Pubblicato il 12/01/2026

N. 00235/2026REG.PROV.COLL.

N. 02266/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2266 del 2024, proposto dal Comune di Giugliano in Campania, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Raffaella Veniero, con domicilio digitale come da registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via Toledo, n. 156;

contro

il ZI generale di bonifica del bacino inferiore del Volturno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Lucia Pignata, con domicilio eletto presso il suo studio in Caserta, via Roma, n. 80;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione quinta, n. 5109 del 15 settembre 2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di ZI Generale di Bonifica del Bacino Inferiore del Volturno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 9 ottobre 2025 il Cons. EL IA;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio sono:

a) l’ordinanza emanata dal Sindaco del Comune di Giugliano in Campania n. 113 prot. n. 67369 del 29 maggio 2023, prot. consortile n. 4545 del 31 maggio 2023, con la quale è stato ordinato al ZI generale di bonifica del Bacino inferiore del Volturno la rimozione e lo smaltimento dei rifiuti abbandonati da ignoti e depositati “sul territorio del Comune di Giugliano in Campania NA individuato nel catasto terreni al foglio di revisione n. 72 come “Alveo di Bonifica”…nonché di attivare tutte le opportune attività al fine di scongiurare il ripetersi di tale situazione, mediante periodica manutenzione e trasmettere copia dei formulari con allegato rilievo fotografico dello stato dei luoghi e documentazione probante l'avvenuta pulizia e rimozione dei rifiuti abbandonati” ;

b) gli atti preordinati, connessi e consequenziali, tra cui precipuamente la comunicazione di avvio del procedimento, ex art. 7 della legge n. 241 del 1990, prot. n. 43767 del 5 aprile 2023 acquisita in pari data al prot. consortile n. 2921.

2. Con il ricorso di primo grado il ZI ricorrente ha dedotto i seguenti motivi di gravame: violazione dell’art. 192 del D.Lgs. n. 152/2006, violazione dell’art. 50 del D.Lgs. n. 267/2000, difetto di legittimazione passiva, eccesso di potere sotto distinti profili.

3. Il T.a.r. adito, con la impugnata sentenza, ha accolto il ricorso del ZI e ha condannato il Comune di Giugliano in Campania a rifondere le spese del grado nella misura di euro 1.000,00.

4. Con l’appello in esame il Comune ha articolato i seguenti motivi:

I. ERROR IN IUDICANDO: VIOLAZIONE DEI D.LGS. NN.RI. 112/1998 E 96/1999; DELLA L.R. CAMPANIA N. 4/2003; DELL’ART. 192 D.LGS. N. 152/2006. CARENZA DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE.

La sentenza avrebbe errato nel ritenere estranea alle funzioni istituzionali del ZI la rimozione e lo smaltimento dei rifiuti che si trovano nell’alveo giacché i d.lgs. n. 112 del 1998 e n. 96 del 1999 hanno trasferito le competenze amministrative relative alla gestione e alla tutela del demanio idrico alle Regioni e alle Province e la Regione Campania, in seguito alla delega, con leggi regionali n. 8 del 1994 e n. 4 del 2003, ha disciplinato, per quanto di competenza, le Autorità di bacino ed i Consorzi di bonifica nel contesto dell’azione pubblica nazionale e nel quadro della programmazione regionale.

Dal dato testuale dell’art. 182 comma 3 d.lgs. n. 152 del 2006 si desumerebbe altresì che la norma attribuisce il potere-dovere di ordinare la rimozione e il ripristino senza indugio dello stato dei luoghi non solo nei confronti di chi abbandona sine titulo i rifiuti (il quale realizza la propria condotta col dolo), ma anche del proprietario o del titolare di altro diritto reale cui la violazione sia imputabile a titolo di dolo o di colpa.

Pertanto, l’appellante avrebbe legittimamente esercitato, mediante l’emanazione della ordinanza impugnata, tale potere - dovere poiché ha ordinato al ZI concessionario ( ex l.r. Campania n. 4/2003) nonché alla Regione, quale ente proprietario, sulla base della segnalazione dei Vigili urbani della Città metropolitana di Napoli, di rimuovere i rifiuti depositati nell’“Alveo di bonifica” e di rimuovere le cause che hanno determinato gli inconvenienti indicati nella parte motiva del provvedimento stesso.

II. ERROR IN IUDICANDO: NUOVA VIOLAZIONE DEI D.LGS. NN.RI. 112/1998 E 96/1999; DELLA L.R. CAMPANIA N. 4/2003; DELL’ART. 192 D.LGS N. 152/2006. CARENZA DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE.

La sentenza impugnata è altresì oggetto di critica nella parte in cui ha escluso il nesso di causalità tra la condotta del ZI e l’abusiva immissione di rifiuti nell’ambiente.

