Pubblicato il 25/11/2025

N. 09251/2025REG.PROV.COLL.

N. 07596/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7596 del 2024, proposto da
RC OG, rappresentato e difeso dall’avvocato Giuseppe Pompeo Pinto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia (Sezione Prima) n. 181/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 novembre 2025 il Cons. MA HÀ;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso iscritto al n.r.g. 148/2022 il signor RC OG chiedeva al Tribunale Amministrativo Regionale del Friuli Venezia Giulia l’accertamento dell’obbligo a provvedere del Ministero della Cultura e della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio del Friuli Venezia Giulia sull’istanza dallo stesso presentata e volta ad ottenere il premio per il ritrovamento avvenuto il 17.3.2000 nel fondale delle acque di Grado di un importante relitto navale di epoca romana (“Grado 2”), risalente al III secolo a.C. ai sensi degli artt. 92/93 del Codice dei beni culturali (d.lgs. n. 42/2004).

2. Dai fatti di causa emerge che:

- il signor OG aveva sollecitato la corresponsione del premio il 14.1.2002;

- seguivano plurimi solleciti nel 2004 e nel 2010;

- la quantificazione avveniva finalmente il 25.9.2015, accertando un valore di 1.000.000 € e quindi l’importo del premio veniva fissato dalla Soprintendenza in 250.000 €;

- il 21.10.2015 il signor OG accettava tale somma;

- nonostante ulteriori solleciti nel 2016, 2018 e 2019 (complessivamente 6 diffide) il Ministero non provvedeva;

- di talché il ricorso avverso il silenzio in prime cure, che il TAR adito accoglieva ordinando all’Amministrazione di provvedere con sentenza del 14.10.2022, n. 414;

- il pagamento avveniva poi in due rate, un acconto di 176.513,45 € in data 2.12.2022, e il saldo (oltre interessi legali) il 9.3.2023.

3. Il signor OG ricorreva innanzi al TAR Friuli Venezia Giulia (n.r.g. 177/2923) per il risarcimento dei danni subìti a causa dell’inerzia del Ministero.

4. Con sentenza n. 181/2024 il TAR adito accoglieva il ricorso e la rispettiva istanza risarcitoria, liquidando come indennizzo di danno da ritardo l’importo di 5.966,59 €, oltre interessi dalla domanda al saldo, condannando il Ministero alla refusione delle spese di lite del ricorrente. Più in particolare, il TAR, per quanto riguarda il quantum da risarcire, rilevava:

- non avendo il ricorrente impedito l’aggravamento del danno, avendo proposto ricorso contro l’inerzia della P.A. solo nel 2022, anche se gli era ben nota la violazione dei termini procedimentali, affidandosi a “ semplici ed insufficienti solleciti nei confronti del Ministero, rimanendo in una colpevole inerzia che ha contribuito in maniera determinante al protrarsi dell’illecito dell’Amministrazione, e quindi, all’aggravamento del danno ”, il TAR escludeva dal risarcimento da ritardo il tempo oltre all’anno dal termine di conclusione del procedimento;

- secondo il primo giudice, “ il periodo di un anno sia quello che sarebbe stato ragionevolmente necessario per portare a compimento il procedimento per via giudiziale, attraverso una tempestiva azione avverso il silenzio-inadempimento e l’eventuale nomina di un commissario ad acta ;”

- qualificando il debito come valore fino al 2015 (data di accertamento della somma spettante come premio, dopo il quale già la P.A. aveva riconosciuto gli interessi legali) e successivamente come valuta, il TAR ha deciso di liquidare solo gli interessi legali e non anche la rivalutazione monetaria;

- infine, la somma di 250.000 € è stata de-valutata dalla data di stima (che il TAR ha definito “data di liquidazione”) 25.9.2015 alla data di scadenza del termine procedimentale 13.2.2002, ottenendo la somma di 198.886,24 €, calcolando di tale importo gli interessi legali per un anno, dal primo giorno successivo alla scadenza del termine procedimentale (14.2.2002) sino al 14.2.2003, per complessivi 5.966,59 €.

