Pubblicato il 28/01/2026

N. 00711/2026REG.PROV.COLL.

N. 00087/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 87 del 2025, proposto da
Martinelli Fratelli Società Semplice Agricola, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Cesare Tapparo, con domicilio eletto presso il suo studio in Udine, via Mercatovecchio 28;

contro

Ader - Agenzia delle Entrate Riscossione, Agea - Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda) n. 1546/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ader - Agenzia delle Entrate Riscossione e di Agea - Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 gennaio 2026 il Cons. TH MA;

Nessuno è comparso per le parti costituite;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Parte appellante aveva impugnato avanti il TAR per la Lombardia l’intimazione di pagamento n. 06820239006704591000 del 2023, con la quale era stato richiesto il pagamento della somma di 766.293,06 € in riferimento alla Cartella GE n. 06820207150135845000 del 2015 (notificata il 16.3.2015) inerente i prelievi latte imputati per i periodi 2005/2006, 2006/2007 e 2007/2008.

2. La ricorrente azienda agricola deduceva i seguenti motivi di censura:

a) difetto di motivazione ed illegittimità dell’intimazione in mancanza di allegazione della cartella di pagamento del prelievo supplementare di riferimento;

b) genericità ed indeterminatezza nel calcolo degli interessi;

c) intervenuta prescrizione del credito;

d) erroneità nella determinazione del prelievo supplementare per non aver tenuto conto della giurisprudenza della CGUE e del Consiglio di Stato sulla violazione del diritto euro-unitario nelle operazioni di compensazione da parte di GE;

e) difetto di motivazione per mancanza di indicazioni chiare dei premi PAC dovuti, ma non erogati per compensazione del prelievo supplementare.

3. Il TAR adito, con la sentenza indicata in epigrafe, ha respinto il ricorso alla luce dei seguenti ragionamenti:

a) non è obbligatorio allegare all’intimazione di pagamento la cartella di pagamento di riferimento, avendo tale provvedimento il solo scopo di avvisare il debitore della successiva esecuzione forzata, qualora il debito non venga estinto, comunque la cartella rimane nella disponibilità del ricorrente ed è stata anche prodotta da GE nel giudizio;

b) la sopra menzionata cartella di pagamento indica precisamente gli interessi, ricordando che la relativa disciplina è fissata direttamente dalla legge;

c) non era intervenuta la prescrizione decennale del credito di cui alla cartella di pagamento del 2015, alla luce dell’impugnativa dinanzi al TAR del Lazio che, con sentenza n. 9550/2016, in parte respingeva il ricorso ed in parte dichiarava l’incompetenza territoriale a favore del TAR Lombardia; successivamente la causa, riassunta dinanzi al TAR di Milano, veniva definita con la sentenza n. 590/2018 che ha respinto il ricorso, decisione confermata anche in sede di appello da questo Consiglio di Stato con la sentenza n. 3796/2019; inoltre il TAR rilevava anche l’impugnazione da parte dell’azienda agricola dei provvedimenti di compensazione riguardanti l’annata lattiera 2005/2006 (respinta dal TAR Lazio con la sentenza n. 791/2015, confermata dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 2429/2022), l’annata lattiera 2006/2007 (respinta dal TAR Lazio con sentenza n. 5300/2019, non appellata) e l’annata lattiera 2007/2008 (n.r.g. 10273/2009, all’epoca ancora pendente dinanzi al TAR del Lazio). Infine il TAR illustrava che un ulteriore provvedimento interruttivo era stata adottato con l’intimazione di pagamento del 22.7.2009 e la successiva richiesta di rateizzazione da parte dell’Azienda agricola, seguita da una seconda intimazione di GE del 28.9.2012 (che di nuovo ha avuto come seguito una richiesta di rateizzazione);

d) la giurisprudenza invocata dalla ricorrente veniva considerata inconferente, in quanto il credito di GE si era consolidato e l’atto gravato costituiva un preavviso di esecuzione, la cui contestazione non può mettere in discussione questioni di merito ormai inoppugnabili;

e) il TAR rilevava che la censura (mancanza di chiarezza dei premi PAC dovuti, ma non erogati perché compensati con il prelievo supplementare) era generica, e comunque smentita dalla puntuale documentazione versata nel giudizio dall’Amministrazione resistente.

