TUEL, nonché la deduzione dell’illogicità e dell’irragionevolezza della limitazione dell’attribuzione del punteggio per il solo servizio prestato alle dipendenze del Comune di Napoli, in quanto restrittivo della partecipazione alla selezione.

1.2.1. Il Tribunale ha poi rappresentato che “ con i motivi aggiunti il ricorrente ha, invece, gravato la scheda anagrafica depositata in giudizio dal Comune, dalla quale si evinceva che il Comune non gli aveva attribuito alcun vantaggio per la performance individuale relativa all’ultimo triennio ”.

1.3. La decisione di rigetto nel merito -che ha consentito al T.a.r. di prescindere dall’esame delle eccezioni di inammissibilità del ricorso sollevate dal Comune di Napoli- è basata sulle modifiche introdotte dall’art. 3, comma 1, del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113, al comma 1-bis dell’art. 52 del decreto legislativo n. 165 del 2001 (secondo cui “ Fatta salva una riserva di almeno il 50 per cento delle posizioni disponibili destinata all’accesso dall’esterno, le progressioni fra le aree avvengono tramite procedura comparativa basata sulla valutazione positiva conseguita dal dipendente negli ultimi tre anni di servizio, sull’assenza di provvedimenti disciplinari, sul possesso di titoli professionali e di studio ulteriori rispetto a quelli previsti per l’accesso all’area, nonché sul numero e sulla tipologia degli incarichi rivestiti. All’attuazione del presente comma si provvede nei limiti delle risorse destinate ad assunzioni di personale a tempo indeterminato disponibili a legislazione vigente ”) e motivata secondo il seguente iter logico-giuridico:

- la riforma normativa ha inteso valorizzare le professionalità interne nell’ambito delle procedure per le progressioni fra le aree, nel senso che mentre in precedenza le amministrazioni avevano l’obbligo di indire un concorso pubblico aperto a candidati esterni, con facoltà di riservare posti (in misura non superiore al 50 per cento) agli interni, a seguito della novella legislativa le progressioni fra le aree avvengono mediante procedure comparative tra gli interni (salvo l’obbligo di riserva di una quota di almeno il 50 per cento delle posizioni disponibili destinata all’accesso dall’esterno);

- la disciplina del riformato art. 52, comma 1-bis, decreto legislativo n.165/2001 è ispirata al criterio della valorizzazione del “merito” dei dipendenti, che non si esaurisce nell’esperienza professionale in sé (la quale, peraltro, rileva anche per il tramite del criterio preferenziale dell’anzianità di servizio), ma include, più in generale, la formazione, la competenza e la qualificazione professionale del lavoratore;

- la volontà del legislatore è, quindi, quella di ancorare il percorso di crescita per gli interni all'amministrazione a una serie di parametri che possano rappresentare il possesso di un adeguato livello professionale in assenza del meccanismo concorsuale, al fine di rendere esplicito che il ricorso alla procedura comparativa in luogo di quella concorsuale è idoneo e parimenti efficace nell'assicurare che la progressione di area e/o categoria o qualifica avvenga a beneficio dei più capaci e meritevoli;

- spetta poi a ogni ente, a fronte di parametri oggettivi validi per ogni amministrazione individuati dal legislatore del 2021, effettuare, all'interno della propria autonomia regolamentare, una più puntuale definizione di tali parametri, adattandola alle proprie esigenze (secondo quanto specificato dalla Funzione Pubblica, con il parere prot. 66005/2021, in parte riportato in sentenza);

- si tratta di una scelta espressione di discrezionalità amministrativa, di regola insindacabile se non per manifesta irragionevolezza, vista la natura stessa del procedimento (progressione interna), funzionale a valorizzare esperienza e professionalità di soggetti già dipendenti dell’amministrazione.

1.3.1. Applicando il detto ragionamento al caso di specie (con specifico riguardo alla previsione dell’attribuzione di un punteggio “ al servizio prestato alle dipendenze del Comune di Napoli eccedente il periodo minimo richiesto per l’ammissione: 1,25 punti per ogni anno di servizio fino ad un massimo di 25 punti prestato nella categoria immediatamente inferiore a quella oggetto della selezione. Le frazioni di anno saranno arrotondate per eccesso al semestre immediatamente successivo ”), il T.a.r. ha ritenuto che la scelta del Comune “ non sia né irragionevole né discriminatoria in quanto espressione della discrezionalità dell’ente locale, nell’ambito dei parametri stabiliti dalla norma primaria. Trattasi, invero, come già rilevato, di una procedura comparativa per una progressione verticale all’interno dello stesso ente comunale nell’ambito della quale non appare altrimenti sindacabile la scelta del Comune di Napoli di privilegiare il servizio prestato al suo interno, piuttosto che presso altri enti locali, neppure in regime di comando. ”.

