Pubblicato il 11/05/2026

N. 03673/2026REG.PROV.COLL.

N. 00832/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 832 del 2026, proposto da
ON Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Alfredo Biagini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Filippo Lubrano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ministero dell’Economia e delle Finanze, non costituito in giudizio;

per la revocazione

della sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Sesta, n. 107 del 7 gennaio 2026, resa in sede di ottemperanza.

Visti il ricorso per revocazione e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2026, il Cons. RT PO e uditi per le parti gli avvocati Alfredo Biagini e Filippo Lubrano;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO e IR

1. La controversia afferisce alla richiesta di accesso agli atti presentata dal dott. -OMISSIS- alla ON per il rilascio di copia della relazione redatta dal Comitato dei Presidenti in ordine al procedimento di verifica dell’eventuale violazione del codice etico da parte del richiedente, nonché degli atti procedimentali ad essa relativi.

L’oggetto del giudizio ha una particolare complessità per l’applicazione della normativa dettata dal d.lgs. n. 24 del 2023 e, in particolare dall’art, 12, comma 8, in tema di whistleblowing, per la protezione delle persone che segnalano violazioni della normativa europea o nazionale.

Il Consiglio di Stato, Sesta Sezione, con la sentenza n. 3958 del 9 maggio 2025, ha accolto in parte l’appello proposto dall’interessato e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza di primo grado, ha ordinato a ON di “ostendere gli atti indicati in motivazione con le modalità ivi indicate”.

Con successiva sentenza n. 107 del 7 gennaio 2026, questa Sezione Sesta ha accolto il ricorso per l’ottemperanza proposto dal dott. -OMISSIS-e, per l’effetto, ha ordinato a ON di “ostendere il promemoria e i relativi allegati acquisiti al verbale di audizione della segnalante con le modalità indicate in motivazione”.

In particolare, l’ordine di esibizione ha riguardato il promemoria, risultante dal verbale in data 8 aprile 2024, redatto dalla segnalante, “al fine di evitare imprecisioni” per il Comitato di Presidenza (corredato di cinque allegati).

La ON, avverso la sentenza di questa Sezione n. 107 del 2026, ha proposto il presente ricorso per revocazione, articolato nei seguenti motivi:

Per il giudizio rescindente.

Violazione dell’art. 106 c.p.a. e dell’art. 395, n. 5), c.p.c. Vizio revocatorio per contrasto fra giudicati.

La sentenza del Consiglio di Stato. Sesta Sezione, n. 3958 del 2025 ha escluso la “segnalazione” dall’accesso in forza della previsione normativa di cui all’art. 12, comma 8, del d.lgs. n. 24 del 2023 e la statuizione di cui al capo 7.2. sarebbe in antitesi con il capo 6.4 della revocanda sentenza n. 107 del 2026.

Infatti, in completa antitesi con quanto affermato dalla sentenza resa in sede di cognizione, la sentenza n. 107 del 2026, resa in sede di ottemperanza, ha affermato che “ … il promemoria non può ricondursi alle disposizioni previste per la sola segnalazione ma a quelle relative agli altri atti del procedimento”.

La statuizione, pertanto, sarebbe in contrasto con quella di cui alla precedente sentenza n. 3958 del 2025, il cui dictum aveva espressamente assimilato il promemoria alla segnalazione., rappresentando che avrebbe dovuto essere assoggettato al medesimo regime normativo e, quindi, sottratto all’accesso ai sensi dell’art. 12, comma 8, del d.lgs. n. 24 del 2023.

Il fatto che l’integrazione alla segnalazione sia avvenuta solo quando la segnalante è stata audita dal Collegio istruttore, e non nell’immediatezza della segnalazione originaria, non muterebbe il regime giuridico a cui il promemoria dovrebbe soggiacere, perché è il contenuto del documento a determinare il regime di protezione speciale previsto dalla legge e non la sede in cui il documento stesso viene per la prima volta prodotto.

Violazione dell’art. 106 c.p.a. e dell’art. 395 n. 4, cpc. Vizio revocatorio per errore di fatto.

La censura è proposta in via subordinata rispetto alla precedente.

Alla luce dei contenuti del verbale dell’8 aprile 2024, sarebbe assodato che la relazione del Comitato dei Presidenti avrebbe qualificato il promemoria come atto integrativo della segnalazione.

Pertanto, sarebbe evidente come il Giudicante sia incorso nell’errore di fatto revocatorio, travisando le inequivoche risultanze della relazione.

Per il giudizio rescissorio.

Nel merito, dovrebbe seguire la dichiarazione di inammissibilità o. comunque, il rigetto del ricorso per l’ottemperanza.

Il dott. -OMISSIS-, anziché il giudizio di ottemperanza, avrebbe dovuto dare impulso al rimedio dell’azione revocatoria ex art. 395 c.p.c. allo scopo di ottenere la “rettifica” del capo 7.2. della sentenza n. 3958 del 2005 ed impedirne il passaggio in giudicato che, invece, si è incontrovertibilmente realizzato.

