Pubblicato il 17/12/2025

N. 10015/2025REG.PROV.COLL.

N. 00038/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale n. 38 del 2025, proposto dalla società ME IT S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B1F8023E16, rappresentata e difesa dagli avvocati Massimiliano Napoli e Maurizio Piero Zoppolato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

la Società regionale per la sanità S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Fabio Aprea, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza, resa in forma semplificata, del Tribunale Amministrativo Regionale per la AN (Sezione Prima) n. 6829/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Società regionale per la sanità S.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 novembre 2025 il Cons. IO MO RR e viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’atto introduttivo nel primo grado di giudizio, avanti al Tribunale Amministrativo Regionale della AN, sede di Napoli, la odierna appellante, ME IT S.r.l., ha impugnato la procedura di gara, indetta dalla Soresa S.p.a. per l’affidamento della fornitura di “microinfusori per insulina e sistemi di monitoraggio in continuo e relativo materiale di consumo e servizi connessi” per le Aziende Sanitarie Locali della Regione AN e della Regione Molise”; con particolare riguardo al lotto n. 3, avente ad oggetto: “ Sistema Microinfusore per somministrazione sottocutanea di insulina, con catetere integrato a monitoraggio glicemico continuo (CGM), con algoritmo di controllo automatico dell’insulina (Sistemi Hybrid Closed Loop -HCL e Advanced Hybrid Closed-Loop -AHCL)”.

1.1. La società ricorrente ha contestato, nel primo grado di giudizio, la legittimità della seguente caratteristica tecnica minima, richiesta ex art. 22 del disciplinare di gara, secondo cui: «l’offerta è esclusa in caso di […] presentazione di offerte parziali, plurime, condizionate, alternative oppure irregolari, in quanto non rispettano i documenti di gara, ivi comprese le specifiche tecniche»; …con riguardo al materiale di consumo e, in particolare, per le cannule -in teflon o ago metallico-, che devono essere disponibili «in almeno due lunghezze (n. 1 lunghezza per ogni tipologia, orizzontale e verticale): da 13 a 17 mm se inserzione obliqua; da 5,5 a 10 mm se inserzione verticale».

1.2. Secondo ME IT, la scelta di imporre, nella lex specialis , l’offerta di più cannule e, in particolare, l’imposizione anche della “cannula per inserzione obliqua”, lascerebbe trapelare il dedotto difetto istruttoria da parte della S.A.; rivelandosi – a dire della ricorrente - tale opzione, infondata non solo sul “piano scientifico”, ma anche sul “piano empirico”, in considerazione del fatto che “la cannula per l’inserimento verticale”, risulterebbe da sola pienamente funzionale allo scopo del microinfusore oggetto della prestazione. Inoltre, la contestata clausola, avrebbe potuto risultare proporzionata, soltanto in relazione ad un mercato settoriale e ristretto ; laddove, invece, in ambiti più estesi – come quello che qui occupa – non può che condurre ad un’ illegittima restrizione della concorrenza, in aperta violazione del principio del libero accesso al mercato.

2. Con ordinanza n.1469 del 24 luglio 2024 il Tribunale, ha disposto una verificazione ai sensi dell’art. 66 cod. proc. amm., affidando al Direttore del dipartimento malattie cardiovascolari, endocrino-metaboliche e invecchiamento dell’Istituto Superiore di Sanità, il seguente quesito e precisamente: “ se la rappresentata esigenza di almeno due diverse angolazioni del set infusionale per ciascun tipo di microinfusore, alla stregua della pertinente letteratura in materia, risulti sorretta da ragioni di funzionalità tecnico-cliniche e, quindi, scientificamente sostenibile ovvero, tenuto conto della conformazione del mercato di riferimento della commessa e della struttura della gara, si traduca, nei fatti, in una regola irragionevolmente limitativa della concorrenza ovvero un ingiustificato ostacolo all’accesso al mercato, come tale irrispettosa dei principi di proporzionalità, del risultato e di non estraneità rispetto all'oggetto di gara”.

2.1. Infine, all’esito del giudizio così incardinato, il Tribunale amministrativo regionale per AN (di qui in avanti, per brevità, solo il Tribunale), con la sentenza, resa in forma semplificata, n. 6829 del 6 novembre 2024, ha respinto il ricorso di ME IT, sul duplice presupposto che: i. sotto il profilo tecnico, la verificazione non supporterebbe la censura dedotta nel ricorso: la richiesta obbligatoria di due cannule , quindi, trattandosi di elemento che influirebbe «direttamente … “sull’efficacia dell’infusione di insulina”», non rappresenta «una illegittima barriera alla partecipazione alla selezione»; ii . sotto il profilo giuridico, le clausole del bando - in quanto rimesse alla discrezionalità tecnica della stazione appaltante-, «sono di per sé insindacabili nel merito».

