Pubblicato il 29/01/2026

N. 00765/2026REG.PROV.COLL.

N. 07567/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7567 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, rappresentati e difesi dall’avvocato Salvatore Mileto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Città metropolitana di Bari, in persona del sindaco metropolitano pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Alessia Strada, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (Sezione Terza), 10 febbraio 2023, n. 288, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Città metropolitana di Bari;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4- bis , cod. proc. amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 14 gennaio 2026 il consigliere CA EL CI e udito per parte appellante l’avvocato Salvatore Mileto;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il giudizio ha ad oggetto il parere sfavorevole reso dalla Città metropolitana di Bari in ordine alla compatibilità delle opere edilizie di proprietà degli appellanti con le fasce di rispetto stradali, di cui al decreto ministeriale 1° aprile 1968, n. 1404.

2. I fatti rilevanti per la decisione possono essere sintetizzati come segue:

- i signori -OMISSIS- sono proprietari di un immobile sito in prossimità della strada provinciale n. -OMISSIS- nel Comune di Noci, con riferimento al quale la precedente proprietaria aveva presentato, nel 1986, istanza di condono edilizio ( ex legge n. 47 del 1985), al fine di sanare opere ultimate entro il 1982;

- nel 1994 l’ANAS aveva espresso parere sfavorevole alla sanatoria per violazione delle fasce di rispetto stradale di cui al decreto ministeriale 1° aprile 1968, n. 1404;

- nel 2017 il Comune di Noci, nel riattivare il procedimento di condono, ha invitato i proprietari a richiedere un nuovo parere in deroga all’ente proprietario della strada, oggi individuato nella Città metropolitana di Bari;

- con istanza del 18 settembre 2019 gli interessati hanno chiesto il rilascio del parere favorevole, deducendo, tra l’altro, l’applicabilità dell’art. 32 della legge n. 47 del 1985, la non preesistenza del vincolo rispetto all’ultimazione dell’opera e l’assenza di pregiudizio per la sicurezza della circolazione;

- a seguito del protrarsi dell’inerzia amministrativa, i sig.ri -OMISSIS- hanno proposto ricorso avverso il silenzio;

- nel corso del giudizio, in data 10 settembre 2021, è intervento il parere definitivo sfavorevole della Città metropolitana di Bari (prot. 82109/2021), impugnato con motivi aggiunti.

3. Il Tribunale amministrativo regionale, con la sentenza n. 288 del 10 febbraio 2023, ha dichiarato improcedibile il ricorso avverso il silenzio e ha respinto il ricorso per motivi aggiunti proposti avverso il sopravvenuto parere negativo.

3.1. In particolare, secondo il T.a.r.:

- il ricorso avverso il silenzio è divenuto improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, avendo la Città metropolitana di Bari adottato, nelle more del giudizio, un provvedimento espresso;

- il parere negativo impugnato con i motivi aggiunti non ha natura meramente confermativa, ma costituisce atto di conferma in senso proprio rispetto al precedente parere ANAS del 1994, ed è pertanto autonomamente impugnabile;

- il vincolo di fascia di rispetto stradale derivante dal d.m. n. 1404 del 1968 ha carattere assoluto e comporta un divieto di edificazione non suscettibile di valutazioni caso per caso;

- tale vincolo deve ritenersi preesistente alla realizzazione dell’immobile, ultimato nel 1982, essendo i lavori della strada provinciale iniziati già nel 1976, con conseguente applicazione dell’art. 33 della legge n. 47 del 1985;

- in presenza di un vincolo di inedificabilità assoluta imposto anteriormente all’abuso, il diniego di sanatoria (e del parere in deroga) ha natura vincolata, senza necessità di svolgere un’istruttoria specifica sulla compatibilità dell’opera con la sicurezza della circolazione;

- l’esistenza di una strada comunale interposta tra l’immobile e la strada provinciale non esclude l’operatività della fascia di rispetto stradale, né muta il regime giuridico del vincolo;

- le deduzioni degli interessati in ordine al rispetto della distanza minima inderogabile e al richiamo alla circolare ministeriale del 30 luglio 1985 non sono idonee a superare il carattere assoluto del vincolo;

- il parere sfavorevole risulta pertanto legittimamente motivato e immune dai vizi di difetto di istruttoria, travisamento dei fatti o illogicità dedotti dai ricorrenti.

