N. 05331/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 17/03/2026
N. 02244 /2026 REG.PROV.COLL. N. 05331/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5331 del 2025, proposto da:
HI OM CA s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Damiano Lipani e Francesca Sbrana, con domicilio digitale pec in registri di giustizia;
contro
OM AP, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato RO UR, con domicilio digitale pec in registri di giustizia;
Dipartimento grandi eventi, sport, turismo e moda, Direzione sport di OM AP, non costituito in giudizio;
nei confronti N. 05331/2025 REG.RIC.
Ministero dell'agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso cui è domiciliato ex lege in OM, via dei Portoghesi, 12;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione seconda,
n. 23737 del 2024.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di OM AP e del Ministero dell'agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il consigliere AU AN;
Uditi, nell'udienza pubblica del giorno 17 febbraio 2026, gli avvocati Francesca
Sbrana, RO UR e l'avvocato dello Stato Maria AU Cherubini;
FATTO e DIRITTO
1. HI OM CA s.r.l. ha impugnato la sentenza del Tar Lazio, sede di OM, sezione seconda, n. 23737 del 30 dicembre 2024, con cui è stato respinto il ricorso proposto per l'annullamento della nota di OM AP – Dipartimento grandi eventi, sport, turismo e moda – Direzione sport – U.O. gestione e sviluppo impiantistica sportiva, recante “Comunicazione conclusione del procedimento relativo all'Istanza di proroga della concessione, formulata ai sensi dell'art. 11 del
Regolamento, approvato con DCC n. 170/2002, dalla società HI CA
S.r.l., a seguito di rinnovata istruttoria in esecuzione della Sentenza n. 05712/2021, N. 05331/2025 REG.RIC.
TAR Lazio. Riferimento impianto sportivo di proprietà capitolina sito in OM, Via
Appia Nuova 1255 Cod. SIS 7.3.”.
OM AP si è costituita con atto formale.
In vista della trattazione entrambe le parti hanno depositato memorie illustrative.
L'appellante ha replicato con memoria del 27 gennaio 2026.
Il 13 febbraio 2026 la parte appellante ha depositato documentazione consistente in articoli di stampa.
All'udienza pubblica del 17 febbraio 2026, dopo ampia discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.
2. Dal 2004 al 31 dicembre 2023 la società appellante ha gestito l'impianto denominato “Ippodromo delle CA” in forza della concessione in suo favore rilasciata da OM AP all'esito di procedura di evidenza pubblica, giusta deliberazione del consiglio comunale n. 5625 del 27 settembre 1983 ed in esecuzione del regolamento per gli impianti sportivi di proprietà comunale, approvato con deliberazione del consiglio comunale n. 170 del 7 novembre 2002, nonché in ragione della sottoscrizione del disciplinare di concessione dell'8 novembre 2004.
Con determinazione dirigenziale del 15 novembre 2017 OM AP aveva rigettato l'istanza di proroga della concessione dell'impianto sportivo, formulata dalla società.
Tale determinazione è stata annullata per difetto di istruttoria e di motivazione con sentenza del Tar Lazio, sezione seconda, n. 5712 del 14 maggio 2021, passata in giudicato.
In esecuzione di tale sentenza OM AP si è quindi rideterminata con il provvedimento del 10 agosto 2023, con cui, all'esito di rinnovata istruttoria, ha respinto nuovamente l'istanza di proroga della concessione dell'impianto.
In epoca successiva alla citata sentenza infatti:
- con nota prot. n. EA12656 del 17 novembre del 2021 OM AP ha riavviato l'istruttoria funzionale alla valutazione dei presupposti per concedere alla società la N. 05331/2025 REG.RIC.
proroga della concessione in applicazione di quanto previsto dall'art. 11 del regolamento citato;
- nel corso del relativo procedimento, con nota EA.2023.637 del 23 gennaio 2023
l'amministrazione ha richiesto alla ricorrente la trasmissione del piano economico finanziario (PE) entro il termine di 30 giorni;
- scaduto tale termine, con nota prot. n. EA/2023/3521 del 6 aprile 2023,
l'amministrazione ha comunicato il preavviso di rigetto dell'istanza di proroga della concessione, ai sensi dell'art. 10 bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, evidenziando, tra l'altro, il mancato invio del PE;
- la società ha, quindi, trasmesso il PE il 21 aprile 2023;
- la nuova determinazione dirigenziale di rigetto della istanza di proroga è stata adottata il 10 agosto 2023;
- successivamente, con nota prot. QA 52049 del 5 ottobre 2023, la società ha inoltrato
OM AP un secondo PE, definito “evoluto” e, pochi giorni dopo, ha impugnato la determinazione di rigetto del 10 agosto 2023;
- a seguire alla società, in forza della delibera di OM AP n. 7 del 22 gennaio
2024, è stata affidata la detenzione dell'impianto per tutto l'anno 2024 “in discontinuità con il pregresso rapporto concessorio”;
- le parti hanno, quindi, sottoscritto un nuovo disciplinare al fine di regolare il predetto rapporto (doc. 15 disciplinare del 1° febbraio 2024 unitamente al doc. 17 addendum del 19 aprile 2024).
3. Il Tar del Lazio ha respinto il ricorso avverso il nuovo diniego ritenendo insussistenti sia le lamentate violazioni procedimentali, sia i denunciati vizi sostanziali del provvedimento che, essendo plurimotivato, resiste all'annullamento in presenza anche di un solo capo di motivazione legittimo: nel caso di specie il Tar ha ritenuto legittime le motivazioni riguardanti sia la tardività sia la carenza strutturale del PE trasmesso dalla società. N. 05331/2025 REG.RIC.
4. HI OM CA s.r.l. ha impugnato la sentenza n. 23737 del 30 dicembre 2024 e, dopo aver ripercorso l'intera vicenda, fin da ciò che ha formato oggetto della precedente sentenza del Tar di accoglimento, ha formulato le seguenti censure.
4.1.1. Con il primo motivo censura la sentenza nella parte in cui ha affermato che le motivazioni del rigetto della proroga, espresse nel provvedimento impugnato, sono state anticipate dal comune nel preavviso di rigetto.
Sostiene che il Tar non avrebbe colto il senso della censura consistente nella doglianza secondo cui il comune non avrebbe considerato le ragioni manifestate dalla società in ordine alla sopravvenuta inutilità dell'investimento volto alla realizzazione delle torri faro a servizio della pista del trotto, nonostante nella sentenza n. 5712 del 2021 – successivamente alla quale il procedimento de quo è stato riavviato – il Tar avesse espressamente statuito che, «se è vero quello che OM AP sostiene circa il fatto che gli investimenti concernenti la realizzazione della pista da trotto effettuati nel triennio 2013-2016 dovevano ritenersi compensati dalla riduzione del canone di concessione riconosciuta dall'Amministrazione proprio al fine di consentire un riequilibrio economico-finanziario nel periodo di gestione residua della concessione,
è, altrettanto vero che l'esame della richiesta di prolungamento della concessione non poteva esaurirsi con le suddette valutazioni in quanto la concessionaria ha prospettato, altresì, sin dal 2013 investimenti ulteriori finalizzati ad un ampliamento ed efficientamento dell'Impianto. OM AP avrebbe, pertanto, dovuto valutare ai sensi e per gli effetti di quanto disposto dall'articolo 11 del Regolamento, la sussistenza dei presupposti per approvare un prolungamento della concessione per un periodo di tempo commisurato all'impegno economico-finanziario che il concessionario avrebbe sostenuto».