1.4. Ritenuto infondato anche il secondo motivo di ricorso (con il quale il ricorrente aveva lamentato che l’amministrazione non avrebbe motivato le ragioni del mancato accoglimento della istanza di autotutela), il ricorso “ siccome integrato dai motivi aggiunti ” è stato respinto, con compensazione delle spese processuali.

2. Il dottor IO ON SE IM ha proposto appello con due motivi.

Il Comune di Napoli si è costituito per resistere all’appello.

2.1. All’udienza pubblica del 2 dicembre 2025 la causa è stata riservata per la decisione.

3. I motivi di appello non criticano specificamente la decisione di rigetto della pretesa del ricorrente di attribuzione del punteggio per il servizio ulteriore non prestato all’interno del Comune di Napoli, né la sua ratio decidendi .

Piuttosto denunciano un’omessa pronuncia sulla differente censura, formulata con i motivi aggiunti, di mancata attribuzione del punteggio per la performance individuale.

3.1. In particolare, col primo motivo l’appellante evidenzia che, con i motivi aggiunti, la graduatoria definitiva è stata impugnata per un motivo “ diverso e pregnante … rispetto a quelli indicati nel ricorso introduttivo ”.

Sostiene che, solo a seguito del deposito in giudizio della scheda anagrafica ad opera del Comune di Napoli, avrebbe appreso che non gli era stata valutata o conteggiata la performance individuale relativamente all’anno 2021, dato che non gli erano stati riconosciuti i 10 punti corrispondenti (avendo il Comune attribuito il punteggio di “10” per l’anno 2019, di “10” per l’anno 2020 e di “0” per l’anno 2021, come se non avesse prestato servizio o se non fosse stato valutabile, senza neanche specificare i motivi della mancata attribuzione).

Precisa che aveva comunicato con pec la valutazione della performance del servizio prestato per l’anno 2021 presso il Comune di Crispano, sicché il Comune di Napoli era a conoscenza dell’esito positivo.

3.1.1. Chiarito quanto sopra in punto di fatto, l’appellante sostiene che la performance individuale sarebbe stata valutabile per tutti e tre gli anni di servizio a prescindere dal fatto che nell’anno in contestazione il dipendente avesse svolto l’attività presso altro Comune in regime di comando, perché tale limitazione non sarebbe contenuta nella corrispondente previsione del bando (art. 6 “ attribuzione dei punteggi ”, secondo il quale: “ 1. Il punteggio massimo attribuibile, a disposizione della Commissione esaminatrice, è pari a 100 punti, così ripartiti: a) valutazione positiva della performance individuale conseguita dal candidato negli ultimi tre anni, fino ad un massimo di 30 punti, così ripartiti per ciascuna annualità: […] ”).

Precisa che la rilevanza del servizio prestato presso il Comune di Napoli, ritenuta legittima dal T.a.r., potrebbe discendere soltanto dalla diversa previsione dell’art. 6, comma 1, lett. c) del bando (“ c) possesso di titoli e competenze professionali e di titoli di studio ulteriori rispetto a quelli previsti per l’accesso alla categoria e attinenti al profilo oggetto di selezione, fino ad un massimo di punti 62, come di seguito indicato: 1) servizio prestato alle dipendenze del Comune di Napoli eccedente il periodo minimo richiesto per l’ammissione: 1,25 punti per ogni anno di servizio fino ad un massimo di 25 punti […] ”), mentre i 10 punti ulteriori per la performance individuale avrebbero dovuto essergli riconosciuti mediante l’applicazione dei criteri della lettera a) dello stesso art. 6 del bando.

3.1.2. Il giudice di primo grado -soffermandosi soltanto sulla censura relativa all’art. 6, lett. c) del bando- avrebbe perciò omesso la pronuncia sulla censura che il ricorrente avrebbe formulato con i motivi aggiunti - basandosi sullo stesso art. 6, ma lett. a), del bando - per la mancata (parziale) valutazione della performance individuale.

3.2. Col secondo motivo di appello si denuncia la violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990, per non avere il giudice di primo grado considerato i motivi di ricorso con i quali il ricorrente sostiene avere evidenziato l’assenza di motivazione sulla mancata valutazione della performance individuale conseguita negli ultimi tre anni di servizio.

4. I motivi di appello -da trattare congiuntamente per evidenti ragioni di connessione- presentano diversi profili di inammissibilità.

4.1. In primo luogo, è da ritenere che la censura concernente la mancata attribuzione del punteggio per la performance individuale avrebbe dovuto essere proposta impugnando per tale ragione la graduatoria nel termine di legge decorrente dalla sua pubblicazione, dovendo perciò ritenersi irricevibile la proposizione di motivi aggiunti.