5. Appella la sentenza il ricorrente di primo grado, deducendo con due motivi l’illegittimità della sentenza:

a) per parte in cui ritiene che il ricorrente non abbia impedito l’aggravamento del danno nonché nella parte in cui ha conseguentemente ritenuto di escludere il danno da ritardo prodottosi oltre all'anno dal termine di conclusione del procedimento;

b) per la parte in cui ha ritenuto, in via equitativa, di qualificare il debito della P.A. come debito di valuta dal 25.09.2015 e nella parte in cui ha ritenuto di riconoscere all'appellante i soli interessi legali e non la rivalutazione monetaria, nonché nella parte in cui riconosce gli stessi interessi legali sulla somma de-valutata.

6. Si è costituito in giudizio il Ministero, insistendo per l’infondatezza dell’appello. L’amministrazione appellata rileva nella memoria del 18.10.2025 che in base agli insegnamenti dell’Adunanza Plenaria n. 3/2011 il giudice deve tener conto ai fini dell’individuazione e quantificazione del danno risarcibile anche della condotta del danneggiato, ivi compresa la tempestiva attivazione degli strumenti di tutela previsti. Pertanto l’impugnata sentenza avrebbe correttamente valutato l’intempestiva impugnazione del privato dell’inerzia della P.A. dinanzi al G.A. Inoltre la difesa erariale rileva che anche la decisione del TAR sul debito di valuta sarebbe corretta, alla luce dell’avvenuta aestimatio amministrativa della P.A. nel 2015 non contestata specificamente nell’appello.

7. L’appellante ha replicato con memoria del 23.10.2025, insistendo sulle sue avversarie conclusioni già formulate con l’atto introduttivo.

8. All’udienza pubblica del 20 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. La giurisprudenza di questo Consiglio è costante nel ritenere che “ L’esercizio della funzione pubblica, manifestatosi tanto con l'emanazione di atti illegittimi quanto con un’inerzia colpevole, può essere fonte di responsabilità aquiliana, sulla base del principio generale del neminem laedere (art. 2043 c.c.). Il rapporto amministrativo si caratterizza, infatti, per l'esercizio unilaterale del potere nell'interesse pubblico, idoneo, se difforme dal paradigma legale ed in presenza degli altri elementi costitutivi dell'illecito, ad ingenerare la responsabilità extracontrattuale dell'amministrazione ” (Cons. Stato, sez. VI, 22/11/2022, n. 10269; id., sez. IV, 12/11/2015, n. 5143: “ La domanda di risarcimento del danno da ritardo, azionata ex art. 2043, può essere accolta dal giudice, solo se l'istante — su cui, ex art. 2697 c.c., incombe l'onere di provare gli elementi costitutivi della fattispecie illecita — dimostri, tra l'altro, che la mancata adozione del provvedimento dovuto, ha provocato nel suo patrimonio pregiudizi che non si sarebbero verificati ove l'atto fosse stato tempestivamente emanato ”).

10. La risarcibilità del danno dipende dunque dall’esistenza di tutti gli elementi dell’illecito aquiliano, che possono ritenersi sussistenti nel caso di specie, e già confermato dal TAR.

11. Oggetto di questo appello è il quantum risarcitorio che il TAR ha limitato:

a) a solo un anno dopo il termine di conclusione del procedimento;

b) al solo debito di valuta dopo il 2015;

c) riconoscendo solo gli interessi legali della somma de-valutata (ed escludendo la rivalutazione) alla cifra complessiva di 5.966,59 €.

12. L’appellante deduce l’illegittima applicazione dell’art. 30 comma 3 c.p.a., non avendo il TAR valutato tutte le circostanze di fatto ed il comportamento complessivo delle parti. Più in particolare:

- il TAR non avrebbe effettivamente spiegato perché il congruo termine dall’istanza di richiesta del premio fino all’espletamento di azioni giudiziali sia un anno, alla luce del principio del principio dell’ id quod plerumque accidit ;

- avrebbe deciso per un risarcimento solo simbolico, in quanto l’importo di neppure 6.000 € per un’inerzia di oltre 20 anni su un importo di 250.000 € non sarebbe in alcuna proporzione, traducendosi in una forma di denegata giustizia;

- l’onere del danneggiato non potrebbe spingersi fino al punto di sacrificare i propri rilevanti interessi personali e patrimoniali attraverso il compimento di attività complesse, impegnative e rischiose;