4. I privati hanno proposto appello avverso la predetta sentenza, articolando i seguenti motivi:

I. « Non preesistenza del vincolo rispetto all’epoca di ultimazione dell’immobile »;

II. « Mancata considerazione dello stato dei luoghi », con particolare riguardo alla presenza della strada comunale vicinale interposta tra l’immobile e la strada provinciale;

III. « Violazione ed errata applicazione del Codice della Strada e suo Regola- mento, nonché del D.M. 1404/68 e Circolare del Ministro dei Lavori Pubblici n. 3357/1985 », in relazione alla disciplina delle distanze e delle fasce di rispetto stradale;

IV. « Mancata considerazione dei provvedimenti del Comune di Noci», che avrebbe considerato la pratica di condono come astrattamente definibile mediante acquisizione del parere in deroga.

4.1. Gli appellanti hanno inoltre integralmente riproposto, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., i motivi dedotti in primo grado.

5. Si è costituita la Città metropolitana di Bari, argomentando per il rigetto del gravame.

6. In vista dell’udienza di trattazione, le parti hanno ulteriormente argomentato con memorie e repliche.

7. All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 14 gennaio 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

8. L’appello è inammissibile, per difetto di specificità, nella parte (da pag. 16 a pag. 34) in cui ripropone integralmente i motivi dedotti in primo grado, demandando a questo Consiglio l’individuazione dei « profili eventualmente ritenuti assorbiti dal primo giudice ».

8.1. La riproposizione dei motivi di primo grado si inquadra, infatti, nella funzione critica propria dell’appello, il quale non ha natura di integrale rinnovazione del giudizio, bensì di revisio prioris instantiae , da condursi sulla base di specifiche censure ( ex multis , Cons. Stato, sez. II, 21 luglio 2025, n. 6402). Anche tale riproposizione, pertanto, deve articolarsi in chiave critica e risultare strettamente correlata all’omesso esame o all’erroneo assorbimento, da parte del primo giudice, di singole doglianze, la cui individuazione spetta esclusivamente alla parte appellante.

8.2. Il suddetto onere di specificazione non può essere invece trasferito al giudice d’appello, il quale non è tenuto a svolgere alcuna valutazione officiosa della completezza ed esaustività della sentenza di primo grado in ordine all’esame delle doglianze originarie, al fine di rintracciare un assorbimento solo ipotizzato dagli appellanti.

8.3. Ne consegue che la suddetta parte dell’appello deve essere dichiarata inammissibile per difetto di specificità, restando esaminabili i soli motivi direttamente rivolti contro le statuizioni della sentenza impugnata.

9. Con il primo motivo, gli appellanti censurano la sentenza di primo grado nella parte in cui ha ritenuto preesistente il vincolo di fascia di rispetto stradale rispetto all’ultimazione dell’immobile, anticipandone illegittimamente l’operatività alla data di avvio dei lavori della strada provinciale, risalenti al 1976, anziché a quella della ultimazione e del collaudo del tratto stradale, avvenuti in epoca successiva al 1982. Deducono, infatti, che il vincolo stradale avrebbe natura costitutiva e non potrebbe operare prima dell’effettiva esistenza dell’infrastruttura.