4. L’originaria ricorrente ha proposto appello avverso tale pronuncia per i motivi di seguito esaminati.

4.1 Con il primo motivo ( sull’eccezione di prescrizione della pretesa di pagamento e di riscossione dell’amministrazione – violazione di legge e falsa applicazione di legge anche per vizio derivato in relazione alla norma dell’art.3 co.1° reg. (ce) n.2988/1995 – in via gradata violazione della norma sostanziale generale dell’art. 2948 c.c .) si insiste nell’eccepire l’intervenuta prescrizione del credito. Il TAR Veneto, in recenti sentenze su casi analoghi, avrebbe accolto i ricorsi e annullato i provvedimenti impugnati per prescrizione del credito. La decisione si sarebbe basata su due elementi principali: la mancata prova della notifica degli atti presupposti e l’assenza di atti interruttivi della prescrizione. I crediti riguarderebbero prelievi supplementari risalenti a oltre 25 anni, già dichiarati illegittimi da varie pronunce (Corte di Giustizia UE, Consiglio di Stato, TAR Lazio). Anche applicando il termine quadriennale previsto dal Reg. CE n. 2988/1995 o, in subordine, quello quinquennale dell’art. 2948 c.c., la prescrizione sarebbe comunque maturata.

4.2 Con il secondo motivo ( sulla declaratoria di infondatezza del ricorso per omessa impugnazione della cartella di pagamento antecedentemente notificata. Violazione di legge ), è stata eccepita l’illegittimità della sentenza perché limiterebbe in modo eccessivo la possibilità di contestare gli atti amministrativi collegati al prelievo supplementare sul latte. L’intimazione di pagamento sarebbe un atto attuativo impugnabile non solo per vizi formali, ma anche per contestare la legittimità del titolo esecutivo e il diritto dell’ente a procedere all’esecuzione forzata. La mancata impugnazione della cartella non precluderebbe opposizioni successive (artt. 615 e 617 c.p.c.). La cartella di pagamento avrebbe natura giuridica distinta dagli avvisi e intimazioni, con termini e garanzie difensive più ampie (60 giorni per ricorso), mentre gli altri atti sarebbero assimilabili a precetti. L’appellante deduce la violazione del diritto di difesa, ritenendo che l’orientamento che limita l’impugnabilità ai soli vizi formali contrasterebbe con l’art. 24 Cost. e con i principi di effettività ed equivalenza del diritto UE. Le pronunce pregresse non potrebbero prevalere su sentenze UE e accertamenti penali che hanno dichiarato illegittimi i prelievi e i sistemi GE. Gli atti sarebbero poi nulli per carenza di potere (art. 21-septies L. 241/1990), con obbligo di disapplicazione anche di sentenze definitive. La legge n. 103/2023 avrebbe confermato la necessità di ricalcoli dei prelievi illegittimi. La sentenza impugnata avrebbe ignorato l’illegittimità comunitaria delle pretese creditorie, svuotando il diritto di difesa.

4.3 Con il terzo motivo ( sulla prescrizione degli interessi. art. 2948 c.c. violazione di legge ) è stata eccepita l’intervenuta prescrizione (quinquennale) degli interessi riguardanti le somme concernenti il prelievo supplementare.

4.4 Con il quarto motivo ( Illegittimità derivata e diretta della sentenza impugnata per manifesta e grave violazione del diritto unionale. Questione di illegittimità unionale della statuizione endogena contestata per grave e manifesto contrasto con il diritto unionale ) è stato eccepito che l’intimazione impugnata sarebbe stata formata sulla base di atti anti-comunitari, per mancata disapplicazione della normativa interna in materia.

5. Si sono costituiti in giudizio GE e ADER, con la difesa dell’Avvocatura dello Stato, spiegando l’infondatezza del gravame.

6. Con memoria depositata il 20.12.2025 le amministrazioni resistenti hanno dettagliatamente illustrato perché l’appello dovrebbe respingersi.

7. L’appellante ha depositato una replica il 22.12.2025, insistendo nella sua domanda di riforma della sentenza di primo grado.