- le azioni di interruzione dei termini di prescrizione tramite i plurimi solleciti sarebbero avvenuto nell’ottica di un legittimo affidamento, sperando sempre – di volta in volta – in una imminente conclusione della pratica;

- un’azione legale a suo tempo, secondo l’odierno appellante, avrebbe “molto probabilmente” portato al riconoscimento di un valore inferiore del relitto e di conseguenza un minor importo a titolo di premio;

- avrebbe erroneamente accertato un debito-valuta dal 2015, in quanto con l’estimo amministrativo sarebbe avveniva solo un provvedimento endoprocedimentale, senza rilevanza esterna, confermato dalla necessità del signor OG di far accertare dal TAR l’obbligazione di pagare, avvenuto solo con sentenza del 2022;

- anche la devalutazione della somma sarebbe errata, visto che l’importo riconosciuto a titolo di premio è pur sempre una percentuale sul valore del relitto, non mutato nel tempo, ma quantificato con molto ritardo;

- comunque alla devalutazione avrebbe dovuto seguire la rivalutazione monetaria, affinché la cifra da risarcire fosse attuale;

- l’appellante deduce l’omessa pronuncia del TAR sul riconoscimento degli interessi compensativi, nonostante l’espressa domanda formulata e le ampie allegazioni documentali.

13. Sull’ an della pretesa, in ordine al quantum del danno patrimoniale, sulla base di un equo apprezzamento delle circostanze del caso concreto (art. 2056 c.c.) l’importo di 5.9.966,59 € e l’inerzia ventennale della P.A. non è logicamente proporzionato alla durata dell’illecito, all’importanza del bene leso e al complessivo comportamento delle parti.

14. Anche di recente l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha chiarito che “ l’art. 30 del c.p.a., ai commi 2 e 4, disciplina unitariamente il «danno ingiusto derivante dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa o dal mancato esercizio di quella obbligatoria» e il «danno che il ricorrente comprovi di aver subito in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento». Lo stesso diritto vivente riconduce la responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi, sia da illegittimità provvedimentale sia da inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, al comune paradigma dell’illecito aquiliano (cfr. Adunanza plenaria del Consiglio di Stato 23 aprile 2021, n. 7). La domanda risarcitoria può essere promossa anche in via ‘autonoma’, senza la necessità cioè del previo esperimento del giudizio avverso il silenzio.” Per quanto riguarda questa vicenda processuale, va sottolineato che con la richiamata decisione dell’Adunanza Plenaria è stato accertato che “la mancata attivazione dei rimedi procedimentali e processuali (ad esempio, la mancata sollecitazione del potere di avocazione previsto dall’art. 2, commi 9-bis e seguenti, della legge n. 241 del 1990), se non ha rilievo come presupposto processuale, può però operare quale fattore di mitigazione del danno risarcibile, ai sensi dell’art. 30, comma 3, secondo periodo, c.p.a., laddove si accerti «che le condotte attive trascurate […] avrebbero verosimilmente inciso, in senso preclusivo o limitativo, sul perimetro del danno» ” (Cons. Stato, A.P., n. 12/2024).

15. Applicate queste linee ermeneutiche nella materia della risarcibilità del danno da inerzia dell’amministrazione, sembra al Collegio che effettivamente la breve durata di un anno dopo il termine stabilito dal legislatore per la conclusione del procedimento non sia in alcuna relazione con il comportamento complessivo della P.A. nel caso di specie. Non ignora la Sezione l’ampia discrezionalità nella valutazione del bene culturale e del relativo premio per il privato scopritore (se e quanto gli spetta), ma, come emerge (oggi, ma non subito dopo la scoperta) dalla documentazione versata in giudizio, il bene trovato nel fondale di Grado è di tale importanza per il patrimonio culturale italiano che non si può aver alcun ragionevole dubbio che il premio sostanziale andasse assegnato al signor OG (cfr. ad esempio la lettera della Soprintendenza del 11.4.2000). Orbene, dopo due anni di aspettativa il signor OG ha sollecitato per la prima volta nel 2002 la corresponsione del premio, che è avvenuto oltre 20 anni dopo. Il periodo di un solo anno in un tale contesto significa però che la parte privata è onerata in maniera sbilanciata, dovendo sottolineare che fino alla stima del valore non poteva neppure rendersi conto dell’entità dell’importo.