Invero, il nesso di causalità e la responsabilità per negligenza del ZI (“imputabilità”), sono stati, infatti, affermati dallo stesso Tribunale amministrativo regionale nella sentenza n. 603 del 2016 divenuta giudicato, che ha confermato la piena legittimità di un’altra ordinanza emessa ai sensi dell’art. 192 d.lgs. 152 del 2006 nei confronti dello stesso ZI appellato.

Nel menzionato precedente, infatti, il primo giudice ha affermato che “VI.1.7. … la mancata esecuzione delle opere di manutenzione ordinarie e straordinarie che, oltre a impedire il regolare deflusso delle acque, pregiudica sensibilmente la salvaguardia ambientale con pregiudizio per la salute pubblica, costituisce violazione degli obblighi ex lege riconducibili alle competenze di entrambi enti gestori, di programmazione e controllo e operative, traducendosi, in definitiva in comportamenti quanto meno negligenti e, perciò solo, colposi. Più precisamente, l’inerzia dimostrata si risolve “nel non essersi adoperati con misure efficaci per evitare il ripetersi di episodi analoghi, già in precedenza accertati e contestati” (T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. II, 17 aprile 2015 n. 941)” .

Anche la ulteriore giurisprudenza che l’appellante richiama ha ritenuto ragionevole esigere dai Consorzi la manutenzione, ordinaria e straordinaria, dell’area agli stessi affidata, compresa la rimozione dei rifiuti abbandonati da ignoti, conseguenza di propria incuria, e afferma, anzi, la piena legittimità dell’ordine di rimozione, adottato a tutela dell’ambiente, nei confronti del titolare di diritti reali o obbligatori sul bene, ancor più se trattasi di enti pubblici che dovrebbero “dare esempio del rispetto della legalità” (Consiglio di Stato, Sez. V, n. 2977/2014), quando gli stessi, come nel caso di specie, non hanno manutenuto e vigilato il bene pubblico, esponendo a rischio la collettività.

Né a diverse conclusioni potrebbe condurre la rilevata vastità del territorio di competenza consortile giacché si tratta di circostanza priva di riscontro probatorio documentale e comunque ininfluente, poiché la perimetrazione in circoscrizioni di afferenza dei singoli Consorzi è stata operata ex lege dalla Regione Campania (art. 33 della legge n. 4 del 2003), e agli stessi sono affidati i beni ricadenti in ciascuno dei comprensori, cui seguono i relativi compiti ed obblighi, manutentivi, di vigilanza e di custodia.

5. Il ZI di Bonifica si è costituto in giudizio e con apposita memoria del 3 settembre 2025 ha argomentato in relazione alla infondatezza delle tesi dell’appellante e alla inconferenza rispetto al caso in esame della richiamata giurisprudenza.

6. Entrambe le parti hanno depositato memorie e memorie di replica in vista della udienza pubblica.

7. Alla udienza pubblica del 9 ottobre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. L’appello è fondato.

8.1. E’ necessario richiamare i principale i passaggi del procedimento amministrativo che hanno condotto all’emanazione del provvedimento impugnato:

a) a seguito dell’accertamento della Polizia Municipale di Napoli, inviata al Comune di Giugliano in Campania, con il quale era accertato che nell’alveo prospicente alla Strada Vicinale Pacchianella era rinvenuto un cospicuo abbandono di rifiuti lungo il tratto, e in particolare, era rinvenuta una carcassa di auto e una, probabilmente, di motorino e era invitato l’appellante ad attivare tutte le procedure utili ai fini del ripristino dello stato dei luoghi mediante la rimozione dei rifiuti rinvenuti, potenzialmente idonei a costituire il presupposto per la commissione del reato di cui all’art. 256 bis, c. 1 del d.lgs. n. 152 del 2006, il Comune appellante ha inviato, con nota del 5 aprile 2023, diffida e comunicazione di avvio ai sensi degli artt. 7 e 8 l. n. 241 del 1990 s.m.i. del procedimento amministrativo finalizzato all’emanazione di ordinanza di carattere igienico – sanitario per la pulizia dell’alveo specificato;

b) il ZI generale di bonifica del bacino inferiore del Volturno, con nota del 14 aprile 2023, ha presentato le proprie controdeduzioni, sostanzialmente rilevando che ai sensi della l.r. n. 4 del 2003 e dello Statuto vigente, il compito istituzionale del ZI consiste esclusivamente nel tutelare la sicurezza idraulica dell’intero territorio appartenente al comprensorio di bonifica, mediante interventi di sistemazione idraulica e di manutenzione della rete scolante, ma non sussisterebbero gli obblighi di rimozione dei rifiuti abbandonati da ignoti e di vigilanza sul territorio per arginare il fenomeno dell’abbandono degli stessi. Inconferente sarebbe la giurisprudenza della Corte di cassazione citata dall’amministrazione nella comunicazione di avvio del procedimento;

c) con successiva comunicazione del 20 aprile 2023 prot. n. 0049797/2023, ai sensi dell’art. 7 e 8 della legge 7 agosto 1990 n. 241, l’amministrazione appellante ha, tra l’altro, ribadito l’avvio del procedimento amministrativo finalizzato alla emissione di ordinanza di carattere igienico-sanitario per la pulizia dell’alveo percorrendo la Strada Vicinale Pacchianella;

d) con ordinanza del 29 maggio 2023 n. 113 il Sindaco ha ordinato, ai sensi dell’art. 182 del d.lgs. n. 152 del 2006, al ZI di bonifica di rimuovere i rifiuti depositati sul terreno nel termine di sessanta giorni dalla notifica del provvedimento e di attivare le procedure per scongiurare il ripetersi della medesima situazione, mediante periodica manutenzione.