8. All’udienza pubblica del 22 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. L’appello è infondato.

10. Il TAR ha ampiamente evidenziato i singoli provvedimenti amministrativi e giudiziari dai quali emerge la mancante prescrizione del credito, e ha sottolineato che la cartella esattoriale del 2015, regolarmente notificata all’odierna appellante, è stata impugnata dall’azienda agricola, ma i ricorsi contro la cartella sono stati respinti e la causa è passata in giudicato, quindi il titolo si è consolidato ed è diventato un atto inoppugnabile. Alla luce di tali circostanze, il TAR ha correttamente rilevato che la cartella di pagamento è il presupposto sul quale si sono fondati i seguenti atti che sono divenuti inoppugnabili.

11. In questa sede va confermata tale statuizione, idonea ad assorbire, in quanto inammissibili per le ragioni di seguito spiegate, le censure dedotte da parte appellante già fatte valere attraverso l’impugnazione degli atti che hanno preceduto quello da ultimo notificato ed impugnato nel presente giudizio.

12. Ai fini del presente giudizio va infatti evidenziato il fatto – da ritenersi fisiologico nella dinamica della fattispecie relativa al credito per cui è causa, oltre che confermato dalla documentazione prodotta in causa dall’amministrazione – che l’atto impugnato nel presente giudizio è un mero atto propedeutico alla riscossione, che è stato preceduto da altri atti relativi allo stesso procedimento e dagli atti di accertamento del credito.

13. Ciò precisato, siccome oggetto dell’impugnazione è un atto riferito a pregresse debenze già accertate, vale a dire non già un autonomo atto impositivo, va ricordato che questo è impugnabile unicamente per vizi propri (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 9 febbraio 2024, n. 1316); ne deriva l’impossibilità di dedurre censure che avrebbero dovuto essere rivolte all’originario atto di accertamento del credito o agli atti che comunque hanno preceduto l’emissione di quelli impugnati nel presente giudizio.

14. Ogni rilievo avrebbe potuto essere fatto valere avverso gli atti in precedenza notificati, oppure fatto valere attraverso i ricorsi che pure sono stati proposti avverso gli stessi.

15. Pertanto, sono inammissibili tutte le censure dedotte nel presente giudizio, tra cui l’illegittimità per violazione del diritto eurounionale degli atti di compensazione – che sono solo ammissibili nelle impugnazioni attraverso il prelievo supplementare o la cartella di pagamento. Ne deriva che le censure dedotte dalla parte appellante sono inammissibili nella parte in cui non deducono vizi propri degli atti impugnati, ma deducono l’illegittimità di questi in via derivata dai vizi che affliggerebbero gli atti – specie la cartella di pagamento – che hanno preceduto la predetta intimazione di pagamento del 2023.

16. Anche in riferimento all’eccezione di prescrizione – ed indipendentemente dal termine di prescrizione applicabile (che questa Sezione ha più volte confermato essere decennale per il capitale e quinquennale per gli interessi) – deve essere ribadito che, nel caso di impugnazione di un atto, che fa seguito ad una pluralità di atti prodromici divenuti definitivi e che non integra un nuovo ed autonomo atto impositivo, questo è sindacabile in giudizio soltanto per vizi propri e non per vizi attinenti agli atti precedenti, che dovevano essere fatti valere con la loro impugnazione. In senso analogo, con specifico riguardo all’eccezione di prescrizione, la giurisprudenza tributaria si è espressa nel senso che “ qualsiasi eccezione relativa a un atto impositivo divenuto definitivo, come quella di prescrizione del credito fiscale maturato precedentemente alla notifica di tale atto, è assolutamente preclusa, secondo il fermo principio della non impugnabilità se non per vizi propri di un atto successivo ad altro divenuto definitivo perché rimasto incontestato ” (Corte Cass., n. 37259/2021).

17. Ne deriva che ogni questione afferente all’eventuale prescrizione del credito, verificatasi antecedentemente all’emissione dell’ultimo atto che ha preceduto quello impugnato nel presente giudizio, avrebbe dovuto essere fatta valere, al più tardi, in sede di impugnazione di tale ultimo atto, vale a dire la cartella di pagamento del 2015. Da quest’ultimo atto (che, come illustrato supra al par. 3, veniva poi impugnato dall’appellante e definitivamente respinto dal Consiglio di Stato nel 2019) a quello impugnato nel presente giudizio (atto del 2023) non è evidentemente maturato il termine di prescrizione, né per quanto riguarda il capitale, né per gli interessi.

