Pubblicato il 10/02/2025

N. 01057/2025REG.PROV.COLL.

N. 09331/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9331 del 2022, proposto dalla società In.Ma.Sa. – Industria Marmi Sardi S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Daniela Piras e Sergio Segneri, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

contro

la Regione Autonoma della Sardegna, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Murroni e Floriana Isola, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;
il Ministero della Cultura, in persona del Ministro pro tempore e la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio delle Province di Sassari e Nuoro, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza n. 604 del 2022 del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna, Sezione Seconda.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Autonoma della Sardegna, del Ministero della Cultura e della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio delle Province di Sassari e Nuoro;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 dicembre 2024 il Cons. Eugenio Tagliasacchi e viste le conclusioni delle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in epigrafe, la società In.Ma.Sa. Industria Marmi Sardi S.r.l. ha impugnato la sentenza n. 604 del 2022 del T.a.r. Sardegna, con cui sono stati respinti il ricorso e i motivi aggiunti dalla medesima proposti per l’annullamento, quanto al ricorso principale, della determinazione n. 3 del 2 febbraio 2015, con la quale il Responsabile della Struttura delegata all'esercizio delle funzioni paesaggistiche dell’Unione dei Comuni Valle del Cedrino, nel riconoscere la compatibilità paesaggistica delle opere realizzate dalla In.Ma.Sa. S.r.l. nell'esercizio dell'attività di coltivazione della cava posta nel territorio del Comune di Orosei, località Canale Longu, in assenza di preventiva autorizzazione paesaggistica, ha determinato la sanzione di cui all'art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004 in euro 512.395,11, nonché, quanto ai motivi aggiunti, del verbale n. 13 della seduta del 22 luglio 2021 del Comitato tecnico istituzionale nella parte concernente la ridelimitazione dei confini del vincolo paesaggistico apposto con d.m. 25 gennaio 1968, oltre agli ulteriori atti meglio indicati nella sentenza impugnata.

In proposito, si deve peraltro precisare che – per un evidente errore materiale – nell’ambito dell’appello (pagine 1, 2 e 3) sono stati indicati gli atti che si riferiscono al parallelo fascicolo R.G. n. 9617 del 2022, relativo alla posizione della diversa società In.Pro.Mar. Industria Produzione Marmi S.r.l..

2. La vicenda oggetto del presente giudizio riguarda i provvedimenti e gli atti sopra indicati che si fondano sul presupposto che la società ricorrente e odierna appellante abbia esercitato per oltre quarant’anni l’attività estrattiva senza autorizzazione paesaggistica in una zona sottoposta a vincolo.

In punto di fatto, occorre premettere – per quanto rileva in questa sede – che la cava in questione è stata gestita dalla società ricorrente e odierna appellante fin dagli anni Settanta e, con la legge regionale della Sardegna 7 giugno 1989, n. 30, è stata introdotta una prima disciplina regionale delle attività di cava, prima regolate solo dalla legge statale 29 giugno 1939, n. 1497, disciplina volta, secondo l’appellante, a “ contemperare la tutela dei beni paesaggistici con l’esigenza di garantire l’esercizio delle attività estrattive ”. In questo contesto, il provvedimento regionale prot. n. 565 del 19 gennaio 1993 ha autorizzato in via provvisoria la prosecuzione dell’attività stessa, in accoglimento dell’istanza presentata dalla ricorrente.

In considerazione del vincolo paesaggistico insistente sul territorio del Comune di Orosei ai sensi del d.m. 25 gennaio 1968, il Comune medesimo ha predisposto uno Studio di compatibilità paesistico ambientale, ai sensi degli artt. 9 e ss. delle NTA del PTP n. 6 della Sardegna orientale, approvato dalla Giunta regionale con deliberazione del 25 luglio 2000, n. 32/25, previo parere favorevole del Comitato Tecnico Regionale per l’Urbanistica, per il cui tramite è stato proposto il rilascio dell’autorizzazione definitiva in favore delle attività di cava esistenti a condizione che fossero realizzate alcune misure di mitigazione dell’impatto ambientale e paesaggistico. Successivamente sono stati approvati tre distinti strumenti di pianificazione attuativa incidenti sulle aree e le infrastrutture di cava e su tali strumenti si è espresso il Servizio regionale di Tutela del Paesaggio di Sassari e Nuoro, con deliberazioni 21 novembre 2000, nn. 6709, 6710 e 6711, con la precisazione che “ tutte le opere di urbanizzazione e residenziali previste dal Piano dovranno essere specificamente autorizzate ai sensi dell’art. 151 ” del d.lgs. 209 ottobre 1999, n. 490.