3. Avverso tale sentenza ha proposto appello la stessa società ME IT, deducendo quattro motivi di censura, e ne ha chiesto-previa sospensione dell’esecutività in parte qua e ammissione con riserva alla gara- l’annullamento e la riforma.

3.1. L’odierna appellante, nelle rassegnate conclusioni ha chiesto, altresì, che venga ripetuta la verificazione, non essendo state in essa chiarite espressamente le ragioni per le quali l’offerta di più cannule potesse garantire maggiori vantaggi ai pazienti , tanto da giustificare l’esclusione dell’offerta presentata da ME. In esito alla rinnovata istruttoria, disposta nella camera di consiglio del 26.6.2025, è stata depositata la relazione del verificatore il quale ha concluso nel senso che la previsione del bando di gara dell’offerta di più tipologie di cannule, comprese quelle con inserzione obliqua , … non risulta incoerente con le evidenze scientifiche presenti letteratura .

4. Si è costituita, per opporsi all’appello, la Società regionale per la sanità - S.p.a., con memoria depositata l’8 gennaio 2025.

4.1. Nella camera di consiglio del 26 giugno 2025, il Collegio con ordinanza n. 6261, preso atto che il visto incombente istruttorio non era stato ancora adempiuto, ha rinviato la trattazione della causa alla odierna pubblica udienza.

5. Infine, nell’udienza del 27 novembre 2025, il Collegio ha trattenuto la causa in decisione.

6. L’appello di ME IT, non risulta fondato.

6.1. Con il primo motivo di appello, ME IT, lamenta che il primo giudice avrebbe erroneamente respinto le censure con cui la stessa appellante aveva dedotto l’illogicità e “sproporzionalità” della clausola che -a pena di esclusione- imponeva di ricomprendere nell’offerta, entrambi i “sistemi dotati sia di cannula a inserimento perpendicolare (90°), sia di cannula a inserimento obliquo (30°-45°)”.

Il primo giudice ha respinto la censura – dopo avere disposto sul profilo tecnico una verificazione - perché, a suo avviso, l’affermazione che «per talune categorie di persone si è rivelata preferibile, secondo gli studi analizzati, la modalità di inserzione della cannula a 30-45 gradi»; risulta, in realtà, smentita dal testo della relazione; che dà puntualmente atto “della insufficienza della letteratura scientifica in materia” per giungere alla conclusione auspicata dalla appellante.

6.2. La relazione riporta, tra l’altro, che: i lavori scientifici disponibili in letteratura sulla domanda posta da questa verificazione sono pochi, otto in totale, che diventano cinque se si considerano solo quelli che riportano dati originali e si riducono ulteriormente a quattro se si selezionano gli studi originali su uomo. Questi quattro lavori scientifici consistono in studi osservazionali che sono i più deboli tra i disegni sperimentali delle sperimentazioni su uomo, per il rischio di bias e fattori confondenti che questi possono avere (…).

6.3. Il motivo è privo di fondamento perché, come ha ben rilevato il primo giudice, e come poi confermato dal supplemento istruttorio disposto dalla Sezione con ordinanza 6259/2025, nello studio riportato dal verificatore si legge, in particolare a pag. 2, che:…”nei pazienti pediatrici, l’inserzione obbliqua ha mostrato una ridotta incidenza di complicanze locali, quali infezioni cutanee e dislocazioni accidentali del dispositivo, grazie ad un miglior ancoraggio nel tessuto sottocutaneo; ed ancora, ha evidenziato la verificazione: “nelle raccomandazioni, per una corretta tecnica iniettiva per la prevenzione delle lipodistrofie, si discute sull’importanza della tecnica di iniezione, inclusa la scelta dell’ago e l’angolazione dell’inserzione per garantire un assorbimento ottimale dell’insulina ridurre complicanze locali; sicché del tutto legittima risulta la scelta compiuta dalla S.A. di richiedere, nel capitolato tecnico (art.2, cit.), anche “la cannula per l’inserzione obliqua”, non risultando tale opzione inattendibile quanto a fondamento scientifico; ed essendo anche sorretta da motivazioni di natura tecnico-clinica , considerato che, siffatta modalità di inserzione-con riferimento a talune tipologie di pazienti- presenta, come acclarato, dei vantaggi rispetto alla modalità di inserzione verticale.

6.4. La sostenibilità, sul piano scientifico, della previsione del capitolato, esclude, come ha ben chiarito il primo giudice, che possa logicamente configurarsi una “illegittima barriera alla partecipazione alla selezione”, venendo in evidenza, di contro un requisito tecnico ragionevolmente imposto dalla S.A. in funzione del più efficace perseguimento del risultato al quale è orientata la gara .

6.5. Di qui l’infondatezza della censura in esame, stigmatizzata dal primo giudice, che indugia in una lettura contrastante con la previsione del bando, che -come detto- richiedeva l’offerta di più funzionalità di cannule; escludendo, quindi, offerte con cannule per il solo inserimento verticale, perché non conformi e diverse dalla lex specialis , come quella offerta da ME.

6.6. E del resto, va qui aggiunto-come chiarito dalla giurisprudenza-che l'Amministrazione sia pienamente legittimata a introdurre, in sede di predisposizione della lex specialis di una gara d'appalto, disposizioni atte a limitare la platea dei concorrenti, così da consentire la partecipazione alla ritiene gara stessa di soggetti particolarmente qualificati o dare ingresso a prodotti con caratteristiche tecniche specifiche “tutte le volte in cui tale scelta non sia eccessivamente, quanto irragionevolmente limitativa della concorrenza, in quanto correttamente esercitata attraverso la previsione di requisiti pertinenti e congrui rispetto allo scopo perseguito” (Cons. St., Sez. V, 23 settembre 2015, n. 4440).

7. Con il secondo articolato motivo, ancora, l’odierna appellante ritiene erronea la sentenza, là dove -a suo dire-, avrebbe introdotto un ulteriore elemento a supporto della clausola contestata, individuato nel “risparmio economico” che la clausola stessa avrebbe inteso assicurare alla parte pubblica.

7.1. Lamenta l’appellante che tale argomento sarebbe stato, indebitamente introdotto da Soresa, solo in giudizio, nella memoria depositata in sede cautelare. E, dunque, si tratterebbe di un’inammissibile integrazione giudiziale, estranea al procedimento di approvazione della disciplina di gara.

7.2. Anche tale doglianza risulta infondata, essendo in proposito sufficiente rilevare che, in disparte la questione se il giudice abbia o meno introdotto un elemento nuovo, circostanza che -in realtà- non risulta dalla motivazione, giacché l’ iter argomentativo seguito dal Tribunale ha riguardato essenzialmente la ragionevolezza delle clausole del bando contestate (rectius: art. 22 del disciplinare), anche con riguardo al materiale di consumo; ed, in particolare, per le cannule (in teflon o ago metallico), che devono essere disponibili «in almeno due lunghezze (n. 1 lunghezza per ogni tipologia, orizzontale e verticale); in ogni caso, tale rilievo risulta ininfluente sulla scorta delle superiori considerazioni, inerenti al requisito tecnico preteso dal capitolato, inerente alla disponibilità di cannule «in almeno due lunghezze» che si sono rilevate non solo pertinenti, ma anche congrue rispetto allo scopo perseguito dalla gara; influendo direttamente, le diverse caratteristiche dei set di infusione, “sull’efficacia dell’infusione di insulina”.

7. Con il terzo motivo, ancora, l’appellante deduce l’erroneità della sentenza, anche sotto altro profilo, perché non sarebbe stata considerata la peculiarità della gara, caratterizzata dall’accordo quadro dove l’oggetto dell’appalto è tendenzialmente ampio o flessibile, conferendo alla S.A. una più spiccata valutazione circa le eventuali difformità rispetto all’oggetto della procedura di gara, la cui omissione avrebbe potuto riflettersi sul principio di massima concorrenza e partecipazione alle gare pubbliche.

7.1. Il Tribunale ha respinto il motivo perché la sostenibilità, sul piano scientifico, della previsione del capitolato, esclude, dunque, che possa logicamente configurarsi una illegittima barriera alla partecipazione alla selezione, venendo in evidenza, di contro, un requisito tecnico ragionevolmente imposto dalla S.A. in funzione del più efficace perseguimento del risultato al quale è orientata la gara; analogamente è a dirsi in ordine alla prospettata lesione del principio di proporzionalità e del risultato, della quale pure, a fronte di un requisito tecnico pertinente alla gara e funzionale all’interesse pubblico alla migliore selezione, per quanto appena osservato, non è dato riscontrare i presupposti.

7.2. ME IT contesta anche queste motivazioni perché osserva, in senso contrario, che il sistema prescelto è funzionale a permettere ai medici curanti la più ampia possibilità di scelta possibile, garantendosi la possibile fornitura di più prodotti, senza particolari limiti per ciascuno di essi; sicché, una volta che un fornitore offra la soluzione che rappresenta la larghissima maggioranza dei prodotti concretamente impiegati (e ciò risulta attestato dalla verificazione), appare irragionevole e sproporzionato escluderlo perché, contemporaneamente, non offre anche la soluzione largamente “minoritaria” (e i cui presunti vantaggi, come rilevato, non sono neppure scientificamente attestati).

7.3. Non risulta pertinente, secondo l’appellante, il richiamo del Tribunale alla discrezionalità della Stazione appaltante nel limitare l’accesso alle procedure di gara da essa disposte.

7.4. Nel caso di specie, il contesto è funzionale a rendere possibile l’ampio esercizio della discrezionalità tecnica in capo al medico nella individuazione del miglior sistema da utilizzare per il proprio paziente. La scelta discrezionale sarebbe stata operata “a monte” da Soresa, nell’adottare un Accordo Quadro a più fornitori, e rimessa poi, nel dettaglio, “a valle”, al medico prescrittore: sicché appare a dire della appellante “illogico e contraddittorio, e non certo esercizio di discrezionalità, limitare l’accesso agli operatori che offrano tutte le possibili soluzioni tecniche”.

7.5. Anche questo motivo è privo di fondamento perché ciò che rileva, facendo applicazione dei principi consolidati in giurisprudenza con riguardo ai limiti del sindacato del giudice amministrativo sulle offerte è che, a giudizio dell’amministrazione, l’offerta risulti nel suo complesso affidabile (o non affidabile) e che l’aggiudicatario dia quindi garanzia (o non dia tale garanzia) di una seria esecuzione del contratto (in termini Consiglio di Stato, Sez. III, n. 1487 del 27 marzo 2014).

7.6. Facendo applicazione di tali principi alla fattispecie che qui occupa, non risulta manifestamente irragionevole, né viziato da evidenti errori di fatto, la previsione del disciplinare formulata dall’Amministrazione e pienamente rispettata nell’offerta della società controinterssata.

8.3. Ne consegue anche la reiezione della terza censura in esame.

9. Infine, con il quarto e ultimo motivo, l’odierna appellante contesta la sentenza impugnata per avere respinto anche i motivi con cui aveva lamentato la violazione dei principi generali di gara tra cui quello di proporzionalità “sia nella declinazione del codice (art. 10 del lgs n. 36 dl 2023), sia nella più lata accezione comunitaria”, dovendosi, in proposito, ritenere la cannula ad inserzione obliqua una caratteristica assolutamente marginale nell’impiego, per cui la previsione di escludere il concorrente dalla gara per tale motivo sarebbe da ritenere -a suo dire- senz’altro sproporzionata, tanto più che la S.A. nel rispetto di tale principio ben avrebbe potuto “limitarsi a prevedere un punteggio premiale, per la società in grado di proporre il duplice funzionamento della cannula”.

9.2. Le censure in questa sede riproposte dall’appellante, tuttavia, risultano erronee sia perché la scelta della rilevanza da attribuire alla prestazione che l’appaltatore intende perseguire -anche attraverso l’utilizzo della procedura contrattuale dell’accordo quadro- rientra come, già ricordato, nella sfera discrezionale del committente stesso; sia perché, se è vero che l’oggetto di una siffatta procedura risulta alquanto “flessibile”, tanto più se si è in presenza -come nella specie- di un accordo quadro è, del pari, vero che, nel caso di specie -anche sulla scorta degli siti delle verificazioni disposte nel corso del giudizio, non può ragionevolmente escludersi che il bene indicato nel capitolato -e, dunque, l’oggetto della prestazione ( rectius : offerta di più tipologie di cannule - comprese quelle con inserzione obliqua)-, risulti coerente con le evidenze scientifiche, di tal che, una sua eventuale difformità, ben avrebbe potuto incidere sulla corretta esecuzione dell’accordo quadro.

9.3. L’esclusione del concorrente che abbia offerto una prestazione difforme da quella indicata nel più volte richiamato capitolato, non può, pertanto, ritenersi in contrasto con il principio di proporzionalità, dovendosi ritenere essenziale il divario della prestazione offerta dalla società appellante (cannula con inserzione solo verticale), rispetto alla specifica previsione richiesta dal bando che, come già ricordato, imponeva come offerta: … più tipologie di cannule - comprese quelle con inserzione obliqua .

9.4. Anche questo ultimo motivo, dunque, va respinto, apparendo non conforme l’offerta tecnica della ricorrente, rispetto alla prestazione richiesta nel capitolato.

10. In conclusione, per tutte le ragioni esposte, l’appello principale di ME IT deve essere respinto nei suoi quattro motivi, sin qui esaminati, con la conseguente conferma della sentenza impugnata.

11. Le spese del presente grado del giudizio, possono essere interamente compensate tra le parti, in considerazione della peculiarità della vicenda esaminata.

11.1. Rimane definitivamente a carico di ME IT S.r.l il contributo unificato richiesto per la proposizione dell’appello

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, da ME IT S.r.l lo respinge.

Compensa interamente tra le parti le spese del presente grado del giudizio.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

CH OR, Presidente

Ezio Fedullo, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

IO MO RR, Consigliere, Estensore

Enzo Bernardini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IO MO RR	CH OR

IL SEGRETARIO