Nel caso di specie invece il preavviso di rigetto sarebbe stato adottato dal comune sulla base dell'unico presupposto che HI non avesse trasmesso il PE (che N. 05331/2025 REG.RIC.
risultava funzionale a valutare l'eventuale rideterminazione del canone concessorio qualora fosse stato accertato un corrispondente aumento dei ricavi da parte del gestore); invece nel diniego l'amministrazione – nonostante avesse ricevuto il PE – si
è pronunciata negativamente sull'istanza di proroga della concessione per ragioni di generale insostenibilità del progetto – rectius, di un progetto di cui, a suo dire,
HI aveva espressamente evidenziato l'inutilità, proprio allo scopo di avviare il confronto e pervenire all'attualizzazione del rapporto concessorio preconizzata dalla stessa sentenza n. 5712 del 2021.
Si tratterebbe di motivazioni nuove rispetto a quelle poste a fondamento del preavviso di rigetto, oltre che parziali, non avendo il comune affrontato e valutato le ragioni manifestate più volte dalla società in ordine alla sopravvenuta inutilità dell'investimento volto alla realizzazione delle torri faro a servizio della pista del trotto, peraltro non tempestivamente autorizzata da OM AP.
4.1.2. Sempre con il primo motivo l'appellante censura la sentenza nella parte in cui il Tar non avrebbe considerato che il comune ha assunto la determinazione di diniego nonostante il PE trasmesso non presentasse «il prospetto relativo ai flussi di cassa di riferimento per ciascun esercizio, necessario al fine di valutare gli indici finanziari riportati all'interno del documento stesso» e, comunque, in mancanza dei «Bilanci richiesti», da cui, a suo dire, ove consegnati, sarebbe invece emersa (come risulterebbe nel PE evoluto) la piena sostenibilità finanziaria del progetto, considerando la realizzazione di un impianto di efficientamento energetico in luogo delle torri faro a servizio della pista del trotto.
4.2. Con il secondo motivo lamenta l'approssimazione con cui il giudice di prime cure avrebbe affrontato la questione oggetto della controversia, definendola sulla base dell'unico presupposto che nel PE HI avesse dapprima evidenziato l'insostenibilità dell'operazione finanziaria de qua e che, quindi l'amministrazione non potesse che negare la proroga richiesta. N. 05331/2025 REG.RIC.
4.2.1. Lamenta che il comune, nell'adottare il provvedimento impugnato:
- sarebbe incorso nel medesimo errore che ha dato origine al giudizio n. 1640 del 2018, non avendo a suo dire valutato tutti gli elementi necessari a condurre un'istruttoria completa, come dimostrerebbe inter alia il mancato riscontro al PE evoluto, da cui risulterebbe la sussistenza dei presupposti previsti dall'art. 11 del regolamento per riconoscere la proroga della concessione, avendo la società in detto PE previsto la realizzazione di interventi di efficientamento energetico a fronte di un canone di concessione annuale sostenibile e congruo rispetto al rischio operativo sopportato dalla medesima società;
- avrebbe seguito soltanto apparentemente il dictum della sentenza, laddove il Tar aveva imposto a OM AP di consultare la società «in ragione del decorso di un considerevole lasso di tempo dalla presentazione della prima istanza (2014) e delle successive integrazioni (2017)»;
- avrebbe agito, comunque, in palese contraddizione con gli stessi presupposti posti alla base del riavvio del procedimento (consistenti nella necessità di “procedere … ad un aggiornamento del progetto presentato … risulta[ndo esso ormai] vetusto”) dal momento che, nonostante i rilievi formulati dalla società in ordine alla ben maggiore utilità e proficuità dell'impianto di efficientamento energetico rispetto alle torri faro a servizio della pista del trotto, avrebbe insistito nel valutare – comunque erroneamente
– un progetto avente come base tale ultimo, vetusto ed inutile investimento.
Di tali circostanze non si sarebbe avveduto il giudice di primo grado.
4.2.2. L'appellante contesta le considerazioni svolte dal Tar in ordine alla tardività e alla incompletezza del PE, in quanto a suo dire sarebbero smentite dalla lettura del
PE che, nell'affermare che «la prospettata nuova e più lunga durata, al 31 dicembre
2044, da sola non è sufficiente al raggiungimento di obiettivi minimi», sarebbe stato un atto meramente interlocutorio, sicché il PE evoluto non potrebbe essere considerato «irrituale ed ultroneo», oltre che tardivo. N. 05331/2025 REG.RIC.
Richiama l'art. 177 del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (che ha innovato il disposto dell'abrogato art. 165, comma 2, del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50) in tema di riequilibrio economico finanziario e osserva che, a fronte della rappresentata non sostenibilità del progetto così come originariamente atteggiato (e, quindi, con l'originaria previsione di realizzazione delle torri faro), evidenziata nel primo PE, ben avrebbe potuto OM
AP ricorrere all'applicazione dell'art. 177 del d.lgs. n. 36/2023 (laddove effettivamente ancora interessata alla costruzione delle torri faro), per garantire comunque la conservazione dell'equilibrio economico finanziario della concessione e, quindi, per consentire alla società, prorogata la durata della concessione, di eseguire le opere in origine progettate.
Ciò tenuto conto che l'impianto, a suo dire, sarebbe sempre stato gestito egregiamente e in continuità tanto che l'eccellenza raggiunta dall'impianto di OM CA sarebbe confermata anche dal Ministero, il quale, con decreto ministeriale n. 662731 del 16 dicembre 2024, recante il “Decreto classificazione ippodromi anno 2025”, ha collocato l'Ippodromo al quarto posto nella disciplina del trotto e al secondo posto nella specialità del galoppo (cfr. l'Allegato A “Classificazione degli ippodromi in attività alla data del 16 dicembre 2024” a tale decreto).
Anche in ragione di tali circostanze – che dimostrerebbero la diligenza e l'operosità della società nella gestione dell'ippodromo, nonostante le criticità ivi presenti – sarebbe stato necessario, dunque, che OM AP, ove effettivamente ritenesse insopprimibile la necessità di vedere realizzato l'originario progetto comprendente le torri faro, si facesse carico di una parte delle spese per la realizzazione delle opere, al fine di consentire la piena sostenibilità dello stesso progetto.
4.2.3. Diversamente da quanto affermato dal Tar, quindi, non sarebbe vero che il PE evoluto avrebbe necessitato di un contributo pubblico atteso che sarebbe stato sufficiente rideterminare il canone di concessione, approvare gli interventi di N. 05331/2025 REG.RIC.
efficientamento energetico proposti dalla società e, per l'effetto, concedere la proroga della concessione stessa fino al 31 dicembre 2044.
Il provvedimento impugnato sarebbe palesemente illogico, irragionevole e manifestamente ingiusto: OM AP avrebbe chiuso ad HI tutte le strade, nonostante anni di proficua collaborazione di questa con l'amministrazione comunale nella gestione dell'Ippodromo.
Infatti i tentativi di OM AP di esternalizzarne la gestione sarebbero andati deserti o, comunque, sarebbero lontani da una conclusione.
In tale contesto, risulterebbe ancora più evidente l'approssimazione del contegno di
OM AP che, pur adottando il diniego di proroga, in assenza di valide alternative ha continuato ad affidare a HI la gestione dell'impianto, con modalità differenti soltanto nella forma e non anche nella sostanza e con precarietà nociva per l'interesse pubblico.
4.2.4. La sentenza sarebbe erronea anche per non aver valutato il lamentato contrasto del diniego con il novellato art. 33 della costituzione, che oggi valorizza e riconosce
«il valore educativo, sociale e di promozione del benessere psicofisico dell'attività sportiva in tutte le sue forme».
5. OM AP, nella propria memoria difensiva, ricostruisce i fatti come segue.
Il prestigioso e storico complesso dell'“Ippodromo delle CA” sito in OM, via Appia Nuova, n. 1255, di cui OM AP è proprietaria, è stato affidato in concessione alla società HI OM CA s.r.l. nel lontano 2003 con determinazione dirigenziale n. 1160. L'avviso di gara pubblica prevedeva, all'art. 4, esclusivamente la possibilità di rinnovo del contratto (per un massimo di sei anni) ma non anche una forma di prolungamento.