Con la l.r. 9 agosto 2002, n. 15, la Regione Sardegna ha previsto che le autorizzazioni relative all’attività di cava rilasciate in assenza di VIA o di verifica preliminare ambientale, dopo l’entrata in vigore del DPCM 3 settembre 1999 e della l.r. n. 1 del 1999, fossero sottoposte “ alla VIA o alla verifica ”, con la conseguenza che in data 16 novembre 2002 la ricorrente e odierna appellante ha presentato la relativa richiesta ex art. 10 del d.P.R. 12 aprile 1996 e s.m.i..

Successivamente, con deliberazione 15 luglio 2008, n. 39/35, la Giunta regionale ha deciso di non sottoporre a VIA i progetti inseriti nel “ Piano di recupero generale dell’intero comparto produttivo del marmo di Orosei ” predisposto dal Comune e comprendente il progetto inerente alla cava in questione, ma, in data 28 ottobre 2009, la In.Ma.Sa. S.r.l. ha, comunque, sottoposto agli uffici regionali il proprio progetto di recupero e coltivazione dell’area di cava, dopo averlo aggiornato. Ad avviso dell’appellante, l’anzidetta delibera della Giunta 15 luglio 2008, n. 39/35 “ integrava se non un’autorizzazione paesaggistica, l’accertamento della compatibilità paesaggistica delle singole cave ”.

In data 22 febbraio 2011, la In.Ma.Sa. S.r.l. ha, infine, presentato al Comune di Orosei e al Servizio Regionale di Tutela del Paesaggio di Nuoro la richiesta di accertamento di compatibilità paesaggistica sulle relative infrastrutture di cava (cfr. doc. 23 depositato dalla ricorrente nell’ambito del primo grado di giudizio), con la precisazione che la competenza sull’anzidetto accertamento di compatibilità paesaggistica è stata attribuita all’Unione dei Comuni della Valle del Cedrino.

Successivamente, con nota prot. 507 del 7 giugno 2014, l’Unione, esprimendo una prima valutazione positiva sull’istanza, ha trasmesso gli atti alla Soprintendenza per i beni architettonici paesaggistici storici artistici ed etnoantropologici per le province di Sassari e Nuoro affinché esprimesse il parere di compatibilità paesaggistica e in data 2 luglio 2014 la Soprintendenza ha espresso parere positivo.

Da ultimo, con nota prot. n. 699 del 14 luglio 2014, l’Unione, per procedere alla quantificazione della sanzione pecuniaria prevista per la realizzazione di opere non autorizzate su beni paesaggisticamente tutelati, ha chiesto all’odierna appellante di trasmettere una perizia giurata per l’individuazione del danno prodotto e del profitto ottenuto dall’attività di cava e tale perizia è stata, poi, trasmessa dalla In.Ma.Sa. S.r.l. con l’indicazione di un danno ambientale pari a euro 103.952,00 e di un profitto dell’attività di cava pari a euro 512.395,11. Conseguentemente, con la determinazione del 2 febbraio 2015, n. 3, l’Unione ha accolto la richiesta di accertamento di compatibilità paesaggistica e contestualmente ha applicato la sanzione di euro 512.395,11, corrispondente al maggiore tra i due importi sopra indicati.

3. A fronte dell’adozione dell’anzidetta determinazione, la In.Ma.Sa. S.r.l. ha proposto il ricorso introduttivo del presente giudizio chiedendone l’annullamento nella sola parte relativa alla quantificazione della sanzione e non quindi in relazione all’accertamento di compatibilità paesaggistica.

Con l’impugnata sentenza n. 604 del 2022, il T.a.r. Sardegna ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti ritenendo infondata la tesi della ricorrente secondo cui le cave dovrebbero essere considerate paesaggisticamente autorizzate sin dal 1993 o, quanto meno, dal 2000, in ragione della deliberazione della Giunta regionale del 25 luglio 2000, n. 32/25, che aveva approvato lo Studio di compatibilità paesistico ambientale predisposto dal Comune di Orosei, recante le misure necessarie per mitigare l’impatto ambientale e paesaggistico dell’attività.

