Pubblicato il 12/02/2025

N. 01177/2025REG.PROV.COLL.

N. 09091/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm.
sul ricorso numero di registro generale n. 9091 del 2024, proposto dal
Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Signora GE TI, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 8907/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2025 il Cons. Cecilia Altavista e udito per la parte appellante l’Avvocato dello Stato Liborio Coaccioli;

Sentita la parte presente, ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Con il presente appello il Ministero dell’Interno ha impugnato la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 8907 del 6 maggio 2024, che ha accolto il ricorso proposto dalla signora GE TI, sovrintendente capo della Polizia di Stato, avverso la graduatoria del concorso interno per titoli per la copertura di 2662 posti di Vice-ispettore del ruolo degli Ispettori della Polizia di Stato, indetto con decreto n. 333-B /12P.7.29, del 31 dicembre 2020, approvata con decreto della Direzione Centrale per gli Affari Generali e le Politiche del Personale della Polizia di Stato del Dipartimento di Pubblica Sicurezza del Ministero dell'Interno del 21 giugno 2022, come rideterminata con decreto del 5 luglio 2022, nella misura in cui non è stata inserita tra i vincitori; nonché avverso gli atti presupposti e connessi, quali la circolare prot. n. 23868, del 13 luglio 2022, che ha disposto l'avvio delle procedure di assegnazione e del corso di formazione per il 28 luglio 2022, il decreto del Capo della Polizia – Direttore Generale del Dipartimento della Pubblica Sicurezza del Ministero dell'Interno n. 333-B /12P.7.29, del 31 dicembre 2020, di indizione del detto concorso, nella parte in cui non consentiva di indicare nella domanda di partecipazione la effettiva anzianità nel ruolo e nella qualifica di Sovrintendente e non ha previsto che la Commissione esaminatrice, nell'attribuzione dei punteggi relativi ai titoli di servizio, dovesse tenere conto degli effettivi titoli di servizio maturati dai candidati promossi per meriti straordinari, ai sensi dell'art. 75, comma 1, D.P.R. 24 aprile 1982, n. 335, a seguito della sentenza della Corte Costituzionale n. 224 del 2020; nonché ove occorra, del verbale del 18 giugno 2021 con cui la Commissione esaminatrice del suddetto concorso ha determinato i criteri di valutazione dei titoli ed i punteggi da attribuire a ciascuna tipologia di titolo senza tenere conto della pronuncia della Corte costituzionale.

La sig. GE TI è stata nominata vice sovrintendente per meriti straordinari con decreto del 30 aprile 2015, ai sensi degli artt. 72 e 75 del D.P.R. n. 335/1982, con decorrenza giuridica al 4 febbraio 2014, in base alla previsione dell’art. 75 D.P.R. n. 335/1982, per cui le promozioni per merito straordinario “ decorrono dalla data del verificarsi dei fatti e vengono conferite anche in soprannumero, riassorbibile con le vacanze ordinarie”.

Con il ricorso di primo grado ha esposto di avere presentato domanda di partecipazione al concorso per vice ispettore bandito con decreto del 31 dicembre 2020; che a seguito delle prove si è collocata in posizione non utile della graduatoria di merito per essere stata superata da altri colleghi con maggiore anzianità, in forza della retrodatazione della nomina a vice sovrintendente a seguito del superamento del concorso interno, in base ad una disposizione nel frattempo dichiarata incostituzionale con la sentenza n. 224 del 2020. Ha quindi impugnato, con ricorso notificato il 21 settembre 2022, la graduatoria approvata con decreti del 21 giugno e del 5 luglio 2022 unitamente al bando di concorso e ai verbali della Commissione, nella parte in cui non hanno previsto la valutazione dell’anzianità nella qualifica di vice sovrintendete secondo il riallineamento indicato dalla Corte costituzionale. Ha esposto, altresì, che il bando di concorso era stato immediatamente impugnato da altri colleghi davanti al TAR Lazio, che in quel giudizio era stata accolta la domanda cautelare (con ordinanza 2200 del 14 aprile 2021) ordinando all’Amministrazione, “ al fine di non vanificare la tutela cautelare ” di “ consentire ai ricorrenti di integrare la domanda di partecipazione al concorso mediante indicazione della anzianità di ruolo e di qualifica che ad essi spetterebbe in virtù dell’allineamento, mediante retrodatazione, della decorrenza giuridica della qualifica di vice sovrintendente della Polizia di Stato acquisita per merito straordinario ”.