Inizialmente tra le parti veniva stipulato un apposito disciplinare di concessione in virtù del quale la società, impegnandosi a prendere in gestione l'ippodromo, era tenuta alla corresponsione di un canone annuo, per l'intera durata della concessione, pari a € N. 05331/2025 REG.RIC.
2.098.132,00 (in rate mensili anticipate di € 174.844,40), per la durata di 12 anni, raggiungendo la somma complessiva di € 25.177.593,00 (oltre adeguamento Istat).
Veniva altresì stabilito che il concessionario sarebbe stato tenuto a realizzare le opere indicate nei progetti presentati dall'amministrazione in sede di gara per un ammontare di €12.000.000,00.
A marzo 2011 la HI depositava istanza di concordato preventivo in continuità aziendale ex art. 160 e ss. del regio decreto 16 marzo 1942 n. 267. OM
AP, riconoscendo le difficoltà finanziare in cui si trovava la società, aderiva al concordato proposto con una (consistente) riduzione del canone ad € 1.000.000, lasciando immutata la data di scadenza del rapporto fissata per il 31 dicembre 2016.
In questo periodo si garantiva comunque «la continuità della gestione in capo alla ricorrente sulla base del piano industriale corrente sino al 31.12.2016», come stabilito dalle condizioni concordatarie ma non si prevedeva alcun prolungamento della durata della concessione.
In aggiunta, il concordato prevedeva una serie di investimenti da realizzarsi da parte di HI nel periodo 2012-2016 per un ammontare di circa € 4.000.000, volti alla rinnovazione della struttura: lavori che, come confermato dal Commissario giudiziale, non sono mai stati eseguiti.
Ulteriormente, a seguito della intervenuta crisi economica che colpiva il settore ippico, con nota prot. EA/2246/2013 del 29 marzo 2013, la società richiedeva una diminuzione del canone concessorio annuo a soli € 66.000,00 per il periodo 2013-
2016 e il contestuale prolungamento della durata del rapporto di 6 anni. A fronte di tali richieste, il Dipartimento sport, con nota 2463 del 10 aprile 2013, mostrava la volontà di venire incontro alla società, subordinando l'accoglimento delle proposte all'assunzione da parte del concessionario di specifiche obbligazioni, tra le quali figurava la necessità di organizzare la struttura della pista per le corse al trotto (essendo stato chiuso l'ippodromo di Tor di Valle che storicamente aveva ospitato quella N. 05331/2025 REG.RIC.
disciplina), con i dovuti investimenti e gli altri lavori consequenziali e connessi, secondo un progetto da presentare all'amministrazione per ottenere le relative autorizzazioni.
Seguivano la nota prot. EA/2507/2013 del concessionario, con cui si presentava il progetto volto alla realizzazione della suddetta pista e la deliberazione n. 199 dell'8 maggio 2013 con cui la giunta capitolina modificava le condizioni del rapporto concessorio (già previamente modificato con deliberazione della giunta n. 299 del
2011).
In seguito, il concessionario formulava due ulteriori istanze di proroga ai sensi dell'art. 11 del regolamento per gli impianti sportivi di proprietà comunale, nonché degli artt.
3, comma 8, legge n. 415 del 1998 e 19, comma 2 bis, legge n. 109 del 1994 e inoltre degli artt. 30 e 143 d.lgs. n. 163 del 2006, in relazione ai lavori realizzati e al fine del ripristino dell'equilibrio economico finanziario della gestione della concessione:
- la prima con nota prot. EA/3989/2014 del 22 maggio 2014;
- la seconda con nota prot. EA/8645/2014 del 28 novembre 2014.
L'amministrazione con nota prot. n. 7283 del 7 ottobre 2015, prima di assumere determinazioni in merito, comunicava la necessità di verificare la posizione contabile ed amministrativa del concessionario (visto il suo stato finanziario continuamente precario), con particolare riferimento alle condizioni e agli impegni assunti nei confronti dell'amministrazione sia in sede di aggiudicazione della concessione dell'impianto sportivo (avviso pubblico, D.D. n. 261 dell'8 ottobre 2004 e disciplinare di concessione) sia con le deliberazioni di giunta comunale n. 299 del 2011 e n. 199 del 2013.
Dalla documentazione trasmessa dal concessionario (conto finale e fatture), in allegato alla nota prot. n. 4001 del 23 maggio 2014, si evinceva che il costo complessivo dei lavori per la realizzazione della pista del trotto era pari a € 676.456,32 oltre Iva, con una minore spesa di € 2.524.123.486 rispetto all'importo preventivato. N. 05331/2025 REG.RIC.
Fino ad allora dunque non risultavano eseguite le opere per € 4.000.000 a completamento dell'impegno preso in sede di gara e con il contratto di concessione.
Onde chiarire il quadro debitorio, con nota prot. n. 8221 del 18 novembre 2015
l'amministrazione chiedeva delucidazioni al commissario giudiziale del concordato preventivo.
Con nota acquisita al protocollo del Dipartimento sport con il n. 8360 del 24 novembre
2015 il commissario chiariva non solo che la procedura di concordato risultava conclusa in data 4 febbraio 2015, ma anche che i lavori che la società si era impegnata ad eseguire per importo pari a 4 milioni non erano stati effettivamente compiuti e che il piano concordatario non prevedeva un prolungamento della concessione.
Con nota prot. n. EA/2016/36 del 2 gennaio 2017 OM AP comunicava all'odierna appellante che il rapporto concessorio era ormai giunto al termine in data
31 dicembre 2016 e, pertanto, si sarebbe proceduto con gli atti necessari alla ripresa in consegna e al rientro in possesso della struttura.
Tuttavia, per evitare il blocco delle attività ippiche e consentire il mantenimento dell'impianto delle CA, l'amministrazione garantiva un suo utilizzo senza soluzione di continuità da parte di HI, allo stesso tempo «intendendosi sospesa temporaneamente l'efficacia della nota datata 2.01.2017 prot. EA/36, con la conseguenza che la HI OM CA continui la detenzione dell'impianto fino alla data del 31.12.2017 e continui ad esercitare l'attività in essere sino al completamento dell'istruttoria, al fine di garantire il livello occupazionale esistente» (nota prot. n. EA1886/2017).
Il concessionario (pur beneficiato da un ennesimo rinvio della riconsegna dell'impianto) formulava istanza di proroga del rapporto (ormai già scaduto) con prot.
EA/312/2017 del 13 gennaio 2017, ai sensi dell'art. 11 del regolamento per gli impianti sportivi di proprietà comunale, richiamando inoltre l'art. 165, comma 6, d.lgs N. 05331/2025 REG.RIC.
n. 50 del 2016 al fine di ottenere il riequilibrio economico finanziario della concessione ed invocando, altresì, la tutela del legittimo affidamento alla proroga.
Con determinazione dirigenziale n. 147 del 15 novembre 2017 del Dipartimento sport, veniva comunicato il rigetto dell'istanza di proroga della concessione.
Il Tar del Lazio, con la sentenza n. 5712 del 14 maggio 2021, annullava il suddetto diniego esclusivamente per difetto di istruttoria e di motivazione, onerando così
l'amministrazione di procedere ad una nuova valutazione.
Il successivo procedimento di riesame si è concluso con il provvedimento prot.
QA/2023/40611 del 10 agosto 2023, che ha di nuovo rigettato l'istanza di proroga della concessione.
A seguito della sentenza n. 5712 del 2021, il rapporto tra le parti è proseguito, sempre in via di fatto, fino a quando non è intervenuta la recente (ultimativa) memoria di giunta capitolina, nota prot. 7 del 22 gennaio 2024, con la quale, preso atto dell'intervenuta conclusione del rapporto concessorio e considerata la necessità, su richiesta proveniente sostanzialmente del Ministero dell'agricoltura (che finanzia i gestori di ippodromi), di garantire la continuità delle corse dei cavalli anche per il
2024, si dava indirizzo al Dipartimento di «avviare tempestivamente, e comunque entro i successivi tre mesi a decorrere dalla pubblicazione del presente provvedimento, l'iter relativo all'espletamento della procedura ad evidenza pubblica per l'individuazione di un soggetto concessionario dell'impianto sportivo in questione» (pag. 7).