9.1. Il motivo è infondato.

9.2. Il vincolo di inedificabilità gravante sulle fasce di rispetto stradali – disciplinato ratione temporis dal d.m. 1º aprile 1968, n. 1404 e, attualmente, dal d.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495 – opera ex lege , riveste carattere assoluto e prescinde dalle specifiche caratteristiche dell’opera realizzata (cfr. Cons. Stato, sez. VII, 18 agosto 2023, n. 7822). Esso non assolve alla sola funzione di prevenire ostacoli materiali suscettibili di pregiudicare la sicurezza del traffico, ma risponde « alla più ampia esigenza di assicurare, in prossimità della strada, una fascia di rispetto utilizzabile per finalità di interesse generale, quali, ad esempio, l’esecuzione di lavori, l’impianto di cantieri, il deposito di materiali, la realizzazione di opere accessorie» (Cons. Stato, sez. VI, 30 novembre 2021, n. 7975; sez. II, 25 maggio 2020, n. 3320; sez. IV, 4 febbraio 2014, n. 485).

9.3. In tale prospettiva, il dies a quo di operatività del vincolo non può essere ancorato al momento dell’ultimazione o del collaudo della strada. Il vincolo di rispetto, infatti, non dipende dall’esistenza fisica o dall’effettiva operatività del tracciato stradale, ma costituisce uno strumento di tutela anche preventiva, funzionale ad assicurare, sin dalla genesi dell’opera pubblica, la disponibilità e l’integrità delle aree necessarie alla sua realizzazione.

9.4. Tale finalità di salvaguardia impone che la disciplina delle distanze assuma rilevanza giuridica già a partire dalla configurazione progettuale dell’infrastruttura. In tal senso militano inequivocabili indici normativi, quali il riferimento contenuto nell’art. 4 del d.m. n. 1404 del 1968 alle fasce di espropriazione e alle opere accessorie « risultanti da progetti approvati », nonché, per le autostrade, la previsione dell’art. 9 della legge n. 729 del 1961, che correla il divieto edificatorio ai tracciati « previsti sulla base di progetti regolarmente approvati ».

9.5. Diversamente opinando, si perverrebbe all’inammissibile paradosso di consentire il libero sfruttamento edificatorio delle aree contigue a quelle destinate all’infrastruttura per l’intero arco temporale del cantiere, vanificando le finalità pubblicistiche sottese al vincolo e incentivando condotte elusive.

9.6. Tale esegesi trova conferma anche nel precedente richiamato dagli appellanti (Cons. Stato, sez. VI, 24 novembre 2022, n. 10361), il quale, pur menzionando il termine dei lavori, chiarisce che il vincolo di rispetto « opera a seguito dell’approvazione del progetto dell’infrastruttura » (par. 10).

9.7. Risultano, pertanto, irrilevanti le ulteriori questioni relative all’individuazione della data esatta di collaudo del tratto stradale che qui rileva. Una volta accertato che l’ultimazione dell’abuso risale al 1982 e che l’avvio della costruzione della strada – e dunque, necessariamente, anche la sua approvazione progettuale – è anteriore a tale momento (1976), resta confermata la preesistenza del vincolo di cui al d.m. n. 1404 del 1968 rispetto all’intervento edilizio.

9.8. Dall’accertata realizzazione dell’opera in violazione di un vincolo di inedificabilità assoluta preesistente discende l’applicazione della preclusione assoluta sancita dall’art. 33 della legge n. 47/1985. Ne consegue l’insanabilità oggettiva dell’intervento, che rende ininfluente ogni valutazione di compatibilità “in concreto” delle opere, o l’acquisizione di pareri in deroga dall’autorità preposta (Cons. Stato, sez. II, 18 aprile 2024, n. 3510).

10. Con il secondo motivo, gli appellanti censurano la sentenza per non aver adeguatamente valutato lo stato dei luoghi, ritenendo in particolare irrilevante l’interposizione, tra l’immobile e la strada provinciale, di una strada comunale vicinale. Tale infrastruttura, preesistente alla S.P. -OMISSIS-, interromperebbe la continuità della fascia di rispetto, poiché il fabbricato non fronteggia direttamente la strada provinciale. Gli appellanti evidenziano, inoltre, che solo una minima porzione dell’edificio si colloca a distanza inferiore a 30 metri e che la peculiarità della conformazione dei luoghi avrebbe richiesto un’applicazione ragionevole e non automatica della disciplina sulle fasce di rispetto.