16. Ad avviso del Collegio effettivamente l’inerzia del privato fino alla stima avvenuta quindici anni dopo il ritrovamento non può essere ignorata, e ben avrebbe potuto fare di più ad inviare semplici solleciti alla Soprintendenza, ma utilizzare strumenti più forti come il ricorso contro il silenzio.

17. Una volta però che il bene è stato stimato (e non si concorda con il TAR che ciò corrisponda alla ‘liquidazione’, in quanto il pagamento è avvenuto parzialmente solo alla fine del 2022 e in toto nel 2023, quindi sembra più corretto parlare di definizione della somma) si vede anche un comportamento diverso dal ricorrente: non si limita ad inviare solleciti, ma vere e proprie diffide, che sono anche numerose, come in precedenza illustrato, e poi, vista la perdurante inerzia della P.A., adisce finalmente la G.A.

18. L’obbligo di cooperazione gravante sul creditore, espressione del dovere di correttezza nei rapporti fra gli obbligati, non può comprendere attività straordinarie o gravose, che nel caso di specie era un facere non corrispondente all' id quod plerumque accidit . Gli insegnamenti dell’Adunanza Plenaria nella storica sentenza n. 3/2011 sugli elementi di valutazione del giudice sul comportamento del privato che omette di attivarsi con tutti gli strumenti di tutela, quindi anche giudiziari, sono però in primis avvenuti in una azione di annullamento, non contro il diverso caso del silenzio della P.A. Ciò implica che la mancante attivazione del signor OG in rimedi giudiziari per contrastare l’illegittimo silenzio dalla P.A. nel caso di specie, almeno dopo la definizione del premio, debba essere valutata con meno rigore e potrà avvenire in un minor abbattimento del volume risarcibile complessivo.

19. Si concorda infatti con l’appellante a non poter considerare il premio come definitivo nel 2015, alla luce della necessità del ricorrente di adire specificamente il TAR, che solo con la sentenza n. 414/2022 ha accertato l’obbligazione del creditore. Si rileva inoltre che la stima dell’amministrazione – esaminando il comma 1 dell’art. 93 del Codice dei beni culturali – risulta essere solo un atto endoprocedimentale e non un provvedimento definitivo rispetto al rapporto obbligatorio. Ciò è ulteriormente confermato dalla stessa documentazione del Ministero del 21.10.2019 (doc. 8 del fascicolo di primo grado) che – non concludendo il procedimento - si è ulteriormente riservata la propria determinazione finale.

20. Il pregiudizio lamentato va liquidato in via equitativa. Il Collegio ritiene di dover riconoscere interessi compensativi, quale componente naturale del danno e della relativa domanda, destinata a compensare il creditore del mancato godimento del capitale durante il tempo occorrente per la liquidazione. Ma, alla luce dei ragionamenti ai par. 17 e 18, nel caso oggetto di questo giudizio pare congruo riconoscere interessi legali e la rivalutazione dal 25.9.2015 (data della stima) fino al 9.3.2023, data dell’ultimo pagamento (rivalutazione del capitale di 250.000 €: 45.250 € + interessi legali 10.400,59 €, complessivamente 55.650,59 €), decurtata dagli interessi già riconosciuti dal Ministero di 6.843,49 € (doc. 56 fascicolo di primo grado), per un totale complessivo di 48.807,1 €.

21. In definitiva, l’appello va accolto in parte, ed in parziale riforma della sentenza impugnata, va accertato il diritto al risarcimento del danno di 48.807,10 €, liquidati all’attualità, oltre ad interessi al saggio legale a far data dalla pubblicazione della sentenza e sino all’effettivo soddisfo.

22. La particolarità della vicenda permette di compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte ed in parziale riforma della sentenza gravata, condanna il Ministero della Cultura al pagamento di 48.807,10 €, oltre interessi sino al soddisfo, a titolo di risarcimento danni, al signor RC OG. Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

GI De EL, Presidente

Davide Ponte, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

MA HÀ, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MA HÀ	GI De EL

IL SEGRETARIO