Altresì si specificava che, al fine di evitare che uno sgombero effettivo, ai danni della ricorrente, potesse condurre, nelle more dell'indizione e svolgimento di una gara per il nuovo affidamento, ad un possibile depauperamento e/o danneggiamento del bene, la società HI sarebbe rimasta mero custode e detentore delle sole attività ippiche, con effetto soltanto fino al 31 dicembre 2024 senza aver diritto «ad alcun titolo di disponibilità diverso dalla detenzione provvisoria, nemmeno sotto forma di N. 05331/2025 REG.RIC.
mera aspettativa ai fini della partecipazione alle procedure di evidenza pubblica che verranno avviate» (pag. 8). Dunque l'originario rapporto, che consentiva alla concessionaria non solo l'utilizzo del vasto impianto sportivo per le attività ippiche ma anche per tutta una serie di iniziative ancillari (come gli spettacoli della c.d. estate romana), si riduceva al solo svolgimento delle corse, anche per impedire che la
AP rimanesse senza un ippodromo funzionante.
Allo scopo, è stata avviata la stesura di una prima una prima bozza di disciplinare
(approvato con determinazione n. 43 del 31 gennaio 2024) sottoscritta dalle parti il 1° febbraio 2024. Successivamente, visto che si era concretizzata l'erogazione da parte del Ministero di un contributo diretto ad HI per un totale di oltre 5 milioni e mezzo, con successiva determinazione n. 122 del 12 marzo 2024 si è provveduto, sulla base di quanto già previsto in precedenza, a rideterminare (in euro 122.000 oltre Iva)
l'indennità di occupazione gravante sul custode/detentore. Il 29 aprile 2024
HI ha sottoscritto l'addendum al disciplinare e il pagamento dell'importo concordato è avvenuto in data 29 maggio 2024.
Con determinazione n. 237 del 19 aprile 2024, in ossequio a quanto stabilito dalla delibera di giunta n. 7, veniva bandita una procedura volta a raccogliere manifestazioni di interesse (per una proposta di finanza di progetto) circa la nuova e futura gestione dell'impianto. L'avviso è stato pubblicato il 1° luglio 2024 e sono pervenute, entro il termine di scadenza stabilito, 4 proposte.
Nonostante siano state attivate dagli Uffici, nei tempi indicati dalla deliberazione n.
7/2024, le procedure di gara, l'amministrazione capitolina, stanti le procedure ancora in corso, per scongiurare l'interruzione del servizio sportivo erogato, ha disposto una prosecuzione di fatto; conseguentemente, con determinazione n. 53 del 2025, QA
8240 del 27 gennaio 2025, in attuazione della memoria di giunta capitolina n. 79 del
28 novembre 2024, è stato approvato il disciplinare da sottoscriversi tra OM AP
e la società HI OM CA s.r.l avente ad oggetto “Riconoscimento del N. 05331/2025 REG.RIC.
pubblico interesse a garantire la continuità delle attività di trotto e di galoppo che si svolgono presso l'Impianto Sportivo denominato Ippodromo delle CA, sito in
Via Appia Nuova n. 1255, per tutto l'anno 2025 e comunque fino all'avvenuto espletamento delle fasi di gara, indetta con Determinazione Dirigenziale n. 237 del
19 aprile 2024. Approvazione indirizzi”, successivamente sottoscritto dalle parti e recante prot. QA/2025/8294.
Dunque, la società fino al termine del 2025, ha proseguito nella mera detenzione dell'impianto (funzionale al solo espletamento delle corse). Inoltre la (pur modesta, a fronte dei contributi ministeriali ottenuti) somma dovuta da HI per la detenzione dell'impianto relativamente all'anno 2025, non è stata mai pagata. Per gran parte delle utenze relative alle forniture di servizi pubblici (gas, acqua ed energia elettrica) HI, riferisce OM AP, lascia una considerevole morosità.
In attesa del completamento della gara europea, l'amministrazione ha poi effettuato una selezione pubblica volta alla ricerca di un gestore per il solo anno corrente (2026); tale procedura è stata aggiudicata alla società Marsicana, attuale gestore dell'ippodromo di Avezzano; le chiavi dell'Ippodromo delle CA, dopo una settimana destinata ad una serie di sopralluoghi ricognitivi sullo stato dell'impianto
(svoltisi in contraddittorio), sono state consegnate il 15 gennaio 2026.
5.1. Ciò posto OM AP innanzitutto adombra una possibile improcedibilità dell'appello in quanto, con la stipula del disciplinare del 1° febbraio 2024, HI avrebbe accettato (per detenere, ancora per il 2024 l'ippodromo), la clausola per cui
«in relazione a quanto sopra esposto, il rapporto concessorio con la società in questione risulta scaduto alla data del 31.12.2016 e non prorogabile».
Nel merito contesta tutte le censure formulate nell'atto di appello.
Evidenzia che nell'atto di riavvio del procedimento l'amministrazione avrebbe rappresentato in dettaglio la necessità di ricevere preliminarmente: N. 05331/2025 REG.RIC.
- eventuale documentazione integrativa di spesa riconducibile ai lavori ultimati nel
2014 e relativi alla pista da trotto;
- aggiornamento del progetto presentato con prot. EA/3511/2014 relativo alle opere complementari alla pista da trotto.
Lo scopo sarebbe stato quello di stabilire in primo luogo l'impegno economico effettivamente sostenuto, nonché di stimare in maniera esatta l'onere economico relativo alle opere di completamento della pista da trotto.
La società avrebbe provveduto non celermente a produrre il progetto di riqualificazione dell'impianto di illuminazione, relativo alla realizzazione delle torri faro per la pista da trotto.
L'ufficio avrebbe formalmente fornito puntuali indicazioni tecniche alla società al fine di perfezionare la fase di redazione del progetto, chiedendo la trasmissione del piano economico finanziario al fine di valutare il tempo di rientro necessario per ammortizzare l'investimento.
Con prot. EA 3272 del 14 aprile 2022, stanti le reiterate richieste di documentazione rimaste inadempiute e le diverse interlocuzioni avvenute, è stata chiesta la trasmissione del progetto di riqualificazione dell'impianto di illuminazione dell'Ippodromo delle CA entro il termine di 45 giorni. Nonostante la società avesse provveduto a trasmettere il progetto di riqualificazione dell'impianto, ha continuato a non allegare il Piano economico finanziario, senza curarsi degli ulteriori solleciti derivanti da OM AP.
Stante il lasso di tempo trascorso senza che l'amministrazione ricevesse un effettivo riscontro, con nota prot. EA 3521 del 6 aprile 2023, è stato comunicato il preavviso di diniego in relazione al nuovo esame dell'istanza di proroga della concessione.
Nella nota si afferma: «è stato ricordato dalla scrivente l'impegno della Società alla realizzazione degli interventi oggetto dell'istanza, di cui alla Delibera della Giunta N. 05331/2025 REG.RIC.
199 del 2013, nonché l'ulteriore impegno di spesa connesso alle opere ancora da realizzare oggetto della procedura di affidamento.
[…] Ai fini della presente istanza, le opere di completamento della pista da trotto e oggetto dell'eventuale proroga dovranno essere realizzate perentoriamente a valle della conclusione dell'iter autorizzativo e che il Piano Economico Finanziario, redatto sulla base dell'investimento relativo alle opere realizzate e da realizzarsi per la pista da trotto, dovrà altresì tenere conto della pianificazione di spesa relativa alle opere ancora da realizzare per un importo di circa 4 milioni di euro.