Il T.a.r., del pari, ha respinto la tesi secondo cui l’illecito paesaggistico non potrebbe essere proseguito oltre l’anno 2008 vista la deliberazione 15 luglio 2008, n. 39/35, per il cui tramite la Giunta regionale aveva escluso che le attività di cava in questione dovessero essere sottoposte a VIA.

Ad avviso del giudice di primo grado, infatti, nessuno dei provvedimenti sopra menzionati recherebbe un dispositivo da cui si possa desumere il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica riferito alla singola attività di cava e non sarebbe neppure configurabile un atto amministrativo implicito, in considerazione dei presupposti stringenti richiesti per lo stesso, che nel caso di specie non sarebbero ravvisabili.

Il Tribunale ha poi respinto le censure relative alla contestazione del quantum della sanzione reputando non irragionevole il criterio della Direttiva regionale n. 2, impugnata quale atto presupposto, che ha introdotto un tetto sanzionatorio massimo pari a 26.000 euro per le sole cave ubicate a una distanza superiore ai 2.000 metri dal mare, mentre per le altre attività estrattive, come quella della società ricorrente, ha richiesto la presentazione di una perizia giurata per la quantificazione della sanzione, determinata senza limiti massimi nella somma maggiore tra quella corrispondente al danno e quella relativa al profitto ricavato dalla cava. Sul punto, il giudice di primo grado ha ritenuto non irragionevole che alle cave site oltre la fascia di 2.000 metri dal mare possa essere riferito un impatto paesaggistico inferiore rispetto a quelle più vicine al mare, con la conseguenza che le due situazioni non possono essere ritenute paragonabili, fermo restando, in ogni caso, che non sussisterebbe neppure il menzionato presupposto dell’insuperabile tetto sanzionatorio di 26.000,00 euro, posto che la disciplina della Direttiva non dovrebbe essere interpretata nel senso prospettato dalla ricorrente.

4. Avverso tale sentenza ha proposto appello la In.Ma.Sa. S.r.l., formulando quattro distinti motivi di gravame.

4.1. Con il primo motivo, l’appellante ha proposto una ricostruzione della normativa applicabile alla fattispecie, richiamando dapprima l’art. 11 della l. 29 giugno 1939, n. 1497 e l’art. 155 del d.lgs. n. 490 del 29 ottobre 1999 e rilevando, poi, che l’articolo 146 del d.lgs. n. 42 del 2004, nel testo originario, stabiliva all’ultimo comma che: “ Le disposizioni del presente articolo non si applicano alle autorizzazioni per le attività di coltivazione di cave e torbiere. Per tali attività restano ferme le potestà del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio ai sensi della normativa in materia, che sono esercitate tenendo conto delle valutazioni espresse, per quanto attiene ai profili paesaggistici, dalla competente Soprintendenza ”.

Tale disposizione, secondo l’appellante, prevedeva chiaramente che, ai fini del rilascio dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività di cava, non occorreva acquisire l’autorizzazione paesaggistica, in quanto il competente Ministero dell’Ambiente (in Sardegna, la Regione ai sensi dell’art. 3, lett. m, dello Statuto), nell’ambito del relativo procedimento doveva tenere in considerazione le valutazioni espresse dalla Soprintendenza per i profili paesaggistici.

Per l’appellante, tale impianto normativo avrebbe trovato applicazione sino al 31 dicembre 2008, poiché soltanto con il d.lgs. 26 marzo 2008, n. 63 (e tenendo conto della modifica della disposizione transitoria di cui all’art. 159 del d.lgs. n. 42 del 2004) sarebbero state introdotte modifiche significative, che hanno condotto alla nuova formulazione del menzionato art. 146 secondo cui: “ Le disposizioni dei commi da 1 a 13 si applicano anche alle istanze concernenti le attività di coltivazione di cave e torbiere incidenti sui beni di cui all’articolo 134, ferme restando anche le competenze del Ministero dell’Ambiente della Tutela del Territorio e del Mare di cui all’art. 2, comma 1, lett. d) della legge 8 luglio 1986, n. 349 ”. Da ciò conseguirebbe che, prima dell’introduzione della disposizione prevista dal d.lgs. n. 63 del 2008, per le attività di cava non era prescritta l’autorizzazione paesaggistica sicché la sanzione sarebbe stata erroneamente applicata poiché – a tutto concedere – avrebbe dovuto essere riferita al periodo compreso tra il 1° gennaio 2009 e la data di rilascio dell’accertamento della compatibilità paesaggistica.

