Pubblicato il 15/12/2025

N. 09889/2025REG.PROV.COLL.

N. 00116/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 116 del 2023, proposto dalla ditta Delcost s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Andrea Pasquale Cannas, con domicilio eletto presso il suo studio in Cagliari, via Delitala n. 4, e riassunto dal Fallimento Delcost s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Enrico Salone, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;

contro

il Comune di Budoni, non costituito in giudizio;
la Regione autonoma della Sardegna, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Murroni e Floriana Isola, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda) n. 632 del 3 ottobre 2022, che ha pronunciato sul ricorso n. 302/2018 R.G. integrato da motivi aggiunti proposto per l’annullamento dei seguenti atti, concernenti il Piano urbanistico comunale - PUC in adeguamento al Piano paesaggistico regionale -PPR e al Piano di assetto idrogeologico-PAI del Comune di Budoni:

(ricorso principale)

a) delle deliberazioni 14 dicembre 2017 nn.49, 50 e 51 del Consiglio comunale, di esame e risposta alle osservazioni e di approvazione definitiva;

e degli atti presupposti, in particolare:

b) delle deliberazioni 28 aprile 2017 nn.19 e 20 del Consiglio comunale, di adozione del piano;

c) della deliberazione 1 agosto 2012 n.6 del Consiglio comunale;

d) della deliberazione 7 ottobre 2016 n.34 del Consiglio comunale;

e) della nota 17 luglio 2017 prot. n.28210 dell’Ufficio regionale tutela del paesaggio di Sassari;

f) della nota 21 agosto 2017 prot. n. 31993/DG della Direzione generale pianificazione urbanistica della Regione Sardegna - Assessorato Enti locali, finanza. e urbanistica;

g) della determinazione 21 maggio 2015 n.1410 della medesima Direzione, con cui è stata approvata la deliberazione 18 settembre 2014 n 58 del Consiglio comunale di Budoni, relativa alle verifiche dei volumi in zona F;

(motivi aggiunti, depositati il giorno 19 aprile 2022)

h) della deliberazione 19 aprile 2018 n.14 del Consiglio comunale, di recepimento delle prescrizioni in ottemperanza alla determinazione 9 aprile 2018 n°534/DG della Regione, per la coerenza del PUC al quadro normativo sovraordinato;

i) della determinazione 9 aprile 2018 n°534/DG stessa;

l) della determinazione 16 maggio 2018 n°816/DG, con cui la Direzione generale predetta della Regione Sardegna ha dichiarato il PUC coerente con le norme sovraordinate;

m) dei pareri 8 agosto 2017 e 29 marzo 2018 del Comitato tecnico regionale per l’urbanistica;

n) della deliberazione 8 agosto 2019 n°31 del Consiglio comunale di convalida della precedente deliberazione 14/2018;

o) della determinazione 10 settembre 2019 n.978 con cui la citata Direzione generale ha nuovamente dichiarato la coerenza del PUC con il quadro normativo e pianificatorio sovraordinato.

In particolare, la sentenza ha dichiarato il ricorso principale improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse ed il ricorso per motivi aggiunti irricevibile;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione autonoma della Sardegna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 17 luglio 2025 la Cons. UE RI;

Viste le conclusioni delle parti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del giudizio in esame è la riclassificazione/destinazione dell’area nel territorio del Comune di Budoni in cui la società appellante (ora fallita) ha la disponibilità di diverse aree, distinte in catasto al foglio 15 (ex 43), mappali 3153, 3154, 3155, 3156, 3157, 3158, 3159, 3160, 3161, 3162. 3163 e 3164, località Baia Sant’Anna, per le quali, nell’anno 2002, aveva presentato un progetto di lottizzazione, approvato con deliberazioni consiliari nn. 70 del 21 marzo 2003 e 190 del 22 ottobre 2003 e relativamente alle quali, in data 22 giugno 2004, era stipulata la relativa convenzione.

1.1. Per quanto qui rileva, peraltro, a seguito dell’acquisizione dei relativi titoli abilitativi, la ricorrente aveva proceduto ad eseguire le opere di urbanizzazione, in parte già esistenti sull'area dove intendeva realizzare un insediamento turistico (da zona F1 a F4 - turistica programmata e turistica da programmare - a Zona E - agricola).