Codesta Società si è impegnata verbalmente a trasmettere quanto richiesto nell'arco temporale di 10 giorni» (pag. 2)
Infine, l'amministrazione conclude: «Per tutto quanto sopra, essendo spirato anche detto ulteriore termine e stante il lasso di tempo trascorso, si comunica che la mancata presentazione del Piano Economico Finanziario ed i relativi Bilanci e comunque di qualsivoglia altra documentazione contabile e finanziaria necessaria per stimare il prolungamento della durata della concessione rapportato all'impegno economico sostenuto e da sostenere da parte di codesta società, costituisce motivo ostativo all'accoglimento dell'istanza» (pag. 3).
Sarebbe pertanto errata l'affermazione per cui le motivazioni previste dal preavviso di diniego emesso in data 6 aprile 2023 non sarebbero corrispondenti a quelle riportate poi nel diniego conclusivo del 10 agosto 2023, visto e considerato che già in quella sede si rappresentava ulteriormente la necessità:
- di un PE che mostrasse adeguatamente le condizioni economiche in cui versava la società;
- dell'adempimento alle obbligazioni assunte dalla società con la delibera del 2011.
Entrambe le condizioni sarebbero state disattese, in quanto la ricorrente ha presentato, dopo il citato preavviso e solo in data 21 aprile 2023, un Piano economico finanziario privo del prospetto relativo ai flussi di cassa di riferimento per ciascun esercizio, N. 05331/2025 REG.RIC.
necessario al fine di valutare gli indici finanziari riportati all'interno del documento, nonché manchevole dei bilanci richiesti.
Inoltre, dal medesimo documento finanziario si evince la non sostenibilità dell'operazione: «dall'analisi economica della Proposta, risulta, sia con l'analisi secondo le ratio 2013, sia con l'analisi secondo le ratio 2023 che il progetto non è sostenibile e quindi, come risulta dal combinato disposto degli articoli 3, comma primo lettera fff), 165 e 180 necessità di un contributo della Pubblica
Amministrazione, sia che si tratti di contributi in conto capitale e/o in conto esercizio»
(pag. 27 del Piano economico finanziario trasmesso con nota prot. QA/17184/2023).
Di conseguenza, l'amministrazione ha comunicato, con nota prot. QA/2023/40611 del
10.08.2023, la conclusione del procedimento relativo all'istanza di proroga riportando le medesime motivazioni adottate nel preavviso di rigetto di cui sopra: «in merito ai contenuti del Piano Economico pervenuto con prot. QA 17184 si rappresenta preliminarmente che lo stesso non presenta il prospetto relativo ai flussi di cassa di riferimento per ciascun esercizio, necessario al fine di valutare gli indici finanziari riportati all'interno del documento stesso, né risultano allegati i Bilanci richiesti.
Al netto delle carenze menzionate, ciò che rileva, ai fini della complessiva valutazione dell'istanza di proroga, è la non sostenibilità dell'operazione finanziaria, come chiaramente si evince da quanto riportato nel Piano Economico finanziario:
"dall'analisi economica della Proposta, risulta, sia con l'analisi secondo le ratio
2013, sia con l'analisi secondo le ratio 2023 che il progetto non è sostenibile e quindi, come risulta dal combinato disposto degli articoli 3, comma primo lettera fff), 165 e
180 necessità di un contributo della Pubblica Amministrazione, sia che si tratti di contributi in conto capitale e/o in conto esercizio”.
In disparte, quindi, l'assenza dei flussi di cassa e dei Bilanci, si ritiene necessario comunicare che la non sostenibilità dell'investimento da parte di codesta società, al punto tale da non garantire l'equilibrio economico finanziario all'annualità N. 05331/2025 REG.RIC.
prospettata nel 2044, costituisce motivo ostativo alla valutazione positiva del PEF presentato».
Come correttamente rilevato nella sentenza di primo grado (pag. 6) le motivazioni anticipate nel preavviso sarebbero state successivamente riportate in modo puntuale nel provvedimento conclusivo, venendo meno qualunque argomentazione difensiva della ricorrente in proposito ad un'eventuale erroneità della pronuncia impugnata.
In ordine alla sostenuta «sopravvenuta inutilità dell'investimento volto alla realizzazioni delle torri faro a servizio della pista del trotto» (pag.16 ricorso), OM
AP ribadisce che detto intervento rientrava nelle condizioni poste dall'amministrazione nel momento in cui venivano accettate le richieste della società di modifica del piano concordatario inizialmente assentito con la delibera del 2011.
Tant'è che con delibera n. 199 del 2013 la società procedeva a ridefinire il rapporto ed inoltre riportava che: «In data 30 aprile 2013 il Direttore del Dipartimento Sport ha espresso il parere che di seguito si riporta integralmente: “Ai sensi e per gli effetti dell'art. 49 comma 1 del D.Lgs. del 18 agosto 2000 n. 267, si esprime parere favorevole in ordine alla regolarità tecnico-amministrativa della proposta di deliberazione di cui all'oggetto” nonché ha attestato – ai sensi dell'art. 29, c. 1, lett.
h) e i) del Regolamento degli Uffici e Servizi, come da dichiarazione in atti – la coerenza della proposta di deliberazione in oggetto con i documenti di programmazione dell'Amministrazione, approvandola in ordine alle scelte di natura economico-finanziaria o di impatto sulla funzione dipartimentale che essa comporta».
5.2. Contesta anche il secondo motivo ricordando che il Disciplinare di concessione stipulato in data 8 novembre 2004, recependo quanto previsto dall'art. 4 dell'Avviso di gara pubblica, prevedeva espressamente all'art. 3, in riferimento alla durata della concessione esclusivamente la possibilità di rinnovo, ma non anche la possibilità di prolungamento del rapporto. N. 05331/2025 REG.RIC.
Ad ogni modo, nel momento in cui la società si è trovata ad affrontare un periodo di crisi economica, l'amministrazione ha valutato ed accolto positivamente la possibilità di revisionare i rapporti, modificando il termine del periodo concessorio in relazione all'impegno finanziario che la HI avrebbe dovuto sostenere per la realizzazione delle opere richieste.
La possibilità di una proroga del rapporto, in applicazione dell'art. 11 regolamento approvato con deliberazione n. 170 del 2002, era subordinata all'impegno della società di realizzare un investimento finanziario che la stessa aveva stabilito, concernente la creazione della pista da trotto e il suo completamento: queste le condizioni che chiaramente erano state poste e accettate dalla controparte al fine di garantire il proseguimento dei rapporti.
Nonostante la perdurante richiesta di presentazione di un Piano che indicasse accuratamente la situazione economico finanziaria della società, proprio al fine di poter eventualmente riadattare le condizioni della concessione, questo è stato presentato non solo tardivamente ma incompleto. Non rileverebbe infatti il c.d. PE
“evoluto”, dal momento che lo stesso è stato trasmesso dalla società in data 5 ottobre
2023, ben due mesi dopo la conclusione del procedimento.
Inoltre il documento si caratterizza per la carenza di qualunque riferimento tecnico o progettuale relativo all'investimento dedicato «all'efficientamento energetico dell'Ippodromo» da operarsi, secondo la società, in luogo di quello originariamente previsto per la realizzazione delle torri faro. La deliberazione n. 199 del 2013 prevedeva a carico della società l'onere di realizzare il completamento della pista da trotto e tale impegno non poteva essere sostituito da un qualunque diverso progetto di riqualificazione dell'impianto.
Infondata sarebbe pure la pretesa della ricorrente di vedere applicato l'art. 177 del d.lgs. n. 36 del 2023 al fine di garantire la conservazione dell'equilibrio economico finanziario della concessione. Infatti, la disposizione non onera in alcun modo N. 05331/2025 REG.RIC.
l'amministrazione di procedere necessariamente ad un intervento di “sostegno” nei confronti del concessionario.