9. La tesi sostenuta dal ZI in primo grado e avversata con l’atto di appello dall’Amministrazione consiste nell’affermare che non essendo lo stesso ZI proprietario o titolare di diritti reali o personali di godimento dell’area inquinata, ma solo gestore dei beni demaniali, non potrebbe essere considerato responsabile, nemmeno per mancata vigilanza, in quanto lo sversamento da parte di ignoti di rifiuti nel canale demaniale manutenuto dal ZI ne escluderebbe in radice qualsiasi responsabilità anche solo per culpa in vigilando.

Secondo la prospettazione dell’appellante, al contrario, la disposizione dell’art. 192 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (norme in materia ambientale) attribuisce rilievo proprio alla negligenza del titolare di diritti reali o di godimento sul bene che disinteressandosi del proprio bene, resta inerte senza affrontare la situazione o affrontandola con misure inadeguate.

10. Secondo l’art. 192 (divieto di abbandono) del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (norme in materia ambientale):

1. L'abbandono e il deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo sono vietati.

2. È altresì vietata l'immissione di rifiuti di qualsiasi genere, allo stato solido o liquido, nelle acque superficiali e sotterranee.

3. Fatta salva l'applicazione delle sanzioni di cui agli articoli 255 e 256, chiunque viola i divieti di cui ai commi 1 e 2 è tenuto a procedere alla rimozione, all'avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull'area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo. Il Sindaco dispone con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere, decorso il quale procede all'esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate.

4. Qualora la responsabilità del fatto illecito sia imputabile ad amministratori o rappresentanti di persona giuridica ai sensi e per gli effetti del comma 3, sono tenuti in solido la persona giuridica ed i soggetti che siano subentrati nei diritti della persona stessa, secondo le previsioni del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, in materia di responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni.

11. Nella Regione Campania, in particolare con la legge regionale n. 4 del 2003, le competenze in materia di demanio idrico attribuite alle Regioni sono state delegate ai Consorzi di bonifica sicché sono questi ultimi ad essere responsabili della ordinaria ed ordinata manutenzione degli alvei, il che significa che sono tenuti anche ad attivare misure adeguate volte a evitare l’abbandono dei rifiuti nell’alveo stesso, quale passaggio necessariamente propedeutico alla pulizia idraulica.

12. Nel caso in esame l’ordinanza emessa dal Sindaco ha posto a proprio fondamento l’accertamento istruttorio svolto dai Vigili urbani sopra citato, a cui è allegata documentazione fotografica dalla quale si desume che vi è uno stato di abbandono dell’area limitrofa e prospicente l’alveo, sicché la carente manutenzione dell’area dimostra ex se la responsabilità colposa del soggetto titolare ex lege della funzione istituzionale di manutenere lo stesso. L’ordinanza infatti riconnette direttamente alla carenza a monte dell’esecuzione dei compiti di corretta cura dell’alveo demaniale, rimessi in via esclusiva al ZI appellato, il conseguente obbligo a valle di rimuovere i rifiuti e di far in modo che tale abbandono sia evitato per il futuro.

12.1. In definitiva, il dovere di manutenzione del demanio idrico gravante sul ZI:

- da un lato, implica necessariamente la sorveglianza e la rimozione dei rifiuti eventualmente ivi presenti (nella specie, oltretutto, si tratta di rifiuti voluminosi ed abnormi);

- dall’altro, qualifica la posizione giuridica del ZI in termini di garanzia e la differenzia da quella del mero quisque de populo proprietario di un cespite.

12.2. Né può predicarsi una illegittimità del provvedimento emanato in base alla vastità della circoscrizione del territorio di competenza consortile giacché, all’evidenza, tale circostanza di fatto non può costituire un esimente rispetto agli obblighi di manutenzione e di vigilanza sui beni demaniali affidati alla cura del ZI.

Conclusivamente i motivi d’appello sono fondati.

13. Per le motivazioni sopra indicate, l’appello, in riforma della sentenza di primo grado, deve essere accolto con il conseguenziale rigetto del ricorso di primo grado.

14. Sussistono giusti motivi, in relazione alla peculiarità del caso esaminato, per compensare le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

CA AM, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

EL IA, Consigliere, Estensore

Luigi Furno, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EL IA	CA AM

IL SEGRETARIO