Il ricorso era stato successivamente dichiarato inammissibile con sentenza del TAR Lazio, 21 dicembre 2021, n. 13323, in quanto non riguardante una clausola escludente (l’appello proposto dai ricorrenti è stato successivamente dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse dichiarata dagli appellanti, l’appello incidentale proposto dall’Amministrazione avverso un obiter dictum della sentenza, relativo all’obbligo del l’Amministrazione di adeguamento alla sentenza della Corte costituzionale, è stato dichiarato inammissibile con sentenza del Cons. Stato, sez. II, 10 maggio 2024, n. 4246 per carenza di interesse).

Con nota prot. n. 333 del 12 maggio 2021, l’Ufficio Contenzioso e Affari Legali del Dipartimento P.S., aveva comunicato che, in esecuzione dell’ordinanza cautelare, era stata avviata “ la procedura di revisione delle singole posizioni giuridiche al fine di provvedere al riallineamento mediante retrodatazione della qualifica di vice sovrintendente ai fini giuridici a quella riconosciuta al personale che ha conseguito successivamente la stessa qualifica all’esito delle procedure concorsuali in conformità a quanto stabilito dalla pronunzia della Corte Costituzionale ” e che gli esiti di tali procedimenti, una volta ultimati, sarebbero stati trasmessi automaticamente all’Ufficio concorsi ai fini della corretta valutazione dell’anzianità dei candidati promossi per meriti straordinari.

Ha proposto censure di violazione e falsa applicazione dell'art. 75, comma 1°, del D.P.R. 24 ottobre 1982 n. 335, come modificato dalla sentenza della Corte costituzionale n. 224/2020, violazione e falsa applicazione dei principi di buon andamento e imparzialità della p.a., di cui all'art. 97 della Costituzione, nonché del principio di uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione, di eccesso di potere sotto i profili della disparità di trattamento, della illogicità manifesta e dello sviamento dalla causa tipica, censurando il bando nella parte in cui non aveva previsto alcunché al fine di adeguare la procedura concorsuale alla sentenza della Corte Costituzionale e le valutazioni compiute dalla Commissione in ordine ai punteggi per l’anzianità di servizio, che non avevano tenuto conto dei criteri indicati dalla Corte costituzionale.

Con la ordinanza n. 6696 del 27 ottobre 2022 il TAR accoglieva la domanda cautelare, ordinando l’ammissione della ricorrente con riserva e in sovrannumero al corso di formazione per la nomina a vice ispettore; infatti successivamente veniva avviata al corso di formazione, che concludeva positivamente.

Dopo avere disposto l’integrazione del contraddittorio, con la sentenza n. 8907 del 2024 il TAR ha accolto il ricorso, in quanto, pur richiamato il parere del Consiglio di Stato Sezione I 28 dicembre 2021, n. 1984, per cui l’efficacia retroattiva delle sentenze della Corte costituzionale incontrerebbe il limite dei cd. rapporti esauriti, tra cui - secondo la ricostruzione della Sezione consultiva - “ le posizioni in ruolo non tempestivamente contestate dai singoli interessati ”, ha ritenuto che l’Amministrazione dovesse applicare la sentenza della Corte costituzionale nella predisposizione degli atti amministrativi relativi alla nuova procedura concorsuale bandita successivamente alla detta sentenza. Il TAR ha, quindi, ordinato all’amministrazione di rivalutare i titoli di parte ricorrente procedendo a “ un riallineamento virtuale ai limitati fini del concorso per cui è causa – della decorrenza giuridica della sua nomina nel ruolo dei sovrintendenti in applicazione del principio stabilito da Corte costituzionale n. 224/2020; di provvedere alla modifica della graduatoria attribuendo alla ricorrente il corretto punteggio per titoli alla stessa spettante ”.