2. In sede di adozione del nuovo PUC, l’Amministrazione ha inserito le aree in questione in zona F, sottozona F4 (aree con destinazione turistica da programmare), laddove, ad avviso dell’appellante, sarebbero dovute essere inserite nella sottozona “F1” (aree con destinazione turistica già programmata), che sono relative a “insediamenti realizzati attraverso una pianificazione complessiva e realizzati sia sulla base di piani di lottizzazione convenzionati approvati dal Comune, sia approvati in applicazione della ‘legge ponte’ (…) e fatti salve ai sensi dell’art. 6 della L.R. 8/2004 con determina 1410/DG del 21 maggio 2015” .

3. Con il ricorso principale di primo grado la società ha dedotto i seguenti motivi:

1. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELLE NORME E DEI PRINCIPI GENERALI IN MATERIA URBANISTICA - ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITÀ

E INGIUSIZIA MANIFESTA - CONTRADDITTORIETÀ - DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE - FALSITÀ DEI PRESUPPOSTI E/O TRAVISAMENTO DEI FATTI - DISPARITÀ DI TRATTAMENTO.

L’Amministrazione avrebbe illegittimamente equiparato aree (come quella in questione) già soggette ad un piano attuativo approvato e convenzionato, ad altre porzioni del territorio, per le quali non è stato avviato alcun iter procedimentale per l’approvazione degli strumenti attuativi, nonché in considerazione del fatto che due diversi piani attuativi, per i quali il Comune ha rilasciato la concessione volta all’esecuzione dei lavori di urbanizzazione in data successiva rispetto a quella di cui al piano di lottizzazione della ricorrente, sono stati inseriti dal nuovo PUC in zona “F1”.

2. SEGUE: ECCESSO DI POTERE PER - DIFETTO DI MOTIVAZIONE E DI ISTRUTTORIA - FALSITÀ DEI PRESUPPOSTI E/O TRAVISAMENTO DEI FATTI -

ILLOGICITÀ - CONTRADDITTORIETÀ - VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELLE NORME E DEI PRINCIPI GENERALI IN MATERIA URBANISTICA.

Alla luce della disparità di trattamento per aver trattato situazioni difforme in modo identico, l’Amministrazione avrebbe dovuto motivare congruamente e specificamente in merito alle ragioni per cui alle aree della ricorrente era stata assegnata la zonizzazione F4 e non F1, non essendo sufficiente la motivazione resa in sede di risposta alle osservazioni per cui "le zone F1 sono le lottizzazioni fatte salve da art. 6".

3. VIOLAZIONE DEL GENERALE PRINCIPIO DEL LEGITTIMO AFFIDAMENTO - DIFETTO DI MOTIVAZIONE E DI ISTRUTTORIA.

Conseguentemente, il Piano impugnato sarebbe censurabile per non aver tenuto conto del legittimo affidamento sussistente in capo alla società lottizzante. Invero, la posizione di quest’ultima sarebbe meritevole di particolare tutela, in ragione della suesposta attuazione delle opere di urbanizzazione del piano approvato.

4. La società ha notificato, in data 11 aprile 2022, ricorso per motivi aggiunti, con il quale ha impugnato la citata deliberazione del consiglio comunale di Budoni n. 14 del 19 aprile 2018, avente ad oggetto “Piano Urbanistico Comunale in adeguamento al Piano Paesaggistico Regionale (PPR) e al Piano di Assetto Idrogeologico (PAI) -Recepimento delle prescrizioni in ottemperanza alla determinazione n. 534/DG del 9 aprile 2018 della Ras, per la coerenza del PUC al quadro normativo sovraordinato” , nonché la determinazione n. 816/DG del 16 maggio 2018, con cui la Direzione generale pianificazione urbanistica territoriale e vigilanza edilizia dell’Ass.to EE.LL., Finanze ed Urbanistica della Regione Sardegna ha dichiarato il PUC coerente con le norme sovraordinate.

Inoltre, ha impugnato la deliberazione n. 31 dell’8 agosto 2019, con la quale il consiglio

comunale di Budoni ha “convalidato” la precedente deliberazione C.C. n. 14/2018 e della determinazione della citata Direzione Generale n. 978 del 10 settembre 2019, che ha nuovamente dichiarato la coerenza del PUC con il quadro normativo e pianificatorio sovraordinato.