Ad ogni modo, OM capitale difende la correttezza della sentenza nella parte in cui ha rilevato che, trattandosi di atto plurimotivato, è sufficiente che risulti legittima anche una sola delle ragioni poste alla base del diniego.
OM AP ribadisce che l'amministrazione avrebbe sempre adottato tutti i mezzi necessari a far sì che la gestione dell'impianto fosse continuativa, proprio nel rispetto dell'interesse, evocato da parte appellante, ex art. 33 della costituzione. Il fatto sarebbe confermato dal ruolo di detentrice e custode che la stessa ha continuato ad assumere anche durante le operazioni di gara necessarie per procedere ad una nuova aggiudicazione.
Persino in questo contesto di favor la società avrebbe rivelato la propria inaffidabilità, risultando inadempiente rispetto al pagamento dell'indennità occupazionale stabilita.
Infatti l'ufficio ha adottato nei confronti della HI OM CA s.r.l.:
- l'atto d'ingiunzione per omesso/parziale pagamento dell'indennità di occupazione relativa alle annualità 2017 e 2018 con nota prot. QA/40381 del 9 agosto 2023;
- l'atto di ingiunzione per il pagamento dell'indennità di occupazione relativa alle annualità ricomprese tra il 2019 e il 2023 con prot. n. QA/75926/2023.
La società ha presentato opposizione dinanzi al Tribunale di OM (RG 465174 del
2023, sezione seconda) avverso l'atto ingiuntivo prot. QA40381 del 9 agosto 2023 nonché opposizione dinanzi al Tribunale di OM (RG 10329 del 2024, sezione seconda) avverso l'atto ingiuntivo prot. n. QA/75926/2023.
I due procedimenti sono stati riuniti sotto l'unico RG n. 46517 del 2023 ed in data 3 dicembre 2025 è stata depositata la sentenza n. 16907 con cui il Tribunale ha rigettato integralmente le domande proposte da parte attrice.
Per completezza OM AP segnala che risulta pendente presso la Corte di appello di OM (RG 5088 del 2023) il gravame avverso la sentenza del Tribunale di OM N. 05331/2025 REG.RIC.
n. 11700 del 2023 relativamente all'atto di invito al pagamento dell'indennità di occupazione relativa agli anni 2017/2018 (nota prot. QA/40381 del 9 agosto 2023) e che la prossima udienza è fissata per il 29 ottobre 2026.
Fa presente che la sentenza del Tribunale riconosce la natura giuridica del rapporto tra le parti come di mera detenzione: «il fatto che il concessionario abbia continuato ad occupare l'ippodromo trova scaturigine nel fatto che l'ente territoriale non ha ritenuto esercitare i propri poteri di autotutela esecutiva in ragione della pendenza del procedimento dinnanzi al TAR (RG 1640/2018) azionato dalla HI volto ad impugnare la determinazione amministrativa. Come deciso dal Tar nella sua sentenza di rigetto della impugnativa dell'attuale opponente "La società HI
CA S.r.l. è stato individuato dalla Memoria di Giunta Capitolina n.79 del 28 novembre 2024 quale detentore dell'Impianto Sportivo denominato “Ippodromo delle
CA” sito in via Appia Nuova n. 1255 esclusivamente per lo svolgimento delle corse di trotto e di galoppo ed al fine di evitare il depauperamento, ammaloramento ovvero occupazione dell'Impianto sportivo”. E questa è la natura giuridica del rapporto intercorso tra le parti» (pag. 9 della sentenza).
In tale decisione si dà anche conto del comportamento favorevole messo in atto dall'amministrazione nei confronti della società. Il Tribunale, infatti, rileva che: «La pretesa dell'opponente di richiamare quell'accordo di concessione della riduzione del corrispettivo, appare una mera strumentalizzazione di parte attrice di una decisione dell'ente territoriale di venire incontro ad una società che, evidentemente, non era in grado a quella data di proseguire l'attività economica con i mezzi ordinari dell'impresa, omettendo di menzionare gli introiti economici garantitisi per il tramite
l'organizzazione di eventi collaterali (ex la manifestazione estiva Fiesta) che sono fatto notorio».
Ad ogni buon conto ribadisce che la HI non è riuscita a onorare il versamento dell'importo stabilito per la detenzione del 2025: il che dimostrerebbe che la crisi N. 05331/2025 REG.RIC.
economico finanziaria che l'attanaglia, frutto anche di una corposa riduzione dei contributi statali, non sarebbe in grado di far proseguire in alcun modo l'appellante nella gestione dell'ippodromo delle CA che, dopo un lunghissimo periodo di
“monopolio” di HI, ha trovato un nuovo gestore provvisorio in attesa dell'aggiudicazione della gara europea in corso.
6. Nella memoria di replica l'appellante eccepisce la tardività della adombrata sopravvenuta carenza di interesse alla decisione e ne confuta la fondatezza richiamando il contenuto della nota trasmessa da HI al comune in data 28 dicembre 2023, con la quale, in vista della stipula del disciplinare “di detenzione” dell'impianto, la società ha espressamente escluso qualsiasi «acquiescenza ai precedenti provvedimenti di OM AP già oggetto di giudizio», ivi compreso, dunque, il diniego opposto dal comune alle istanze di proroga della concessione, oggetto della presente controversia.
7. L'appello è infondato e va respinto: ciò rende superfluo l'esame delle eccezioni in rito, peraltro infondate.
7.1. Con il primo motivo l'appellante, reiterando la censura formulata in primo grado, lamenta la non corrispondenza fra le ragioni ostative preannunciate con il preavviso di rigetto e le motivazioni poste a fondamento dell'impugnato diniego.
In particolare, secondo l'appellante, il Tar non avrebbe colto il senso della censura con cui si lamentava che il comune non avrebbe considerato le ragioni manifestate dalla società in ordine alla sopravvenuta inutilità dell'investimento volto alla realizzazione delle torri faro a servizio della pista del trotto, nonostante nella sentenza n. 5712 del
2021 – successivamente alla quale il procedimento de quo è stato riavviato – il Tar avesse espressamente statuito che, «se è vero quello che OM AP sostiene circa il fatto che gli investimenti concernenti la realizzazione della pista da trotto effettuati nel triennio 2013-2016 dovevano ritenersi compensati dalla riduzione del canone di concessione riconosciuta dall'Amministrazione proprio al fine di consentire un N. 05331/2025 REG.RIC.
riequilibrio economico-finanziario nel periodo di gestione residua della concessione,
è, altrettanto vero che l'esame della richiesta di prolungamento della concessione non poteva esaurirsi con le suddette valutazioni in quanto la concessionaria ha prospettato, altresì, sin dal 2013 investimenti ulteriori finalizzati ad un ampliamento ed efficientamento dell'Impianto. OM AP avrebbe, pertanto, dovuto valutare ai sensi e per gli effetti di quanto disposto dall'articolo 11 del Regolamento, la sussistenza dei presupposti per approvare un prolungamento della concessione per un periodo di tempo commisurato all'impegno economico-finanziario che il concessionario avrebbe sostenuto».
7.1.1. La censura è infondata sotto un duplice profilo.
7.1.1.1. Innanzitutto, come ha rilevato il Tar, le motivazioni del rigetto della proroga, espresse nel provvedimento impugnato, sono state anticipate dal comune nel preavviso di rigetto del 6 aprile 2023.