Sotto un ulteriore profilo, l’appellante ha contestato che gli atti menzionati nel ricorso introduttivo, ossia gli Studi di compatibilità paesistico ambientale predisposti sulla base delle previsioni del PTP n. 6, i pareri favorevoli del Servizio Tutela del Paesaggio e il procedimento di VIA non recherebbero alcuna valutazione paesaggistica, in quanto, secondo il T.a.r., sarebbero esclusivamente propedeutici al rilascio della relativa autorizzazione e avrebbero valenza meramente istruttoria. Ad avviso dell’appellante, infatti, avrebbero valore di assenso paesaggistico, sostitutivo della relativa autorizzazione e, in particolare, assumerebbe rilievo, in tal senso, la deliberazione 25 luglio 2000, n. 32/25, di approvazione dello Studio di compatibilità paesistico ambientale predisposto dal Comune di Orosei, nel cui ambito erano indicate le misure ritenute necessarie per mitigare l’impatto ambientale e paesaggistico dell’attività di cava. In ogni caso, secondo l’appellante, l’illecito paesaggistico non sarebbe proseguito oltre l’anno 2008, poiché, con deliberazione 15 luglio 2008, n. 39/35, la Giunta regionale aveva escluso che le attività di cava in discussione dovessero essere sottoposte a valutazione di impatto ambientale.

4.2. Con il secondo motivo di gravame, l’appellante ha censurato la sentenza per violazione dell’art. 112 c.p.c. sostenendo che il T.a.r. abbia omesso di pronunciarsi sul motivo I.C del ricorso introduttivo che l’appellante ha espressamente riproposto facendo riferimento alla trascrizione contenuta nella parte espositiva a pagina 9 dell’atto di appello, che testualmente si riporta nei termini che seguono: “ C. Allorquando il Comune di Orosei ha approvato una variante ai suddetti Piani la stessa è stata assentita dal Servizio Tutela del Paesaggio di Nuoro con determinazione n. 625 del 18 ottobre 2004, che ha dettato prescrizioni di carattere inequivocabile in merito all’attività di coltivazione delle cave in esercizio con riferimento: agli interventi di recupero; al sistema di coltivazione da osservare per tutte le attività estrattive; alle modalità di riutilizzo e conferimento degli scarti delle lavorazioni; all’ubicazione e definizione delle aree da utilizzare per l’attività estrattiva, insuscettibili di essere modificate in difetto dell’adozione di opportune varianti al piano ”.

4.3. Con il terzo motivo di gravame, con riferimento al quantum della sanzione, l’appellante ha censurato i criteri fissati dalla Regione per la relativa determinazione e, in particolare, il criterio stabilito per quantificare il profitto poiché detto criterio prescinderebbe da ogni analisi relativa agli investimenti, ai costi e alla situazione di crisi del mercato che avrebbero “ costretto gli operatori a lavorare in perdita per lunghi periodi ”, sicché, secondo l’appellante, la Direttiva introdurrebbe criteri illogici che, peraltro, premierebbero chi omette di depositare la perizia asseverata.

4.4. Con il quarto motivo di gravame, infine, l’appellante ha censurato la sentenza nella parte in cui il T.a.r. ha respinto i motivi aggiunti senza – a suo dire – esaminare e confutare le censure prospettate, ma limitandosi a una “ motivazione criptica e apodittica che si richiama alle difese e ai documenti depositati dalle amministrazioni resistenti ” e in particolare i docc. 4 e 5 della Regione, i quali dimostrerebbero che dalla istruttoria del Comitato tecnico istituzionale “ è emerso come la cartografia I.G.M. cui fa riferimento la ricorrente, pubblicata nel sito istituzionale del Ministeri per i beni Culturali e apparentemente escludente l’area di cava, sia inficiata da un evidente errore grafico/materiale, consistente nel fatto che l’indicazione della cifra “455” identificativa del numero altimetrico ora di interesse, non è correttamente leggibile perché all’iniziale numero “4” risulta sovrapposta una linea, ciò a differenza della altre cartografie IGM del 1899 e 1931, ove in corrispondenza del medesimo punto cartografico risulta perfettamente leggibile la cifra intera “455” tale da estendere la perimetrazione anche all’area in discussione ”. Sul punto, l’appellante ha precisato di non aver depositato alcuna cartografia IGM, ma solo la rappresentazione grafica del vincolo presente sul sito e ha altresì rilevato che tale cartografia non è stata presa in considerazione dal Comitato tecnico istituzionale né è presente agli atti del relativo fascicolo, con la conseguenza che sarebbe a suo dire palese l’erroneità della sentenza, inficiata da un evidente “ errore di percezione ” degli atti di causa.