Avverso gli atti sopraindicati ha articolato una ulteriore censura e ha riproposto i motivi dedotti con il ricorso principale.

5. La sentenza impugnata emessa dal T.a.r. per la Sardegna:

a) ha dichiarato improcedibile per carenza di interesse il ricorso introduttivo di primo grado avverso la deliberazione di approvazione del PUC del 2017 “essendo l’atto adottato poi stato sostituito integralmente da successivi atti di pianificazione, che hanno comportato una diversa zonizzazione dell’area in questione, non più classificata in zona F4, bensì in zona E agricola” ;

b) ha dichiarato inammissibili per tardività i motivi aggiunti con cui il PUC del Comune di Budoni è stato modificato in coerenza con il PPR e il PAI regionali.

6. Avverso la menzionata sentenza la ditta Delcost ha proposto appello, con il quale ha censurato la sentenza di primo grado nella parte in cui ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo di primo grado e ha dichiarato irricevibili i motivi aggiunti e ha riproposto i motivi di primo grado sia contenuti nel ricorso sia nei motivi aggiunti.

7. Le tesi dell’appello si sostanziano nelle seguenti affermazioni:

a) la deliberazione del 2017 si sarebbe conclusa in modo definitivo prima della ricezione delle osservazioni regionali con la “verifica di coerenza”. L’eventuale annullamento della delibera del 2018 emessa all’esito della verifica regionale di coerenza, consentirebbe comunque la sopravvivenza del precedente provvedimento: l’accoglimento dei motivi aggiunti avrebbe comportato (e comporterebbe) la conferma dell’assetto del Piano approvato con la delibera C.C. n. 51/2017, lesiva degli interessi del ricorrente perché ha disposto il passaggio da F1 a F4 della zona di proprietà dell’appellante);

b) la successiva deliberazione n. 14/2018 sarebbe sussumibile nel concetto di “variante puntuale” sicché l’amministrazione avrebbe dovuto comunicarla direttamente agli interessati, donde il ricorso non sarebbe irricevibile per tardività dovendo il termine per impugnare decorrere dalla comunicazione diretta agli interessati (che non vi è stata);

c) sia la delibera n. 14/2018 sia la delibera n. 31/2019 non sarebbero state assistite dal rispetto delle necessarie garanzie partecipative.

d) la destinazione delle aree a seguito della variante del 2018 sarebbe fortemente peggiorativa rispetto a quella originaria e ciò in violazione del principio di uguale trattamento di situazioni identiche e del fatto che vi era un affidamento nell’appellante consolidato dalla stipula della convenzione nonché dal rilascio in data 7 settembre 2006 del permesso relativo alle opere di urbanizzazione.

8. Si è costituita in appello la Regione Sardegna che ha argomentato in relazione alla incompatibilità della destinazione F4 e F1 rispetto all’art. 15 delle NTA del Piano paesaggistico regionale, poiché l’area non sarebbe stata irreversibilmente trasformata prima dell’entrata in vigore dell’art. 6 della l.r. n. 8 del 2004 (c.d. legge “salva coste” ) e soprattutto della deliberazione di Giunta regionale del 2004.

9. Con deposito del 9 dicembre 2024, l’appellante ha depositato memoria con la quale ha segnalato che è stata è stata dichiarata fallita e ha depositato la sentenza del Tribunale di Tempio Pausania dell’11 aprile 2024 n. 3 con la quale è stato dichiarato il fallimento.

9.1. Con ordinanza collegiale n. 982/2025 la Sezione ha dichiarato l’interruzione del processo, ai sensi dell’art. 79, comma 2, c.p.a..

10. Con atto depositato in data 15 aprile 2025 il Fallimento ha riassunto il giudizio e ha proposto istanza di fissazione dell’udienza.