18. Quanto al contrasto con le sentenze emesse dalla Corte di Giustizia, si osserva che la violazione del diritto eurounionale, al pari della violazione di legge domestica (e addirittura al pari del caso del provvedimento c.d. incostituzionale), si risolve “solamente” in un motivo di annullabilità dell’atto, non di sua nullità. Con l’assorbente conseguenza che, se il provvedimento (che per primo è inficiato dal vizio) non è tempestivamente impugnato, il vizio non è più contestabile oltre termine, né è contestabile impugnando formalmente atti a valle rispetto a quelli nei confronti del quale si sarebbe potuto (e quindi dovuto) già far valere il vizio (proprio in riferimento ad un caso similare cfr. Cons. Stato, Sez. III, 1 luglio 2021, n. 5041: “ ad essere dichiarata comunitariamente incompatibile con le sentenze rese dalla Corte di Giustizia UE (nelle cause C 46 e 348/2018) non è la norma attributiva del potere conferito allo Stato di applicare il prelievo supplementare, ma una delle disposizioni nazionali disciplinanti le modalità di esercizio di tale potere (più in particolare il calcolo del prelievo). Ebbene, alla stregua della consolidata giurisprudenza di questo Consiglio (si vedano, tra le altre, sez. V, n. 3072/2009 e sez. VI n. 1983/2011), anche la contrarietà del provvedimento amministrativo al diritto dell'Unione, sia essa “diretta” (laddove il contenuto del provvedimento contrasti in sé con tale diritto), sia essa “indiretta” come nella presente fattispecie (in cui il provvedimento è conforme alla norma nazionale, ma questa è incompatibile con il diritto dell'Unione), si risolve in un normale vizio di violazione di legge che determina la semplice annullabilità del provvedimento amministrativo, da far valere entro il termine di decadenza con una ordinaria azione di annullamento. Sotto tutti i profili considerati, pertanto, non si può che registrare la definitiva decadenza della parte dalla possibilità di far valere i motivi di doglianza qui azionati”; cfr. anche Cons. St. n. 6335 del 2022: “la natura autoritativa di un provvedimento amministrativo non viene meno se la disposizione attributiva del potere è poi dichiarata incostituzionale … o si manifesta in contrasto col diritto europeo (Cons. St. 2580/22; 2194/22; 1920/22), a maggior ragione quando – come nella specie – il contrasto col diritto UE non ha riguardato la disposizione attributiva del potere, ma una regola sui criteri da seguire per il legittimo esercizio del potere; tali considerazioni rilevano sia quando la cartella di pagamento non sia stata a suo tempo impugnata (Cons. St., III, n. 3910/22) sia, a maggior ragione, quando essa sia stata impugnata e si sia formato un giudicato…”). In definitiva, per la giurisprudenza, la violazione del diritto europeo implica un vizio d’illegittimità con conseguente annullabilità dell’atto amministrativo con esso contrastante e da ciò discende un duplice ordine di conseguenze: sul piano processuale, l’onere dell’impugnazione del provvedimento contrastante con il diritto europeo davanti al giudice amministrativo entro il termine di decadenza di sessanta giorni, pena l’inoppugnabilità del provvedimento stesso; sul piano sostanziale, l’obbligo per l’amministrazione di dar corso all’applicazione dell’atto, fatto salvo l’esercizio del potere di autotutela (in senso conforme cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 2 gennaio 2024, n. 8; Consiglio di Stato, Sez. VI, 27 dicembre 2023, n. 11168). Fermo il dato oggettivo per cui nel caso di specie non è mai stata formulata alcuna domanda di intervento in autotutela in ragione delle sopravvenute pronunce della Corte di Giustizia, esulando dall’ambito del giudizio ogni disquisizione sul dovere di provvedere su un’ipotetica istanza di autotutela, va in ogni caso precisato che il carattere definitivo di una decisione amministrativa, acquisito alla scadenza dei termini ragionevoli di ricorso in seguito all’esaurimento dei mezzi di tutela giurisdizionale, risulta connesso al primario principio di certezza del diritto e da ciò deriva che, tendenzialmente, il diritto comunitario non esige che un organo amministrativo sia in linea di principio obbligato a riesaminare una decisione amministrativa che ha acquisito tale carattere definitivo (cfr. CGUE, sentenza Kuhne & Heitz del 13 gennaio 2004). Nello stesso senso, la giurisprudenza europea ha ulteriormente evidenziato come, nel rispetto dei principi di equivalenza ed effettività, il principio della certezza nei rapporti giuridici non determina che gli stessi, una volta esauriti, debbano essere messi nuovamente e continuamente in discussione per effetto di una sentenza della Corte di Giustizia che sancisca la sostanziale incompatibilità di un determinato atto con la normativa europea (cfr. le sentenze della Corte di Giustizia Randstad del 21 dicembre 2021 e Hoffmann La Roche del 7 luglio 2022, che nel riaffermare i principi di autonomia procedurale degli Stati membri e la necessità del rispetto dei principi di effettività ed equivalenza, non pongono in discussione che un atto amministrativo, come considerato da una sentenza del giudice nazionale passata in giudicato che sia poi accertata da una sentenza della Corte di Giustizia come violativa del diritto europeo, continui a spiegare i spiegare i propri effetti, in disparte i possibili profili risarcitori). L’inammissibilità della domanda caducatoria rivolta a vizi c.d. derivati, esonera, il Collegio dallo scrutinio delle questioni pregiudiziali proposte ex art. 267 TFUE, involgenti il «merito» della pretesa: ove pure se ne fossero ravvisati i presupposti (qui carenti), l’obbligo del rinvio pregiudiziale interpretativo alla Corte di giustizia UE presuppone l’esistenza non solo di un giudice, ma anche di un giudizio correttamente instaurato e altrettanto correttamente celebrato (Cons. Stato, sez. V, n. 5649 del 2012). La stessa Corte di giustizia UE auspica che le questioni in rito vengano risolte anteriormente al rinvio pregiudiziale: cfr. sentenza 10 marzo 1981, C-36/80 e C-71/80, Irish Creamery Milk Suppliers Association, secondo cui “La necessità di giungere ad un’interpretazione del diritto comunitario che sia utile per il giudice nazionale esige […] che sia definito l'ambito giuridico nel quale l'interpretazione richiesta deve porsi. In questa prospettiva, può essere vantaggioso, secondo le circostanze, che i fatti della causa siano accertati e che i problemi di puro diritto nazionale siano risolti al momento del rinvio alla Corte, in modo da consentire a questa di conoscere tutti gli elementi di fatto e di diritto che possono avere rilievo per l'interpretazione che essa deve dare del diritto comunitario ” (Cons. Stato, sez. VI, n. 3214 del 2024, vedasi anche in relazione alle medesime questioni di compatibilità comunitaria sollevate nel presente giudizio Cons. Stato, sez. VI, n. 7022/2025).