In ogni caso, non sarebbe stato accertato né dal Comitato tecnico istituzionale né dal giudice di primo grado “ se la cartografia associata al decreto ex post di vincolo corrispondesse a quella a suo tempo asseritamente allegata ad esso e prima ancora ai verbali della Commissione Provinciale per il Paesaggio ”.

Infine, l’appellante reputando che vi sia stato un omesso esame del motivo ha dedotto la violazione dell’art. 112 c.p.c. e ha “riproposto” per intero le censure ritrascritte nella parte in fatto dell’appello.

5. Si sono costituiti in giudizio sia il Ministero della Cultura, con un mero atto di costituzione formale, sia la Regione Sardegna che ha, invece, replicato alle censure proposte, chiedendo il rigetto dell’appello.

In particolare, la Regione ha osservato che non corrisponderebbe al vero che la Regione medesima e gli Uffici regionali preposti alla tutela del paesaggio non abbiano mai evidenziato la necessità di ottenere il titolo paesaggistico ai fini dell’esercizio dell’attività estrattiva nella cava e tale affermazione sarebbe smentita dalla documentazione agli atti del giudizio richiamata dalla stessa sentenza appellata, come sarebbe dimostrato dal passaggio motivazionale che segue: “ …la stessa Regione Sardegna aveva chiarito nel corso del procedimento con la nota 31 agosto 2015, n. 37375 (doc. 11 prodotto dalla difesa regionale), mai impugnata dalla ricorrente, ove si legge che “il procedimento della VIA non può sostituire l’autorizzazione paesaggistica prevista dall’articolo 146 del DLgs 42/04. Infatti tale autorizzazione è disciplinata dallo stesso articolo 146 e prevede, nel corso del procedimento, il parere vincolante della Soprintendenza per i Beni Architettonici, il Paesaggio ed il Patrimonio Storico e Artistico e Etnoantropologico per le Province di Sassari e Nuoro. La competenza per il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica per il proseguimento dell’attività estrattiva è di questo Servizio, come previsto dalla L.R. 28/98 e ss. mm. ii. e dall’atto di indirizzo della Giunta Regionale (Deliberazione n. 45/20 del 12.11.2012) ”.

La Regione ha inoltre ribadito che lo Studio di compatibilità paesistica ai sensi del PTP n. 6 della Sardegna orientale e gli atti generali di pianificazione urbanistica comunale non possono avere la stessa funzione propria dell’autorizzazione paesaggistica relativa a uno specifico progetto, dal momento che quest’ultima è un provvedimento adottato da un’autorità amministrativa con riferimento a singoli progetti specifici. Del resto, ad avviso della Regione, la distinzione tra i piani territoriali paesistici e la disciplina dell’autorizzazione dei singoli interventi sarebbe ancora più evidente nel caso di specie, se si tiene conto che il Piano territoriale paesistico invocato dall’appellante quale “ titolo autorizzatorio puntuale ” è stato annullato con sentenza del T.a.r. Sardegna n. 1204 del 6 ottobre 2003.

Sotto un diverso profilo, con riferimento al terzo motivo di appello, la Regione ha osservato che il paragrafo 7 della Direttiva n. 2 è riferito a fattispecie diverse da quella in esame, ossia agli abusi oggetto di condono, per i quali gli Uffici competenti abbiano espresso il parere paesistico in data anteriore all'entrata in vigore della Direttiva stessa e del d.lgs. n. 490 del 1999. Inoltre, con la specifica disciplina del predetto paragrafo 7, l’Amministrazione regionale ha definito modalità semplificate per il calcolo della sanzione, per far fronte alla necessità di concludere i procedimenti avviati sotto la vigenza della l. n. 1497 del 1939; in tale contesto, il criterio definito “forfettario” sarebbe previsto soltanto in via residuale.