Avverso tale sentenza ha proposto appello il Ministero dell’Interno, con unico articolato motivo di violazione della lex specialis , travisamento dei fatti, difetto di motivazione, con cui ha dedotto che il bando prescriveva di prendere in considerazione i titoli indicati nello stato matricolare; ha richiamato il parere del Consiglio di Stato, che aveva escluso gli effetti della sentenza della Corte costituzionale sui rapporti esauriti, contestando le argomentazioni della sentenza, che consentirebbero un’inammissibile modifica del provvedimento di inquadramento, sia pure ai soli fini dell’attribuzione di un punteggio valido per la partecipazione alla nuova procedura concorsuale, determinando quindi un’estensione dell’efficacia della sentenza della Corte costituzionale a una situazione amministrativa (l’inquadramento del ricorrente) ormai definita da molti anni; inoltre la contraddittorietà della sentenza che, pur avendo riconosciuto, in linea di principio, che l’efficacia ex tunc ed erga omnes delle sentenze della Corte costituzionale trova un limite nelle sentenze passate in giudicato e nei provvedimenti amministrativi inoppugnabili, ha, tuttavia, ritenuto sussistente un dovere per l’amministrazione di applicare il precetto costituzionale nell’ambito di attività amministrative necessariamente orientate al futuro, spostando in avanti, con una fictio iuris , la lesione della sfera giuridica del ricorrente a quella di indizione del bando di concorso. Inoltre il giudice di primo grado avrebbe dovuto dichiarare inammissibile il ricorso per difetto d’interesse, in quanto la ricorrente aveva partecipato anche alla precedente procedura selettiva bandita nel 2017 risultando idonea non vincitrice per l’anno 2013, unica che avrebbe provocato lo scavalcamento da parte dei vincitori ed era stata esclusa per gli anni 2014, 2015, 2016; ancora il TAR avrebbe operato al di fuori dei limiti del petitum trasformando una azione impugnatoria, che di per sé non avrebbe attribuito alcuna utilità alla ricorrente, in una pronuncia di accertamento della sua anzianità.

Con l’appello è stata chiesta la sospensione cautelare della sentenza di primo grado.

La signora TI non si è costituita in giudizio nonostante la regolarità della notifica ai difensori costituiti in primo grado

Alla camera di consiglio fissata per l’esame della domanda cautelare, sentita la parte presente in ordine alla possibilità di decidere con sentenze semplificata, l’appello è stato trattenuto in decisione.

Il Collegio dà atto della sussistenza dei presupposti per la pronuncia semplificata in relazione alla regolarità del contraddittorio e alla mancanza di esigenze istruttorie, trattandosi di questione di diritto, già risolta dalla sezione con la sentenza 2 dicembre 2024 n. 9644.

Con sentenza 27 ottobre 2020, n. 224, la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 75, primo comma, del d.P.R. 24 aprile 1982 n.335, nella parte in cui, con riguardo alla decorrenza della nomina per meriti straordinari “non prevede l’allineamento della decorrenza giuridica della qualifica di vice sovrintendente promosso per merito straordinario a quella più favorevole riconosciuta al personale che ha conseguito la medesima qualifica all’esito della selezione o del concorso successivi alla data del verificarsi dei fatti ”.

La Corte costituzionale, in particolare, ha affermato che “ tutti i vice sovrintendenti promossi, sia a seguito di concorso (o di altra procedura selettiva interna), sia per merito straordinario, posseggono la medesima qualifica senza che la diversità di accesso alla stessa consenta una differenziazione tale da collocare in una posizione più o meno elevata gli uni rispetto agli altri. Tutti hanno ormai conseguito lo stesso status al completamento della fattispecie di nomina sicché, in linea di massima e in mancanza di specifiche ragioni giustificative, risulta discriminatorio che dopo - all'interno di una stessa qualifica, nell'ambito della quale l'ordine di ruolo è determinato proprio dall'anzianità e dalla sua decorrenza giuridica - vi siano soggetti che possono avere una posizione prevalente o poziore rispetto ad altri in ragione della sola modalità di accesso alla qualifica. Questa parificazione comporta che, allorché il completamento della fattispecie di nomina si perfezioni in momenti distinti, non possa esserci una differenziazione penalizzante per chi abbia conseguito la qualifica in un momento anteriore rispetto a chi l'abbia ottenuta dopo. Ossia, nello specifico, la decorrenza giuridica dell'anzianità di chi accede (per concorso) alla qualifica di vice sovraintendente in un momento successivo non può sopravanzare quella di chi tale qualifica già possiede (per merito straordinario) da un momento anteriore. Insomma, non è legittimo - perché il necessario rispetto del principio di eguaglianza (art. 3 Cost.) non lo consente - lo scavalcamento determinato dalla retroattività giuridica nella qualifica riconosciuta - come trattamento in sé più favorevole, introdotto dal legislatore proprio nell'esercizio di quella discrezionalità già sopra ricordata - solo ai vice sovrintendenti che hanno superato le procedure selettive interne”.