19. Rimane inoltre fermo il principio per il quale il consolidamento del provvedimento inibisce in questa sede l’invocata disapplicazione la quale è, in ogni caso, demandata all’Amministrazione, i cui poteri di intervento in autotutela, come già affermato in giurisprudenza, restano fermi (Cons. Stato, sez. VI, n. 9338 del 2024).

20. In ragione di tutto quanto si è sopra esposto, l’appello non deve trovare accoglimento.

21. Alla luce dell’ormai consolidato “principio della ragione più liquida”, corollario del principio di economia processuale (cfr. Cons. Stato, A.P., 5 gennaio 2015 n. 5 nonché Cass., Sez. un., 12 dicembre 2014 n. 26242) sono stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis , per le affermazioni più risalenti, Cass. civ., Sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cass. civ., Sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663 e per il Cons. Stato, Sez. VI, 26 gennaio 2022 n. 531 e 2 settembre 2021 n. 6209), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso (cfr., da ultimo ex multis , Cons. Stato, Sez. VI, 9 maggio 2025, n. 3952).

22. Le spese di lite, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e condanna parte appellante alla refusione delle spese di lite in favore delle parti appellate, che si liquidano in 3.000 € (tremila/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2026 con l’

intervento dei magistrati:

SE De CE, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Stefano Toschei, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

TH MA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
TH MA	SE De CE

IL SEGRETARIO