10.1. Il motivo è infondato.

10.2. Sotto il profilo della rilevanza della viabilità interposta, questo Consiglio ha già avuto modo di chiarire che le esigenze sottese alla previsione di una determinata fascia di rispetto stradale non vengono meno nell’ipotesi di interposizione di una strada di minore rilievo, dovendo comunque trovare applicazione il criterio di prevalenza della fascia più ampia (cfr. Cons. Stato, sez. II, 6 giugno 2025, n. 4955). Non può, quindi, essere condivisa la tesi secondo cui l’interposizione di una strada comunale tra il manufatto e la S.P. -OMISSIS- determinerebbe una soluzione di continuità del vincolo o ne escluderebbe l’operatività.

10.3. Parimenti priva di pregio è la doglianza relativa alla natura asseritamente marginale della violazione. Il vincolo di inedificabilità nelle fasce di rispetto stradale, di carattere assoluto, opera con riguardo all’organismo edilizio inteso unitariamente, sicché la circostanza che anche una sola porzione del manufatto ricada all’interno della zona di inedificabilità ne determina la totale insanabilità, ai sensi dell’art. 33 della legge n. 47 del 1985. La giurisprudenza amministrativa, del resto, è costante nel ritenere che le distanze imposte dalle fasce di rispetto debbano essere osservate anche con riferimento a opere che non superino il livello della sede stradale, che costituiscano mere sopraelevazioni o che, pur rientrando solo parzialmente nella fascia, risultino arretrate rispetto a opere preesistenti (cfr. ex multis , Cons. Stato, sez. IV, 15 aprile 2013, n. 2062).

10.4. Quanto, infine, alla sollecitata applicazione “ragionevole” e non automatica della normativa, va ribadito che il carattere di inedificabilità assoluta del vincolo stradale al di fuori dei centri abitati preclude all’Amministrazione ogni margine di discrezionalità tecnica o valutativa. Poiché la norma è preordinata alla tutela di interessi pubblici preminenti (sicurezza della circolazione, visibilità, regolare manutenzione dell’infrastruttura), il legislatore ha operato una valutazione del rischio a priori , fissando distanze minime inderogabili. Accertata l’inosservanza della distanza legale, il diniego di sanatoria si configura quale atto dovuto e vincolato, che prescinde da ogni indagine sulla pericolosità concreta dell’opera o sulla specifica conformazione dei luoghi – che, laddove ammessa, farebbe degradare il vincolo da assoluto a relativo (Cons. Stato, sez. VI, 30 novembre 2021, n. 7975).

11. Con il terzo motivo di gravame, gli appellanti censurano la sentenza impugnata per mancata applicazione della circolare del Ministero dei Lavori Pubblici n. 3357 del 1985, la quale consentirebbe la sanatoria di abusi situati a una distanza non inferiore alla metà dei valori prescritti dal d.m. n. 1404 del 1968 (pari, nell’ipotesi in esame, a 15 metri). Si lamenta, inoltre, un deficit istruttorio in ordine alla genesi del vincolo, che gli appellanti ritengono riconducibile alla sola pianificazione urbanistica degli anni 1990-1992. Viene inoltre reiterata la tesi secondo cui l’immobile non sarebbe confinante con la S.P. -OMISSIS- a causa dell’interposizione di una via comunale e si invoca l’applicazione dell’art. 26, comma 3 del d.P.R. 495/1992, in luogo del comma 2.

11.1. Il motivo è infondato.

11.2. La disposizione citata dagli appellanti – par. 4.3, lett. c) della circolare, che esclude il condono solo qualora « manchi un distacco pari almeno alla metà dei valori di cui alla tabella dell’art. 4 del D.M. 1-4-1968, n. 1404 » – introduce un criterio volto a perimetrare la discrezionalità amministrativa nell’espressione del parere di compatibilità (assenza di « minaccia alla sicurezza del traffico »), previsto dall’art. 32, comma 2, lett. c), della l. n. 47 del 1985. Tale disciplina, tuttavia, riguarda esclusivamente le opere astrattamente suscettibili di sanatoria, in quanto « insistenti su aree vincolate dopo la loro esecuzione ». Nel caso di specie, come già ampiamente illustrato, l’intervento ricade nella diversa e più rigorosa fattispecie di cui all’art. 33 della medesima legge: trattandosi di abuso realizzato in violazione di un vincolo di inedificabilità assoluta preesistente, opera un regime di insanabilità oggettiva che preclude in radice ogni valutazione discrezionale o ponderazione comparativa degli interessi.