Infine, avuto riguardo al quarto motivo di appello, la Regione ha evidenziato la sussistenza di un mero errore materiale che è stato corretto nel rispetto della descrizione testuale del vincolo stesso, con la conseguenza che non vi è stata alcuna attività innovativa di estensione del vincolo stesso ma solo la sua ricognizione, secondo le prescrizioni del d.m..

6. Tanto premesso, il Collegio – trattenuta la causa in decisione all’udienza pubblica del 19 dicembre 2024 – reputa che l’appello sia parzialmente fondato, nei limiti che di seguito, sinteticamente, si precisano.

6.1. Ritiene il Collegio che, come già correttamente rilevato dal T.a.r. e a differenza di quanto sostenuto dall’appellante, nessuno degli atti indicati dall’appellante medesima (tra cui lo Studio di compatibilità paesistico ambientale predisposto sulla base delle previsioni del PTP, i pareri favorevoli del Servizio Tutela del Paesaggio e il procedimento di VIA) possa “surrogare” l’autorizzazione paesaggistica, il cui rilascio, peraltro, non era mai stato chiesto dalla società ricorrente e odierna appellante fino alla presentazione dell’istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica che ha dato luogo all’adozione del provvedimento impugnato con il ricorso introduttivo del presente giudizio. L’appellante, comunque, non ha adeguatamente censurato la parte della sentenza in cui il T.a.r. ha rilevato quanto segue: “ nessuno dei provvedimenti citati in ricorso contiene un dispositivo, neppure latamente, implicante il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica sulla singola attività di cava, né può ipotizzarsi che la stessa sia venuta alla luce in forma di atto amministrativo implicito ”.

Inoltre, assume rilievo altresì la circostanza che la necessità di provvedere “ a regolarizzare e a regolamentare l’attività estrattiva svolta fin dagli anni settanta in assenza delle necessarie autorizzazioni paesaggistiche ” era stata espressamente ribadita già con la deliberazione del 12 novembre 2012, n. 45/20.

Sotto un altro concorrente profilo, si deve sottolineare che l’autorizzazione paesaggistica non può essere “sostituita” dagli atti indicati dalla parte appellante.

La giurisprudenza amministrativa è costante nell’affermare che i requisiti che devono ricorrere ai fini della valida esistenza di un atto implicito sono i seguenti: i ) l’atto deve provenire da un organo competente nell’esercizio delle sue attribuzioni; ii ) l’atto non deve avere necessariamente una forma solenne; iii ) dal comportamento del soggetto deve desumersi in modo non equivoco la volontà provvedimentale e, cioè, deve sussistere un collegamento esclusivo e bilaterale tra atto implicito e atto presupponente, nel senso che l’atto implicito deve essere l’unica conseguenza possibile di quello espresso (Cons. Stato, sez. VI, 27 novembre 2014, n. 5887).

Nella fattispecie in esame non ricorrono tali requisiti, perché la legge di regolazione della materia richiede l’esistenza di un provvedimento tipico, caratterizzato da ben definiti presupposti e che risulta specificamente riferito a singole opere, ferma restando, più in generale, la necessità di distinguere i profili ambientali da quelli paesaggistici, come correttamente sottolineato, del resto, dall’Assessorato regionale degli Enti Locali, con la nota del 3 dicembre 2014, per il cui tramite è stato puntualizzato che “ i procedimenti di Valutazione di Impatto Ambientale e di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica sono distinti e separati ”; in senso del tutto analogo, anche la nota della Regione 31 agosto 2015, non impugnata, ha precisato che: “ il procedimento della VIA non può sostituire l’autorizzazione paesaggistica prevista dall’articolo 146 del DLgs 42/04 ”.

Ferme le considerazioni che precedono, ritiene, tuttavia, il Collegio che il primo motivo di gravame sia fondato nella parte in cui l’appellante ha rilevato che l’originaria formulazione del comma 14 dell’art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004 escludeva le cave dal campo di applicazione dell’autorizzazione paesaggistica. La norma, infatti, disponeva quanto segue: “ Le disposizioni del presente articolo non si applicano alle autorizzazioni per le attività di coltivazione di cave e torbiere. Per tali attività restano ferme le potestà del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio ai sensi della normativa in materia, che sono esercitate tenendo conto delle valutazioni espresse, per quanto attiene ai profili paesaggistici, dalla competente soprintendenza ”.