In tale atto, nel ricordare alla società la mancata trasmissione del PE già richiesto, nonché dei bilanci depositati al fine di «valutare il canone concessorio in relazione alle condizioni di equilibrio economico finanziario e rapportate all'impegno di spesa sostenuto e da sostenersi», OM AP precisa che la stessa società ha assunto
«l'impegno … alla realizzazione degli interventi oggetto dell'istanza, di cui alla
Delibera della Giunta 199 del 2013, nonché l'ulteriore impegno di spesa connesso alle opere ancora da realizzare oggetto della procedura di affidamento» confermando che, ai fini della valutazione dell'istanza di proroga, «le opere di completamento della pista da trotto e oggetto dell'eventuale proroga dovranno essere realizzate perentoriamente a valle della conclusione dell'iter autorizzativo e … il
Piano Economico Finanziario, redatto sulla base dell'investimento relativo alle opere realizzate e da realizzarsi per la pista da trotto, dovrà altresì tenere conto della pianificazione di spesa relativa alle opere ancora da realizzare per un importo di circa 4 milioni di euro». N. 05331/2025 REG.RIC.
Il provvedimento definitivo di diniego poggia sulle seguenti ragioni:
- il PE trasmesso non presenta il prospetto relativo ai flussi di cassa di riferimento per ciascun esercizio, necessario al fine di valutare gli indici finanziari riportati all'interno del documento stesso;
- non sono stati allegati i bilanci richiesti;
- «Al netto delle carenze menzionate, ciò che rileva, ai fini della complessiva valutazione dell'istanza di proroga, è la non sostenibilità dell'operazione finanziaria, come chiaramente si evince da quanto riportato nel Piano Economico finanziario:
"dall'analisi economica della Proposta, risulta, sia con l'analisi secondo le ratio
2013, sia con l'analisi secondo le ratio 2023 che il progetto non è sostenibile e quindi, come risulta dal combinato disposto degli articoli 3, comma primo lettera fff), 165 e
180 necessità di un contributo della Pubblica Amministrazione, sia che si tratti di contributi in conto capitale e/o in conto esercizio"».
Dalla semplice lettura del contenuto dei due atti emerge ictu oculi la perfetta coincidenza tra quanto rappresentato nel preavviso ex art. 10 bis della legge 241 del
1990 e quanto rappresentato nel diniego in ordine:
- alla impossibilità di stimare il canone in assenza dei bilanci e dei flussi di cassa di riferimento per ciascun esercizio, necessari al fine di valutare gli indici finanziari riportati all'interno del documento stesso;
- in ogni caso (pur a fronte della parziale documentazione trasmessa) alla non sostenibilità del progetto, sulla base dell'investimento relativo alle opere realizzate e da realizzarsi per la pista da trotto e alla pianificazione di spesa relativa alle opere ancora da realizzare per un importo di circa 4 milioni di euro.
Il diniego è, quindi, un atto motivato sia per l'incompletezza della documentazione inviata, carenza non meramente formale ma, dal punto di vista sostanziale preclusiva della possibilità di condurre una analisi approfondita per stimare l'eventuale prolungamento della durata della concessione rapportato all'impegno economico N. 05331/2025 REG.RIC.
sostenuto e da sostenere, sia per la non sostenibilità del progetto, dichiarata nello stesso PE.
In ogni caso va rammentato che, per giurisprudenza costante, non deve sussistere un rapporto di identità tra il preavviso di rigetto e la determinazione conclusiva del procedimento, né una corrispondenza puntuale e di dettaglio tra il contenuto dei due atti - che si risolverebbe in una sorta di integrale anticipazione del contenuto motivazionale del futuro ed eventuale provvedimento di diniego - ben potendo, invece, la pubblica amministrazione meglio precisare nel provvedimento finale le proprie posizioni giuridiche, purché il contenuto sostanziale del provvedimento conclusivo di diniego si inscriva nello schema delineato dalla comunicazione ex art. 10 bis della legge n. 241 del 1990. Del resto, proprio perché rispondono ad esigenze differenziate e attingono ad interessi aventi distinta valenza, la diversa calibratura dell'onere motivazionale con riferimento alla comunicazione dei motivi ostativi da un lato, e al provvedimento conclusivo dall'altro, si spiega con la finalità meramente dialettico- partecipativa della prima e con l'incidenza definitiva, propria solo del secondo, nella sfera giuridica dell'interessato (cfr. Cons. Stato, sez. VII, 8 settembre 2025, n. 7247; anche sez. IV, 18 luglio 2025, n. 6374).
7.1.1.2. Sotto un secondo profilo non coglie nel segno la doglianza secondo cui OM
AP non avrebbe valutato le ragioni manifestate dalla società in ordine alla sopravvenuta inutilità dell'investimento volto alla realizzazione delle torri faro a servizio della pista del trotto, come sarebbe stato invece preconizzato, a suo dire, dalla sentenza del Tar n. 5712 del 2021 laddove ha osservato che, «la concessionaria ha prospettato, altresì, sin dal 2013 investimenti ulteriori finalizzati ad un ampliamento ed efficientamento dell'Impianto» non sortisce buon esito.
Dalla documentazione versata in atti risulta che l'ulteriore investimento di €
4.000.000,00, che la società si era impegnata a portare a termine, riguardava il completamento della pista di trotto con la realizzazione tra l'altro dell'impianto di N. 05331/2025 REG.RIC.
illuminazione mediante quattro torri faro. Da nessuna parte, né nelle richieste del 2013 né in quelle successive (ma anteriori alla citata sentenza) si menziona un possibile sistema di efficientamento energetico dell'impianto di illuminazione, alternativo alle torri faro.
Infatti con la delibera di giunta capitolina dell'8 maggio 2013, che, modificando la delibera di giunta n. 299 del 16 settembre 2011, è stata approvata la rideterminazione delle condizioni di cui al concordato preventivo in continuità omologato dal Tribunale civile di OM, sezione fallimentare, proposto dalla HI OM CA
s.p.a., subordinando la riduzione del canone di concessione, inter alia, all'adempimento dell'obbligo di realizzare la pista di trotto e, previo ottenimento delle necessarie approvazioni ed autorizzazioni, gli altri lavori necessari sulla scorta del progetto presentato, il quale prevedeva infatti la realizzazione delle quattro torri faro al servizio della pista di trotto.
Quindi gli «investimenti ulteriori finalizzati ad un ampliamento ed efficientamento dell'Impianto» di cui parla la sentenza n. 5712 del 2021, altro non riguardano che
(quanto all'impianto di illuminazione) la realizzazione delle 4 torri faro.
Ed è proprio con riferimento al suddetto progetto che la società, nel PE presentato il
21 aprile 2023, ne ha rappresentato la non sostenibilità se non con il supporto di un contributo della pubblica amministrazione.
Dunque, la doglianza secondo cui l'amministrazione si sarebbe pronunciata negativamente sull'istanza di proroga della concessione per ragioni di generale insostenibilità di un progetto di cui HI aveva espressamente evidenziato l'inutilità, muove dal presupposto cronologicamente errato che l'auspicata attualizzazione del rapporto concessorio preconizzata dalla stessa sentenza n. 5712 del
2021 dovesse fondarsi sulla valutazione di un progetto alternativo di illuminazione della pista di trotto. N. 05331/2025 REG.RIC.
D'altra parte non risponde al vero che OM AP non abbia (successivamente) valutato il progetto di riqualificazione dell'impianto di illuminazione dell'ippodromo, che infatti è stato presentato solo nel 2022 e che prevedeva comunque le torri faro.
Ne è dimostrazione il dato documentale che, con la nota del 19 ottobre 2022,
l'amministrazione, dopo aver esaminato il progetto e la documentazione contabile allegata, ha evidenziato quanto segue:
«Con riguardo ai contenuti del progetto si ritiene ai fini di una corretta conclusione dell'iter istruttorio, vadano approfonditi i contenuti dei seguenti elaborati, nello specifico:
Computo metrico estimativo: non vengono citate voci riguardanti gli aspetti riguardanti lavorazioni accessorie, ad esempio gli allestimenti e lo smobilizzo del cantiere, le voci di costo relative alla sicurezza, indagini e rilievi preliminari; inoltre, come anticipato, vanno scorporati e inserititi in diversi capitoli di spesa le lavorazioni relative alla manutenzione ordinaria (sostituzione, trasporto, smaltimento, adeguamento impianto elettrico) da quelle relative alla realizzazione delle torri faro
(opere civili di fondazione, nuovo impianto elettrico, realizzazione dei nuovi pali)
Disciplinare descrittivo e prestazionale: contiene lavorazioni non attinenti all'opera ed errori formali nel documento.