11. La Regione Sardegna ha depositato apposita memoria difensiva con la quale ha ribadito “l’inammissibilità del ricorso e dei successivi motivi aggiunti in primo grado (e dell’appello) nei confronti della Regione Autonoma della Sardegna, nonché l’irricevibilità dei motivi aggiunti” poiché ai sensi della dell’art. 31 della L.r. n. 7/2002 vigente ratione temporis la finalità della procedura di verifica di coerenza degli atti pianificatori regionali è quella di garantire il corretto e ordinato assetto del territorio regionale e di perseguire la tutela e la valorizzazione dei beni e dei valori paesistico ambientali in coerenza con le prospettive di sviluppo sostenibile delineate dalla pianificazione sovraordinata, senza che, tuttavia le risultanze della medesima verifica di coerenza siano tali da imporsi in modo vincolante rispetto alle scelte urbanistiche del Comune che adotta il PUC.

Permarrebbe in capo al Comune ampia discrezionalità sulle prescrizioni eventualmente formulate dall’Amministrazione regionale in sede di verifica preliminare di coerenza sicché nessuna lesività poteva ricondursi direttamente agli atti regionali censurati.

Sempre secondo la difesa regionale, il Giudice di primo grado avrebbe dichiarato inammissibili i motivi aggiunti proposti avverso la deliberazione n. 14/2018 con cui il PUC era stato adeguato alle prescrizioni regionali in sede di verifica di coerenza, dichiarando altresì, in considerazione del contenuto del nuovo piano urbanistico adottato nel 2018, l'improcedibilità del ricorso principale in applicazione del principio generale in materia di impugnazione degli strumenti urbanistici e della normativa specifica di cui al comma 8 dell'articolo 20.

La Regione ha altresì confutato nel merito i motivi di appello (da pag. 7 a pag. 9) e ha escluso la sussistenza di un affidamento qualificato in capo all’appellante.

12. Il Fallimento ha depositato memoria di replica con la quale ha ribadito che il Comune, con la variante in questione, non avrebbe conferito una nuova impostazione al piano urbanistico comunale, ma sarebbe intervenuto specificamente e limitatamente, a modificare la destinazione urbanistica dell’area della società appellante sicché avrebbe dovuto notificare alla società le deliberazioni in questione. L’appellante ha inoltre ribadito nel merito le proprie argomentazioni circa la fondatezza dell’appello.

13. Alla pubblica udienza del giorno 17 luglio 2025, la Sezione ha trattenuto la causa in decisione.

14. L’appello è infondato.

15. In primo luogo, il Collegio rileva che è corretta la declaratoria di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse del ricorso principale poiché dalla lettura della deliberazione del Consiglio comunale n. 14 del 19 aprile 2018 si ricava che il recepimento delle prescrizioni della Regione Sardegna da parte del PUC ha dato luogo ad un nuovo strumento urbanistico integralmente sostitutivo della deliberazione del 2017.

16. Si può prescindere dall’esame del motivo relativo alla tardività poiché l’appello è infondato nel merito.

16.1. In particolare a pag. 17 dell’appello – §4 – nel riproporre i motivi nn. 1, 2 3 di primo grado) l’appellante sostiene che le deliberazioni n. 14/2018 e n. 31/2019 hanno assoggettato le sue proprietà a una condizione ancora più deteriore rispetto a quella di cui alla deliberazione del 2017 n. 51 impugnata con il ricorso introduttivo.

Le aree per cui è causa erano già interessate da un piano di lottizzazione non solo approvato e convenzionato ma anche pressoché interamente realizzato quanto alle opere di urbanizzazione. Pertanto, la destinazione urbanistica F4 ed ancora di più la destinazione E2 sono del tutto incongrue, immotivate e illogiche.

16.2. Nel riproporre il terzo motivo di ricorso l’appellante sostiene di vantare una posizione di legittimo affidamento particolarmente meritevole di tutela di cui l’Amministrazione avrebbe dovuto tenere conto.

L’Amministrazione aveva l’obbligo di effettuare una valutazione specifica e di motivare in modo adeguato.

In sede di verifica la Regione (con la D.G. n. 534/2018) ha rappresentato che l’area in argomento avrebbe interrotto la continuità delle aree agricole nei pressi dell’abitato di Sant’Anna e non si troverebbe nelle condizioni di cui all’art. 20 NTA del PPR, di contiguità e di completamento con le zone già edificate.

Ciò non corrisponderebbe al vero poiché l’appellante ha posto in rilievo che il contesto sarebbe urbanizzato e la zona interclusa da elementi geografici, infrastrutturali e insediativi.