Soltanto con la modifica normativa di cui al d.lgs. 26 marzo 2008, n. 63, la disposizione è stata espressamente riferita anche alle cave, con la conseguenza che l’appello deve essere accolto limitatamente alle censure dirette a contestare la determinazione della sanzione alla luce dei profitti riferiti a un periodo in cui la legge disponeva che: “ le disposizioni del presente articolo non si applicano alle autorizzazioni per le attività di coltivazione di cave e torbiere ”.

Ne consegue che, in accoglimento di tale motivo di appello, in riforma della sentenza appellata, va accolto il ricorso di primo grado, con annullamento dell’atto impugnato e, quanto all’effetto conformativo, l’amministrazione dovrà rideterminare la sanzione parametrandola ai soli profitti riferibili al periodo successivo all’entrata in vigore della modifica dell’art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004 introdotta dal d.lgs. n. 63 del 2008, ossia dal 24 aprile 2008, e fino alla data della presentazione dell’istanza di accertamento della compatibilità paesaggistica del 22 febbraio 2011. A differenza di quanto sostenuto dall’appellante, infatti, la modifica della disposizione transitoria di cui all’art. 159 del d.lgs. n. 42 del 2004, per effetto dell’art. 2, lettera hh), del d.lgs. n. 63 del 2008, non ha inciso sull’entrata in vigore della modifica dell’art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004, avendo esclusivamente previsto che l’art. 159 fosse sostituito dal seguente: “ Art. 159 (Regime transitorio in materia di autorizzazione paesaggistica). 1. La disciplina dettata al Capo IV si applica anche ai procedimenti di rilascio dell'autorizzazione paesaggistica che alla data del 31 dicembre 2008 non si siano ancora conclusi con l'emanazione della relativa autorizzazione o approvazione. Entro tale data le regioni provvedono a verificare la sussistenza, nei soggetti delegati all'esercizio della funzione autorizzatoria in materia di paesaggio, dei requisiti di organizzazione e di competenza tecnico-scientifica stabiliti dall'articolo 146, comma 6, apportando le eventuali necessarie modificazioni all'assetto della funzione delegata. Il mancato adempimento, da parte delle regioni, di quanto prescritto al precedente periodo, determina la decadenza delle deleghe in essere alla data del 31 dicembre 2008. Resta salvo, in via transitoria, il potere del soprintendente di annullare, entro il termine di sessanta giorni dalla ricezione dei relativi atti, le autorizzazioni paesaggistiche rilasciate prima della entrata in vigore delle presenti disposizioni.

2. I procedimenti di conformazione ed adeguamento degli strumenti urbanistici alle previsioni della pianificazione paesaggistica redatta a termini dell'articolo 143 o adeguata a termini dell'articolo 156, che alla data del 1° giugno 2008 non si siano ancora conclusi, sono regolati ai sensi dell'articolo 145, commi 3, 4 e 5.

3. Per i beni che alla data del 1° giugno 2008 siano oggetto di provvedimenti adottati ai sensi dell'articolo 1-quinquies del decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1985, n. 431, e pubblicati nella Gazzetta Ufficiale in data anteriore al 6 settembre 1985, l'autorizzazione può essere concessa solo dopo l'adozione dei provvedimenti integrativi di cui all'articolo 141-bis. ”.

6.2. Il secondo motivo di gravame, per il cui tramite è stato riproposto il motivo I.C (ritrascritto a pagina 9 dell’atto di appello), è del pari infondato. L’anzidetto motivo di ricorso ha il seguente letterale tenore: “ IC. Allorquando il Comune di Orosei ha approvato una variante ai suddetti Piani la stessa è stata assentita dal Servizio Tutela del Paesaggio di Nuoro con determinazione n. 625 del 18 ottobre 2004, che ha dettato prescrizioni di carattere inequivocabile in merito all’attività di coltivazione delle cave in esercizio con riferimento: agli interventi di recupero; al sistema di coltivazione da osservare per tutte le attività estrattive; alle modalità di riutilizzo e conferimento degli scarti delle lavorazioni; all’ubicazione e definizione delle aree da utilizzare per l’attività estrattiva, insuscettibili di essere modificate in difetto dell’adozione di opportune varianti al piano ”.

Tale motivo risulta in primo luogo generico e privo di portata autonoma non contenendo una censura specifica ma, piuttosto, una mera argomentazione. In ogni caso, si tratta di una prospettazione infondata atteso che, come già rilevato, l’adozione degli atti indicati dall’appellante non può surrogare l’autorizzazione paesaggistica.