Si rammenta in ultimo la necessità di acquisire i pareri di competenza relativi alle seguenti tematiche:
N.O. paesaggistico ai sensi dell'art.146 del D.Lgs. 42/2004;
N.O. Enac/Enav
Pertanto, si richiede di fornire la documentazione necessaria al fine di avviare la richiesta di parere».
Dopo il deposito di parte della documentazione, avvenuto in data 20 dicembre 2022,
OM AP, con nota del 23 gennaio 2023, ha segnalato la necessità di eliminare dal disciplinare descrittivo e prestazionale e dal quadro economico alcune voci non N. 05331/2025 REG.RIC.
pertinenti e ha rammentato la già segnalata “improcrastinabile necessità” di ricevere il PE, assegnando un termine di 30 giorni per provvedere.
A fronte di ciò la società appellante, non solo ha trasmesso il PE il 21 aprile 2023, con oltre due mesi di ritardo rispetto al termine assegnato, ma lo ha trasmesso riferendosi al progetto precedente e comunque incompleto, sì da impedire all'amministrazione le necessarie valutazioni, per di più confessoriamente dichiarando la non sostenibilità del progetto se non con un contributo pubblico.
Emerge con evidenza che nessuno dei profili lamentati dall'appellante è imputabile a
OM AP (la quale risulta invece aver preso in considerazione nel tempo ogni richiesta della società, non solo per venire incontro alle difficoltà derivanti dalla congiuntura negativa nel settore, ma anche per salvaguardare l'interesse pubblico alla continuità della gestione dell'impianto), quanto piuttosto alla superficialità, imprecisione e mancanza di puntualità con cui la società ha dato riscontro alle richieste dell'amministrazione.
7.1.2. Dalle argomentazioni che precedono discende l'infondatezza, oltre che la intrinseca contraddittorietà, anche della seconda censura formulata con il primo motivo, laddove si lamenta che il comune avrebbe assunto il diniego nonostante il PE trasmesso non presentasse «il prospetto relativo ai flussi di cassa di riferimento per ciascun esercizio, necessario al fine di valutare gli indici finanziari riportati all'interno del documento stesso» e, comunque, in mancanza dei bilanci richiesti, da cui, a suo dire, sarebbe invece emersa – come nel PE evoluto – la piena sostenibilità finanziaria del progetto, considerando la realizzazione di un impianto di efficientamento energetico in luogo delle torri faro a servizio della pista del trotto.
Né può imputarsi a OM AP di non aver valutato il PE “evoluto”, dal momento che lo stesso è stato presentato dopo la conclusione negativa del procedimento.
Ne discende che, a fronte delle rilevate carenze, formali e sostanziali, a OM AP non residuava altra possibilità se non la conclusione del riavviato procedimento con N. 05331/2025 REG.RIC.
un provvedimento di diniego, il quale, dunque, resiste alle censure di parte appellante, come peraltro statuito dalla sentenza impugnata, la quale, pertanto, va confermata.
7.2. Per le ragioni che precedono è infondata anche la prima censura formulata con il secondo motivo secondo cui il comune: - sarebbe incorso nel medesimo errore che ha dato origine al giudizio n. 1640 del 2018, non avendo valutato tutti gli elementi necessari a condurre un'istruttoria completa, come dimostrerebbe il mancato riscontro al PE evoluto; - avrebbe seguito soltanto apparentemente il dictum della sentenza del
Tar; - avrebbe agito, comunque, in palese contraddizione con i presupposti posti alla base del riavvio del procedimento, consistenti nella necessità di procedere ad un aggiornamento del progetto presentato risultando esso ormai vetusto.
7.3. Sempre per analoghe ragioni, che per esigenze di sintesi non si ripetono, sono infondate le ulteriori censure formulate con il secondo motivo.
7.3.1. In particolare, stante il principio di autoresponsabilità che impone a chiunque chieda il rilascio di un provvedimento favorevole di corredare la propria richiesta con tutte le informazioni e allegazioni necessarie, nonché di riscontrare in modo puntuale le richieste di integrazione da parte dell'amministrazione (cfr. sul tema: Cons. Stato, sez. II, 11 giugno 2025, n. 5030; sez. V, 5 maggio 2025, n. 3753), sono infondate le censure rivolte alla sentenza nella parte in cui ha rilevato la tardività e l'incompletezza del PE, né si può pretendere che, in ragione di un inciso piuttosto oscuro contenuto nel PE tardivamente presentato («la prospettata nuova e più lunga durata, al 31 dicembre 2044, da sola non è sufficiente al raggiungimento di obiettivi minimi»),
OM AP considerasse quel PE “un atto meramente interlocutorio” disponendosi ad attendere sine die e nonostante il già lungo tempo trascorso, la presentazione della documentazione completa in ogni sua parte, ripetutamente e invano richiesta alla società.
Quindi è del tutto irrilevante il richiamo all'art. 177 del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 in tema di riequilibrio economico finanziario, trattandosi di norma che in ipotesi OM N. 05331/2025 REG.RIC.
AP avrebbe potuto considerare solo qualora la società si fosse fatta parte diligente presentando la necessaria documentazione, completa in ogni sua parte.
Dalla ricostruzione dei fatti e dalla documentazione in atti emerge che alla rivendicata
(e indimostrata) diligenza e operosità della società nella gestione dell'ippodromo non ha fatto seguito altrettanta diligenza e puntualità nei confronti di OM AP nell'ambito del procedimento per cui è causa, qualità che sarebbero state tanto più necessarie e doverose se si tiene conto che si trattava di procedimento riavviato su richiesta e nell'interesse della stessa appellante, risultata vittoriosa nel precedente giudizio.
7.3.2. Da ciò discende, come più volte evidenziato, l'ultroneità di ogni disquisizione in ordine al PE evoluto, dal momento che lo stesso è stato presentato dopo la conclusione del procedimento e, in ogni caso, soltanto il 5 ottobre 2023, con un ritardo di oltre sette mesi rispetto al termine di trenta giorni assegnato dall'amministrazione.
Alla vicenda all'esame del Collegio, peraltro, restano estranee valutazioni riguardanti le ipotizzate difficoltà di OM AP di esternalizzare la gestione dell'ippodromo, circostanza peraltro smentita dal fatto che dal 16 gennaio 2026 l'ippodromo è stato affidato in gestione ad un'altra società.
7.3.4. Tale ultima circostanza di fatto, inoltre, esclude in radice la fondatezza della doglianza per cui il diniego impugnato si porrebbe in contrasto con il novellato art. 33 della costituzione, che oggi valorizza e riconosce «il valore educativo, sociale e di promozione del benessere psicofisico dell'attività sportiva in tutte le sue forme», dal momento che l'attività posta in essere da OM AP dimostra come l'interesse primario dell'amministrazione sia quello di dare continuità al funzionamento dell'impianto, anche con gestione discontinua, quindi avendo ben presente la promozione del benessere psicofisico dell'attività sportiva.
Conclusivamente, per quanto precede, l'appello deve essere respinto. N. 05331/2025 REG.RIC.
8. Le spese del presente grado di giudizio possono essere eccezionalmente compensate, tenuto conto della novità delle questioni trattate.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione settima, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in OM, nella camera di consiglio del giorno 17 febbraio 2026, con l'intervento dei magistrati:
RC IP, Presidente
Massimiliano Noccelli, Consigliere
Daniela Di Carlo, Consigliere
RC Morgantini, Consigliere
AU AN, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
AU AN RC IP N. 05331/2025 REG.RIC.
IL SEGRETARIO