Analoga argomentazione la Corte costituzionale ha richiamato nella sentenza n. 75 del 2024, con la quale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di analogo meccanismo normativo previsto per il Corpo di Polizia penitenziaria dall’art. 54 del d.lgs. 30 ottobre 1992, n. 443.

La sentenza di primo grado ha richiamato il principio per cui l’effetto delle sentenze della Corte costituzionale trova il limite dei rapporti esauriti, ma ha affermato che, nel caso di specie, si trattava di nuovi atti amministrativi emanati dal Ministero dell’Interno ovvero il bando di concorso di una nuova procedura concorsuale integralmente sottoposta quindi alle indicazioni della Corte costituzionale.

Con tale argomentazione il giudice di primo grado ha però, ad avviso del Collegio, operato una erronea applicazione delle sentenze della Corte costituzionale, in quanto il bando di concorso faceva in primo luogo riferimento ai titoli risultanti dallo stato matricolare, secondo quanto previsto con decreto del Capo della Polizia del 20 settembre 2017 (“ Modalità attuative per l’accesso alla qualifica iniziale del ruolo degli ispettori della Polizia di Stato mediante concorsi interni ai sensi dell’art. 2, comma 1, lettere c) e d) del decreto legislativo 29 maggio 2017, n. 95 ”); inoltre presupponeva l’anzianità allora cristallizzata nel ruolo di anzianità, che non poteva essere immediatamente toccato dall’intervento della Corte Costituzionale, per cui, sotto tale profilo, anche la procedura concorsuale era soggetta al limite dei rapporti esauriti.

Infatti, secondo quanto affermato da questo Consiglio di Stato in analoga vicenda, il riallineamento indicato dalla Corte costituzionale non poteva di per sé consentire “ quando i ruoli sono ordinati gerarchicamente e nel loro ambito la gerarchia risulta determinata dalla qualifica e, all'interno della stessa qualifica, dall'anzianità ”, di derogare ai principi per cui le pronunce della Corte costituzionale non si applicano ai rapporti esauriti e alla inoppugnabilità degli inquadramenti non tempestivamente impugnati, in relazione alla particolare natura del ruolo degli ordinamenti di tipo gerarchico, tipico delle Amministrazioni militari o equiparate, quali le forze di Polizia. Infatti, n el caso specifico del personale della Polizia di Stato… il pregiudizio derivante dalla posposizione nell’anzianità nella qualifica assume i caratteri della concretezza e dell’attualità all’atto stesso dello scavalcamento, perché incide direttamente e immediatamente sulla collocazione dell’interessato all’interno della scala gerarchica del Corpo (cfr. art. 3 del D.P.R. 24 aprile 1982, n. 335: “nell’àmbito dello stesso ruolo o della stessa carriera la gerarchia è determinata dalla qualifica e, nella stessa qualifica, dall’anzianità ”). Pertanto, diversamente da altre ipotesi di retrodatazioni e di scavalcamenti nell’ambito di rapporti di impiego di diritto pubblico non caratterizzati da gerarchia, la deteriore collocazione nel ruolo o nella qualifica assume rilievo già di per sé e non in quanto incida su successivi provvedimenti che si fondino sulla posizione assunta nel ruolo o nella qualifica”, con la conseguenza che lo scavalcamento avrebbe dovuto essere immediatamente impugnato e non al momento della successiva partecipazione ad una procedura concorsuale che quella posizione di anzianità necessariamente presupponeva (Consiglio di Stato n. 9644 del 2024).

Per altro verso, come rilevato dalla Amministrazione appellante, il giudice di primo grado ha ampliato l’oggetto del giudizio - proposto come azione di annullamento di una procedura concorsuale per la illegittimità del bando di concorso e delle valutazioni della Commissione - non solo alla domanda di accertamento di illegittimità della procedura concorsuale (inclusa nella richiesta di annullamento di tale procedura) ma anche all’ accertamento dell’obbligo dell’Amministrazione di modificare le anzianità a seguito delle pronunce della Corte costituzionale, pronuncia che invece non rientrava nell’oggetto del presente giudizio, mentre non era nella disponibilità della Commissione esaminatrice applicare immediatamente la sentenza della Corte costituzionale in presenza di una determinata anzianità di ruolo.