16.3. Vi sarebbe altresì un’aspettativa qualificata che è stata lesa e che avrebbe richiesto una motivazione rafforzata.

16.4. Con i successivi motivi estesi da pag. 22 a pag. 26 l’appellante ha riproposto in via derivata i medesimi motivi proposti con l’atto introduttivo del giudizio.

17. Le censure sopra sinteticamente riportate sono infondate. Si richiama quale precedente, ai sensi dell’art. 88 comma 2 lett. d) c.p.a., la sentenza di questa stessa Sezione del 10 maggio 2023 n. 4749, sempre inerente alla verifica di coerenza della pianificazione urbanistica del Comune di Budoni.

17.1. Nel caso in esame, la Regione ha effettuato la verifica richiesta ai fini dell’applicazione dell’art. 6 della l.r. n.8/2004 sulle volumetrie residue realizzabili nelle zone F turistiche: ai fini dell’applicazione della disposizione citata occorreva verificare quali lottizzazioni nelle zone F costiere fossero già state realizzate, in corso di realizzazione o realizzabili.

La Regione, a seguito di apposita istruttoria, ha verificato che il progetto di lottizzazione dell’appellante non poteva essere legittimamente avviato, né poteva essere realizzato il reticolo stradale, in quanto il mutamento consistente ed irreversibile dello stato dei luoghi per effetto della realizzazione di opere di urbanizzazione non si era verificato alla data dell'11 agosto 2004 (data di pubblicazione della delibera di giunta regionale 33/1/2004 (misura cautelare temporanea c.d. “salvacoste”), oggetto di riferimento delle norme di salvaguardia del P.P.R. adottato in data 24 maggio 2006 (articolo 15).

Le opere di urbanizzazione, infatti, sono state autorizzate con titolo edilizio n. 181 del 7 settembre 2006 e sono iniziate il 29 settembre 2006. Dalla documentazione fotografica depositata agli atti del giudizio di primo grado non si desume quanto è stata affermato dall’appellante ossa che le opere di urbanizzazione abbiano raggiunto un livello tale da potersi considerare leso il suo legittimo affidamento. Non si comprende altresì se si tratta di opere funzionanti con riferimento a quelle idriche e se sono state realizzate nel rispetto del titolo edilizio rilasciato nel 2006.

17.2. Il Comune di Budoni ha individuato la disponibilità residua dei volumi legittimamente fatti salvi dalla normativa paesaggistica sopravvenuta ai fini del dimensionamento di cui all’art. 6 della l.r. 8/2004. Tale dimensionamento è stato considerato coerente dalla Regione con determinazione n. 1410 del 21 maggio 2015, atto avente anch'esso valenza di verifica di coerenza, in quanto il dimensionamento incide sulle potenzialità edificatorie, modificandole o annullandole in relazione alle diverse sotto zone F turistiche.

La lottizzazione in discussione, non rispettando le condizioni della normativa paesaggistica sopravvenuta, non poteva rientrare fra quelle mantenute ai fini del relativo completamento e, pertanto, in sede di elaborazione dello strumento urbanistico in adeguamento al P.P.R. e al PAI, non poteva essere classificata F1 "insediamenti turistici pianificati”.

Conseguentemente, l’amministrazione comunale ha accertato con un provvedimento divenuto medio tempore inoppugnabile, che la lottizzazione dell’appellante non è tra quella da salvaguardare sicché la capacità edificatoria derivante dalla precedente attività di lottizzazione risulta oramai “superata” e non può costituire elemento sufficiente a fondare una legittima aspettativa alla conservazione oppure all’acquisizione di una capacità edificatoria, poi invece non riconosciuta all’esito della definitiva adozione del PUC, la circostanza che essa venga presa in considerazione, nel corso del procedimento, in una tavola della “nuova” pianificazione da approvare.

Non essendosi consolidato alcun legittimo affidamento, non vi era necessità di una motivazione rafforzata.

18. In conclusione, per le sopra indicate motivazioni, l’appello deve essere respinto.

19. Le spese del giudizio possono essere compensate tra le parti costituite sussistendo giusti motivi in relazione alla particolarità della fattispecie in esame.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del giudizio tra le parti costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 luglio 2025 con l’intervento dei magistrati:

AN TO SP, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

UE RI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UE RI	AN TO SP

IL SEGRETARIO