L’assunto del ricorrente di aver appreso di detta mancata attribuzione del punteggio solo a seguito del deposito in giudizio da parte del Comune di Napoli della scheda individuale non consente di superare la previsione sulla perentorietà del termine di sessanta giorni per l’impugnazione, spostandone in avanti la decorrenza di cui all’art. 41 c.p.a.

Invero, tale decorrenza è da individuarsi nella pubblicazione della graduatoria definitiva, essendo questa -a parte il bando- l’unico atto effettivamente lesivo della posizione giuridica del ricorrente, in quanto conclusivo della procedura comparativa e contenente il punteggio definitivamente assegnato al candidato.

La scheda anagrafica è atto endoprocedimentale che tutt’al più avrebbe potuto essere acquisito mediante tempestiva presentazione di istanza di accesso agli atti, a soli fini conoscitivi.

Tuttavia già dal punteggio riportato nella graduatoria (provvisoria prima e) definitiva (poi) il ricorrente sarebbe stato in grado di desumere di non aver avuto riconosciuto gli ulteriori 10 punti, rivendicati soltanto con i motivi aggiunti.

Con i motivi aggiunti si possono invero introdurre nuove ragioni a sostegno di domande già proposte ovvero domande nuove purché connesse a quelle già proposte (arg. ex art. 43, comma 1, c.p.a.): nel caso di specie, è stata invece introdotta una nuova domanda, non connessa a quella già proposta – in quanto la ragione di impugnazione della graduatoria è dichiaratamente diversa da quella che fonda(va) il ricorso introduttivo.

La proposizione di tale domanda col ricorso per motivi aggiunti è da reputarsi irricevibile.

4.2. Ulteriore ragione di inammissibilità è da rinvenire nella mancanza di specificità della censura de qua , così come contenuta nel ricorso per motivi aggiunti.

Infatti, nel ricorso proposto in primo grado dal dott. IM e depositato in giudizio in data 12 luglio 2023 si legge, in proposito, quanto segue:

<< Invero, contrariamente a quanto previsto dalla norma richiamata in epigrafe, il Comune di Napoli, come risulta dalla scheda anagrafica depositata, per il terzo anno valutabile ai fini dell’attribuzione del punteggio per il passaggio di carriera (progressione verticale) del ricorrente, ha indicato il valore “0”, come se questi non avesse prestato servizio ovvero come se quello prestato non fosse stato valutabile, senza neanche specificarne i motivi, qualora ne sussistessero per legge.

Tale indicazione è frutto di assoluta mancanza di istruttoria. >>.

Sebbene si possa ritenere che il ricorso contenga “l’esposizione sommaria dei fatti” (vale a dire vale a dire la mancata attribuzione del punteggio di 10 punti per l’anno 2021), non precisa tuttavia “i motivi specifici su cui si fonda”, cioè i motivi per i quali il ricorrente avrebbe avuto diritto, per legge o per previsioni di bando, all’attribuzione del punteggio, quindi quali siano specificamente i vizi da attribuire al provvedimento impugnato.

La censura è genericamente riferita dal ricorrente alla violazione della “ norma richiamata in epigrafe ”, mentre il prosieguo dell’atto è sostanzialmente riproduttivo delle argomentazioni già svolte nel ricorso principale, tanto è vero che vi vengono ribadite le deduzioni riguardanti la clausola del bando dell’art. 6, lett. c), pure riprodotta nel corpo del ricorso per motivi aggiunti.

Invece, non è nemmeno menzionata la clausola del bando che -secondo la prospettazione esplicitata poi nell’atto di appello - avrebbe imposto il riconoscimento dei detti ulteriori dieci punti, cioè l’art. 6, lett. a, del bando.

Questa si trova citata per la prima volta in giudizio nella memoria depositata in primo grado il 29 ottobre 2024, ai sensi dell’art. 73 c.p.a.

Le deduzioni contenute in tale memoria non consentono tuttavia di colmare la mancanza di specificità del ricorso per motivi aggiunti, da reputarsi redatto in violazione richiesti dell’art. 40, comma 1, lett. d) c.p.a., perciò inammissibile, ai sensi del secondo comma dello stesso art. 40 c.p.a..

4.3. Considerato l’effetto devolutivo dell’appello, la riproposizione di motivi di impugnazione sui quali il giudice di primo grado ha omesso la pronuncia, ma che avrebbe dovuto dichiarare inammissibili -come nel caso di specie - non può che comportare la corrispondente statuizione di inammissibilità in appello.

5. Vanno quindi dichiarati inammissibili i motivi aggiunti in primo grado, così come riproposti in appello.

5.1. La natura in rito della decisione consente di compensare per giusti motivi le spese del secondo grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, dichiara inammissibili i motivi aggiunti in primo grado, così come riproposti in appello, secondo quanto specificato in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

GO TI, Presidente

Alessandro Maggio, Consigliere

EP NA RE, Consigliere, Estensore

Giorgio Manca, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EP NA RE	GO TI

IL SEGRETARIO