Con riguardo all’effetto della pronuncia della Corte costituzionale rispetto alla presente vicenda - che rimarrebbe nella sostanza insensibile alla pronuncia favorevole della Corte costituzionale - non può che rilevarsi che per costante giurisprudenza gli effetti delle sentenze della Corte costituzionale trovano il limite dei rapporti esauriti, “ tra i quali rientrano quelli che non possano più dare materia a un giudizio in ragione della disciplina dei termini di inoppugnabilità degli atti amministrativi ” (Corte cost. n. 191 del 2021), mentre non risulta vincolante rispetto al presente giudizio il vaglio della Corte costituzionale sulla rilevanza della questione nei giudizi conclusi con le sentenze Corte cost. 224 del 2020 e n. 75 del 2024, che era limitato alla non implausibilità delle argomentazioni del giudice a quo; peraltro , nelle ordinanze di rimessione che hanno dato luogo alle citate sentenze della Corte costituzionale la azione proposta, secondo la prospettazione del ricorrente, era stata configurata come domanda di accertamento di un diritto soggettivo proponibile nell’ordinario termine di prescrizione, mentre, nel giudizio in cui è stata pronunciata la sentenza n. 75 del 2024, era stato fatto riferimento anche ad una azione per l’accertamento dell’obbligo di provvedere sorto a seguito della sentenza n. 224 del 2020 (cfr. ordinanze TAR Sicilia Palermo 6 agosto 2019, n. 2054; TAR Piemonte 24 aprile 2023, n. 360; per ulteriore completezza si deve evidenziare che tali giudizi si sono conclusi con sentenze di accoglimento, TAR Sicilia Palermo n. 579 del 15 febbraio 2021 in relazione alla domanda di accertamento di un diritto soggettivo; TAR Piemonte n. 826 dell’8 luglio 2024 per l’accertamento dell’obbligo di provvedere in presenza dell’inerzia dell’Amministrazione a seguito delle sentenze della Corte costituzionale, entrambe non appellate).

In ogni caso, secondo la consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale, la motivazione sulla rilevanza, formulata dal giudice a quo , è oggetto di un controllo meramente esterno che si arresta sulla soglia della non implausibilità della motivazione stessa (Corte cost. n. 192 del 2022), in quanto il giudizio di rilevanza è riservato al giudice rimettente per cui ciò che conta è la valutazione che il giudice a quo deve effettuare in ordine alla possibilità che il procedimento pendente possa o meno essere definito indipendentemente dalla soluzione della questione sollevata, potendo la Corte interferire su tale valutazione solo se essa, a prima vista, appaia assolutamente priva di fondamento (sentenza n. 218 del 2020).

Pertanto il giudice di primo grado, pur richiamando i principi consolidati relativi all’effetto delle sentenze sui rapporti esauriti, ha erroneamente ritenuto che le sentenze potessero avere effetto rispetto alla procedura concorsuale bandita successivamente alle sentenze della Corte costituzionale, ma senza che, rispetto alla modifica dell’anzianità del ruolo, fosse stata avviato alcun autonomo procedimento amministrativo in autotutela o ad istanza di parte (in relazione alla doverosità per l’Amministrazione di adeguarsi alle sentenze della Corte costituzionale, da valutarsi sotto il profilo della sussistenza dell’attualità dell’interesse pubblico, di cui all’art. 21 nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241).

Con riguardo invece ai decreti di nomina successivi alle pronunce della Corte costituzionale l’Amministrazione non potrà che fare applicazione delle norme, quali integrate dalle sentenze della Corte costituzionale n. 224 del 2020 e n. 75 del 2024, in relazione alla espressa previsione dell’art. 136 della Costituzione, per cui “ Quando la Corte dichiara l'illegittimità costituzionale di una norma di legge o di un atto avente forza di legge, la norma cessa di avere efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione”, salva la necessità della impugnazione in caso di eventuale adozione di atti illegittimi, in quanto in contrasto con le norme nel testo vigente a seguito delle dette pronunce.

In conclusione l’appello è fondato e deve essere accolto e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, deve essere respinto il ricorso di primo grado.

In considerazione della natura della controversia le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), accoglie l’appello e per l’effetto in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso di primo grado.

Spese del doppio grado compensate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Oberdan Forlenza, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere, Estensore

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Cecilia Altavista	Oberdan Forlenza

IL SEGRETARIO