11.3. Il vincolo di rispetto stradale istituito dal d.m. n. 1404/1968 sorge direttamente ex lege, con efficacia conformativa della proprietà. Ne consegue l’irrilevanza della data di approvazione della successiva strumentazione urbanistica comunale (P.R.G. 1990-1992), la quale ha svolto una funzione meramente ricognitiva di un limite legale già perfezionato e pienamente operante al momento dell’edificazione del manufatto.

11.4. Per quanto concerne l’argomento relativo alla presenza della viabilità comunale interposta, è sufficiente richiamare le considerazioni svolte supra – punto 10.2 – secondo cui tale circostanza non determina alcuna soluzione di continuità della fascia di rispetto, né giustifica l’applicazione di una distanza inferiore a quella prescritta per la strada di rango superiore.

11.5. In merito all’invocata applicazione del regime derogatorio di cui all’art. 26, comma 3, del d.P.R. n. 495/1992 – che prevede, in specifiche ipotesi, la riduzione a 10 metri dell’estensione della fascia di rispetto – va rilevato in primo luogo che l’opera è stata realizzata sotto la vigenza del d.m. 1404 del 1968, il quale non contemplava siffatta eccezione (Cons. Stato, sez. II, 18 aprile 2024, n. 3503). In ogni caso, gli appellanti hanno omesso di assolvere all’onere di allegazione e di prova, su di essi gravante, in ordine alla sussistenza dei presupposti applicativi della deroga.

12. Con il quarto motivo, infine, gli appellanti lamentano la mancata considerazione della condotta procedimentale tenuta dal Comune di Noci, che, con nota del 29 dicembre 2017, li ha invitati a munirsi del parere favorevole in deroga dell’ente proprietario della strada. Secondo la prospettazione degli appellanti, tale contegno procedimentale sarebbe incompatibile con la sussistenza di un vincolo di inedificabilità assoluta, che avrebbe invece consentito al Comune l’immediata definizione della pratica di condono, senza necessità di ulteriori adempimenti istruttori.

12.1. Il motivo è infondato.

12.2. L’impossibilità di assentire il condono discende direttamente, senza margini di discrezionalità, dal combinato disposto della normativa tecnica in materia di fasce di rispetto stradale (d.m. n. 1404 del 1968) e della disciplina condonistica (art. 33 della legge n. 47 del 1985), in ragione della datazione dell’abuso e della sua localizzazione rispetto all’infrastruttura stradale, indipendentemente dal concreto sviluppo del procedimento amministrativo.

12.3. La richiesta comunale di acquisire il parere della Città metropolitana di Bari, quale ente gestore della strada, si configura come un atto di prudenza procedimentale, diretto a verificare – per il tramite dell’autorità tecnicamente competente – la sussistenza dei presupposti di sanabilità dell’opera, poi definitivamente esclusa dal parere reso.

12.4. In ogni caso, anche un’erronea valutazione preliminare del Comune non inciderebbe sulla legittimità del parere rilasciato da altra amministrazione, né sui presupposti legali della sanatoria, rigidamente definiti dalla legge, e non sarebbe idonea a ingenerare in capo ai privati un affidamento giuridicamente tutelabile.

13. Per le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto.

13.1. La particolarità e novità delle questioni giuridiche affrontate giustificano la compensazione tra le parti delle spese del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

FA AN, Presidente FF

Giovanni Tulumello, Consigliere

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

CA EL CI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CA EL CI	FA AN

IL SEGRETARIO