6.3. Il terzo motivo di gravame è anch’esso insuscettibile di essere accolto poiché la quantificazione della sanzione è stata effettuata sulla base della perizia depositata dalla stessa società odierna appellante e secondo criteri che non paiono irragionevoli nemmeno sotto il profilo della denunciata disparità di trattamento, tenuto conto della circostanza che la rilevanza della violazione può essere considerata maggiormente lesiva se riferita a siti posti entro 2.000 metri dal mare. Né risulta di per sé condivisibile l’astratta tesi dell’appellante secondo cui la parte che non abbia presentato la perizia asseverata ai fini della quantificazione della sanzione godrebbe in ogni caso di un regime di favore rispetto a chi, per contro, abbia provveduto a presentarla, a maggior ragione ove si tenga conto della rilevante riduzione della sanzione che nel caso di specie consegue al parziale accoglimento del primo motivo di gravame.

6.4. Da ultimo risulta infondato anche il quarto motivo di appello poiché la contestazione della riferibilità del vincolo all’area in cui si trova la cava è, anzitutto, in manifesto contrasto sia con l’istanza di accertamento della compatibilità paesaggistica presentata dalla stessa ricorrente e odierna appellante, la quale – viceversa – postula che l’area sia soggetta a tale vincolo, sia con tutti gli atti del procedimento che sono stati sopra richiamati che hanno ripetutamente evidenziato in modo univoco la necessità dell’autorizzazione paesaggistica sull’area de qua . Si tratta, dunque, di una censura contraddittoria e dunque infondata, ferma restando, in ogni caso, l’adeguatezza dell’istruttoria svolta sul punto dal Comitato tecnico istituzionale come già rilevato dal T.a.r..

Quanto precede è di per sé assorbente ai fini del rigetto del quarto motivo di gravame, tuttavia ritiene il Collegio che si possa ulteriormente osservare come tale motivo di appello sia del tutto generico poiché si risolve in una contestazione, per l’appunto generica, della decisione del T.a.r., che, ad avviso dell’appellante, non sarebbe stata adeguatamente motivata. Inoltre, le deduzioni prospettate, a tratti, risultano anche espresse in modo tale da capovolgere l’onere di specifica censura che spetta a chi propone l’appello, dal momento che l’appellante si duole che il giudice di primo grado non abbia “ accertato se la cartografia associata al decreto ex post di vincolo corrispondesse a quella a suo tempo asseritamente allegata ad esso e prima ancora ai verbali della Commissione Provinciale per il Paesaggio ”, mentre sarebbe spettato proprio all’appellante medesima dimostrare in modo specifico l’assenza di tale corrispondenza.

Da ultimo, va certamente escluso che il giudice di primo grado sia incorso nel vizio di omessa pronuncia, dal momento che sono state puntualmente indicate le ragioni poste a fondamento della decisione anche con riferimento a tale questione, con la conseguenza che l’appellante avrebbe dovuto contestare in modo specifico le predette ragioni, non essendo, viceversa, consentita la proposizione di una generica censura volta a dedurre la violazione dell’art. 112 c.p.c. con contestuale rinvio in toto ai motivi prospettati in primo grado al fine di ottenerne, in tal modo, un riesame – in tesi – più approfondito e completo.

7. Dalle considerazioni che precedono discende la parziale fondatezza dell’appello, nei limiti che sono stati sopra precisati, con annullamento in parte qua dell’atto impugnato e conseguente obbligo dell’amministrazione di provvedere alla rideterminazione della sanzione parametrandola esclusivamente ai profitti riferibili al periodo successivo all’entrata in vigore delle modifiche introdotte con il d.lgs. 26 marzo 2008, n. 63 (ossia dal 24 aprile 2008) e fino alla data di presentazione della richiesta di accertamento della compatibilità paesaggistica del 22 febbraio 2011.

8. Le spese processuali del presente grado di giudizio sono integralmente compensate alla luce dell’accoglimento solo parziale dell’appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie parzialmente e, in parziale riforma della sentenza appellata, annulla gli atti impugnati, limitatamente alla determinazione della sanzione e dispone che l’amministrazione provveda alla rideterminazione della sanzione stessa secondo i criteri indicati in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente FF

Luca Lamberti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Eugenio Tagliasacchi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Eugenio Tagliasacchi	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO