Pubblicato il 27/02/2026

N. 01576/2026REG.PROV.COLL.

N. 04928/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4928 del 2023, proposto da LO AS, rappresentato e difeso dall'avvocato LO Calemma, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio IA LI in Roma, via Emilio Faa di Bruno n. 4;

contro

Comune di Sant’ Agnello, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Ferdinando Pinto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Sesta) n. 6989/2022, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Sant’Agnello;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 3 dicembre 2025 il Consigliere AM AS e uditi per le parti l’avvocato Calemma LO e l’avvocato Renditiso Giulio in sostituzione dell’avvocato Pinto Ferdinando;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. LO AS proponeva ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Campania, per l’annullamento dell’ordinanza n. 10 del 9.1.2018 con cui il Comune di Sant’Agnello aveva respinto l’istanza di sanatoria edilizia presentata in data 10.12.2004, ai sensi dell’ art. 32 L. 326 del 2003, per le opere eseguite in aderenza del fabbricato di sua proprietà, avente accesso dalla Via Iommella Grande, n. 9 - 11, consistenti nell’ ampliamento di un piccolo fabbricato mediante la costruzione di un ambiente ingresso al piano terra, di un bagno al primo piano, di una tettoia/forno e copertura della scala di collegamento tra il piano terra ed il primo piano, il tutto avente una superficie complessiva di mq. 60,00.

L’ordinanza comunale, n. 10 del 9.1.2018, di diniego di sanatoria ai sensi dell’art. 32, comma 27, lett. d), L. 24 novembre 2003, n. 326 recava la seguente motivazione:

(a) le opere erano state eseguite in aree soggette a vincolo paesaggistico, essendo tutto il territorio del Comune di Sant’Agnello assoggettato a vincolo paesaggistico ex d.lgs. n. 42 del 2004;

(b) le opere non erano conformi alle disposizioni del P.R.G., in quanto ricadenti in zona B*2 ‘edificate sature’, i cui, ai sensi dell’art. 41 delle NN.TT.AA., non erano consentite nuove edificazioni nei modi e destinazioni come realizzate.

Il ricorrente lamentava l’illegittimità del provvedimento denunciando violazione di legge sotto vari profili, nonché eccesso di potere, difetto di motivazione, inesistenza dei presupposti in fatto e diritto e sviamento di potere, oltre a difetto di motivazione e violazione del giusto procedimento.

2. Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania, con sentenza n. 6989 del 2022, respingeva il ricorso. Il Collegio di prima istanza riteneva non fondata la critica prospettata dal ricorrente secondo cui l’Amministrazione aveva omesso di verificare l’effettiva incidenza delle opere poste in essere sugli interessi presidiati dal vincolo paesaggistico, limitandosi a motivare il diniego sulla scorta della sola sussistenza del vincolo stesso. Ciò in quanto, “ i provvedimenti volti alla sanzione dell’attività edilizia abusiva sono atti vincolati e, come tali, non richiedono una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né una motivazione particolarmente articolata o aggravata a loro supporto”. Per il T.A.R. non risultava fondata neppure la censura relativa alla mancata acquisizione del parere della Commissione edilizia, tenuto conto che la giurisprudenza di legittimità risultava pacifica nel ritenere che il parere della Commissione non era necessario ai fini del rilascio della concessione in sanatoria per condono edilizio. Né risultava necessaria la comunicazione di avvio del procedimento, tenuto conto che i provvedimenti relativi agli esiti di una richiesta di condono non dovevano essere preceduti da tale comunicazione, in quanto scaturivano, in modo vincolato, da procedimenti originariamente avviati su istanza di parte.

3. LO AS ha proposto appello avverso la suddetta pronuncia, chiedendone l’integrale riforma sulla base delle seguenti censure: “ 1. Error in iudicando, motivazione erronea, illogica, contradditoria et deficitaria – Violazione e falsa applicazione del d.P.R. n. 380 del 2001; violazione della L. n. 326 del 2003; violazione della L. n. 47 del 1985; Violazione e falsa applicazione della L. n. 241 del 1990; violazione dell’art. 97 Cost.; Eccesso di potere; Difetto di motivazione; Inesistenza dei presupposti in fatto ed in diritto; Sviamento; 2. Error in iudicando, motivazione erronea, illogica, contraddittoria e deficitaria – Omessa pronuncia sul secondo motivo di ricorso, riproposizione dello stesso ai sensi dell’art. 101, comma 2, del Codice del processo amministrativo: violazione e falsa applicazione del d.P.R. n. 380 del 2001; Violazione della L. n. 326 del 2003; Violazione dell’art. 10 bis L. n. 241 del 1990; Eccesso di potere, inesistenza dei presupposti in fatto ed in diritto; Difetto di motivazione; Violazione dei principi generali in materia di procedimento amministrativo; Violazione del giusto procedimento; 3. Omessa pronuncia sul terzo motivo di ricorso, riproposizione dello stesso ai sensi dell’art. 101, comma 2, del Codice del processo amministrativo: violazione e falsa applicazione dell’art. 20, comma 2, d.P.R. n. 380 del 2001; violazione dell’art. 1 L.R. .n. 19 del 2001; Violazione e falsa applicazione della L. n. 326 del 2003; Violazione e falsa applicazione della L. n. 241 del 1990; Violazione e falsa applicazione degli artt. 24 e 97 Cost.; Eccesso di potere, violazione del principio del giusto procedimento; 4. Error in iudicando, omessa pronuncia sul quinto motivo di ricorso, riproposizione dello stesso ai sensi dell’art. 101, comma 2, del Codice del processo amministrativo: Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 comma 3 l. n. 241 del 1990; Eccesso di potere, carenza di motivazione, violazione del giusto procedimento”.

4. Il Comune di Sant’Agnello di è costituito in resistenza, concludendo per il rigetto del gravame.

5. All’udienza straordinaria del 3 dicembre 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

6. Con il primo motivo, LO AS censura la sentenza impugnata nella parte in cui il T.A.R. ha respinto il primo motivo di ricorso introduttivo, con il quale ha dedotto che le aree interessate dall’abuso edilizio sarebbero sottoposte a vincolo paesaggistico di tipo relativo, per il quale è consentita la sanatoria ai sensi dell’art. 32, comma 7, lett. d) della l. n. 326 del 2003. Nell’ipotesi di specie, il Comune non avrebbe esattamente indicato l’asserito contrasto delle opere edificate sine titulo con le prescrizioni urbanistiche, risolvendosi il motivo dedotto nel provvedimento impugnato una mera clausola di stile.

7. Con il secondo mezzo, l’appellante censura la sentenza impugnata nella parte in cui il Collegio di prima istanza avrebbe omesso di esaminare il secondo motivo del ricorso introduttivo, con il quale ha dedotto che il provvedimento di diniego di condono deve essere annullato perché il Comune non ha inviato la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, prescritta ai sensi dell’art. 10 bis della l. n. 241 del 1990 e che detta violazione non è sanabile ai sensi dell’art. 21 octies della l. n. 241 del 1990.

8. Con la terza censura, LO AS denuncia omessa pronuncia sul terzo motivo del ricorso introduttivo con il quale ha dedotto che l’ordinanza n. 10 del 2018 risulta viziata per omessa applicazione del principio di disamina delle domande secondo l’ordine cronologico, nonché per mancata formulazione della proposta motivata del responsabile del procedimento, come richiesto dall’art. 20 del d.P.R. n. 380 del 2001, nonché dall’art. 1 della L.R. n. 19 del 2001, disposizioni applicabili anche ai permessi di costruire in sanatoria.

9. Con il quarto mezzo, l’appellante deduce omessa pronuncia con riferimento al quinto motivo del ricorso introduttivo con quale è stato denunciato il difetto di motivazione del provvedimento impugnato, per non essere stata richiamata la relazione istruttoria messa nella disponibilità del ricorrente.

10. Le critiche, essendo attinenti a profili connessi, vanno esaminate congiuntamente per ragioni di connessione logica.

10.1. L’appello non può trovare accoglimento.

Risulta dai fatti di causa che LO AS ha realizzato, in zona soggetta a vincolo ambientale, ampliamenti abusivi pari a circa 60 mq di superficie. Per tali opere il ricorrente ha presentato l’istanza di sanatoria edilizia, ai sensi dell’art. 32 del d.lgs. n. 326 del 2003, che il Comune di Sant’Agnello ha correttamente respinto.

Ciò in quanto, l’istruttoria svolta dall’Amministrazione ha consentito di accertare la difformità delle opere sia rispetto al PRG che al PUT, in quanto ricadenti in zona B2 ‘edificate sature’. Nei predetti siti, ai sensi dell’art. 41 delle Norme di Attuazione, non sono consentite nuove edificazioni nei modi e destinazioni così come realizzate dall’appellante, tenuto conto anche che i manufatti si trovano ubicati in Zona 2 del P.U.T. che regolamenta la “ tutela degli insediamenti antichi accentrati ”.

La legge n. 326 del 2003 (terzo condono) esclude la sanatoria per opere abusive che comportano, come nella specie, incrementi di superficie o volumetria in zone vincolate (Cons. Stato, n. 7428 del 2025). Le opere abusive, soprattutto se comportanti aumento di superficie o volumetria e realizzate in aree vincolate, non possono essere condonate. Diversamente da quanto sostiene l’appellante, la sanabilità è esclusa non solo per vincoli assoluti, ma anche per vincoli relativi.

Il Tribunale di prima istanza ha condiviso i principi enunciati, in più occasioni, da questo Consiglio di Stato, in materia di terzo condono, secondo cui: “ Ai sensi dell’art. 32, comma 27, lett. d) del d.l. n. 269 del 2003, convertito con modificazioni dalla legge n. 326 del 24 novembre 2023 (cd. ‘terzo condono’), le opere abusivamente realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli, fra cui quello ambientale e paesistico, sono sanabili solo se, oltre al ricorrere delle ulteriori condizioni – e cioè che le opere siano realizzate prima della imposizione del vincolo, che siano conformi alle prescrizioni urbanistiche e che vi sia il previo parere dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo – siano opere minori senza aumento di volume e superficie (restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria). Pertanto, un abuso comportante la realizzazione di nuove superfici e nuova volumetria in area assoggettata a vincolo paesaggistico non può essere sanato” (Cons. Stato n. 6392 del 2025).

Nella specie, a seguito di sopralluogo effettuato dall’Ufficio urbanistica in data 13.4.2014, il Comune contestava al ricorrente la realizzazione di una: “ costruzione, in aderenza al manufatto esistente, di un corpo di fabbrica in muratura portante in blocchi di lapil cemento da cm. 30, avente dimensioni in pianta di circa m1. 22,50 con solaio piano di copertura in travetti prefabbricati e laterizi, posto ad una quota di circa mt. 340 dal piano di campagna ed avente dimensioni di circa mq 33,00, il tutto pari ad una volumetria di circa mc. 76,50, allo stato il tutto realizzato al rustico – A fronte degli illeciti riscontrati, le opere vennero poste a sequestro giudiziario ad opera degli Agenti intervenuti ed emesse, nei confronti del sig. AS LO, dichiaratosi proprietario e committente dei lavori, ordinanza di sospensione n. 7 del 19/01/2004, ingiunzione di demolizione e rimessa in pristino dello stato dei luoghi n. 42 del 04/03/2004 e successivo accertamento di inottemperanza del 29/11/2004 n. 19876 di prot – A seguito di accertamento effettuato in data 24/11/2017, sono state rilevate ulteriori opere al manufatto suddetto e consistenti nel completamento dello stesso, nonché l’ulteriore ampliamento con un corpo di fabbrica di circa mq 38.40 con antistante terrazzino per complessivi mq 11.20 il tutto adibito a vani abitativi in ampliamento all’unità abitativa esistente”.

Ne consegue che trattasi di opere realizzate abusivamente, consistenti in nuovi volumi e nuove superfici in zona sottoposta a vincolo paesaggistico, che, per i rilievi espressi, non sono condonabili.

È infondato anche l’asserito difetto di motivazione del provvedimento impugnato posto che i provvedimenti di diniego di condono, secondo l’indirizzo prevalente della giurisprudenza di settore, non richiedono una specifica motivazione, se non con riferimento all’abusività delle opere e al contrasto insanabile con la normativa edilizia (Cons. Stato n. 10540 del 2023; id . n. 251 del 2022).

Invero, in presenza di interventi qualificabili come nuova costruzione, come quello di specie, e realizzati in area soggetta a vincoli paesaggistici, il diniego di sanatoria è un atto dovuto ai sensi della l. n. 326 del 2003, pertanto non occorre che sia resa una motivazione che tenga conto degli interessi delle parti coinvolte, e neppure che sia allegata la relazione istruttoria messa a disposizione del contribuente, il quale è a conoscenza dell’abusività e della consistenza delle opere dallo stesso realizzate senza titolo, essendosi dichiarato, come risulta dall’accertamento svolto dagli agenti dell’Ufficio urbanistica, committente e proprietario dei lavori.

L’interesse pubblico alla rimozione delle opere abusive è sempre in re ipsa , per cui in fattispecie di diniego di condono non è necessario comparare tale interesse con quello del privato alla conservazione della situazione di fatto illecita (Cons. Stato, Adunanza Plenaria n. 9 del 2017; id. n. 4425 del 2020).

Parimenti infondata la denuncia di violazione delle garanzie partecipative, atteso che, non solo la comunicazione d’avvio del procedimento è stata notificata, ma va rammentato il principio secondo cui i provvedimenti di diniego di condono non devono essere preceduti dalla comunicazione di avvio del procedimento perché i procedimenti, finalizzati alla sanatoria degli abusi edilizi, sono avviati su istanza di parte (Cons. Stato, n. 4269 del 2017).

Inoltre, la giurisprudenza di legittimità (Cons. Stato, n. 7979 del 2022) ha chiarito che, affinché la violazione dell’art. 10 bis della L. n.241 del 1990 possa comportare l’illegittimità del provvedimento impugnato, il privato non può limitarsi a denunciare la lesione delle proprie garanzie partecipative, ma è tenuto ad indicare gli elementi, fattuali o valutativi, che, se introdotti in fase procedimentale, avrebbero potuto influire sul contenuto finale del provvedimento. L’art. 21 octies della L. n. 241 del 1990 introduce un onere di allegazione e probatorio ‘rafforzato’ a carico del privato che intende far valere la violazione dell’obbligo, per l’Amministrazione, di comunicare preventivamente i motivi ostativi all’accoglimento di una istanza. Orbene, nella specie, l’appellante si è limitato a denunciare la violazione delle garanzie partecipative, ma non ha assolto all’onere probatorio di provare le ragioni per le quali il provvedimento conclusivo avrebbe avuto un diverso contenuto da quello in concreto emesso dall’Amministrazione comunale.

Quanto alla denuncia di omessa applicazione del principio di disamina delle domande secondo l’ordine cronologico, nonché di mancata formulazione della proposta motivata del responsabile del procedimento, come richiesto dall’art. 20 d.P.R. n. 380 del 2001, nonché dall’art. 1 della L.R. n. 19 del 2001, in disparte l’implicito rigetto del mezzo da parte del Collegio di prima istanza, si fa rinvio ai rilievi sopra espressi e alla natura di provvedimento vincolato del diniego di condono a fronte di opere abusive che hanno comportato la realizzazione di nuova volumetria in zona sottoposta a vincolo paesaggistico, sia esso di natura relativa o assoluta (Cons. Stato, n. 6884 del 2022; id . n. 3088 del 2022; id . n. 1902 del 2020; id . n. 1664 del 2016).

11. In definitiva, l’appello va respinto e ogni altra censura prospettata dalle parti deve ritenersi assorbita, tenuto conto che l’eventuale esame della stessa non determinerebbe una soluzione di segno contrario.

12. Le spese di lite del grado seguono il criterio della soccombenza e vanno liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna l’appellante alla rifusione delle spese di lite del grado a favore del Comune di Sant’Agnello, che liquida in complessivi euro 3500,00 (tremilacinquecento/00), oltre accessori di legge, se dovuti da distrarsi a favore che si è dichiarato anticipatario.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, d.l. 9.6.2021, n. 80, convertito con modificazioni della legge 6.8.2021, n. 113 con l'intervento dei magistrati:

IE Di LO, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

AM AS, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AM AS	IE Di LO

IL SEGRETARIO