La parte appellata ha analiticamente controdedotto e, nel sostenere il difetto dei presupposti dell’impugnazione revocatoria con riferimento ad ambedue le fattispecie, contrasto di giudicati ed errore di fatto, ha concluso per la dichiarazione di inammissibilità o il rigetto del proposto ricorso.

La Sezione, con ordinanza 27 febbraio 2026, n. 735, ha accolto l’istanza cautelare e, per l’effetto, ha sospeso l’esecutività della sentenza impugnata con la seguente motivazione:

“Ritenuto che debbano essere approfonditi nella sede di merito i profili relativi alla sussistenza dei presupposti per l’ammissibilità del ricorso per revocazione nonché le questioni dedotte;

Ritenuto opportuno, nel bilanciamento dei contrapposti interessi, mantenere la res adhuc integra sino alla definizione del merito della controversia”.

Le parti hanno depositato altre memorie a sostegno delle rispettive difese.

Alla camera di consiglio del 23 aprile 2026, la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. Il proposto ricorso per revocazione è inammissibile.

3. In primo luogo, la ON ha eccepito il contrasto tra giudicati tra la sentenza di questa Sezione, resa in sede di ottemperanza, n. 107 del 7 gennaio 2026 e la sentenza di questa Sezione, resa in sede di cognizione, n.3958 del 9 maggio 2025, per cui ha chiesto la revocazione della sentenza n. 107 del 2026 ai sensi dell’art. 395, n. 5, c.p.c., secondo cui la sentenza può essere impugnata per revocazione “se è contraria ad altra precedente avente fra le parti autorità di cosa giudicata, purché non abbia pronunciato sulla relativa eccezione”.

Il contrasto sussisterebbe tra la sentenza n. 3958 del 2025, che non ha riconosciuto l’accesso nei confronti del “promemoria”, avendolo valutato come atto integrativo della segnalazione, e la sentenza n. 107 del 2026 che, invece, in sede di ottemperanza, ne ha ordinato l’ostensione, avendolo valutato come parte integrante dell’audizione.

La sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 1 del 2017 ha specificato che, ai fini dell’integrazione del motivo revocatorio di cui all’art. 395, n. 5), cod. proc. civ. devono concorrere, in via cumulativa, i seguenti presupposti:

(i) il contrasto della sentenza revocanda con un’altra precedente avente tra le parti autorità di cosa giudicata sostanziale;

(ii) la mancata pronuncia sulla relativa eccezione da parte del giudice della sentenza revocanda.

Il secondo presupposto richiede che il precedente giudicato formatosi sulla sentenza con le quale la sentenza revocanda si assume essere in contrasto, sia rimasto del tutto estraneo al thema decidendum su cui si sia pronunciata la sentenza revocanda.

La richiamata sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 1 del 2017, ha così statuito in proposito:

“ Se sull’esistenza e sulla portata del giudicato preesistente ci sia stato dibattito processuale e il giudice abbia ritenuto che la causa non sia pregiudicata dalla precedente decisione, si potrà essere verificato un eventuale errore di giudizio, il quale resta tuttavia sottratto al rimedio della revocazione, a pena di introdurre un ulteriore ‘ordinario’ mezzo di impugnazione a critica illimitata”.

Orbene, nella fattispecie in esame, tale presupposto è del tutto assente, atteso che sul punto controverso della vicenda giudiziaria vi è stato un ampio dibattito processuale.

Infatti, nel punto 7.2. della sentenza n. 3958 del 2025, resa in sede cognitoria, la Sezione ha affermato che:

“Inoltre, omologhe valutazioni [esclusione della possibilità di accedere alla segnalazione] valgono anche per il promemoria presentato dalla segnalante, che, come esposto nella relazione, era destinato a “chiarire e ad integrare” i contenuti dell’originaria segnalazione. Si tratta, quindi, di una documentazione illustrativa e integrativa della segnalazione che, come tale, risulta sottoposta al medesimo regime giuridico della stessa”.

Nella sentenza n. 107 del 2026, resa in sede di ottemperanza, la Sezione, nell’avere escluso che la sentenza n. 3958 del 2025 fosse affetta da errore revocatorio, al punto 6.4., ha statuito tra l’altro che:

“Nel caso di specie, la Sezione ha individuato, chiaramente, il distinguo tra atti sottratti all’accesso e atti per i quali l’accesso doveva, invece, ritenersi consentito. Distinzione che non deriva dalla sentenza ma direttamente dalla legge a cui il Collegio ha dato applicazione. Infatti, la segnalazione è sottratta all’accesso ai sensi dell’art. 12, comma 8, del D.Lgs. n. 24/2023. Regola che non opera, tuttavia, per atti diversi dalla segnalazione che sono, invece, sottoposti alle disposizioni racchiuse nella L. n. 241/1990, da coordinare con le previsioni di cui al D.Lgs. n. 24/2023. Accertato che il promemoria è stato acquisito nel corso dell’audizione e ha costituito parte integrante della stessa, questo deve intendersi, quindi, regolato dal plesso di disposizioni individuate dal Collegio per gli atti diversi dalla segnalazione. A questa operazione non è di ostacolo il dato testuale della sentenza che, come spiegato, si fonda un dato fattuale erroneamente indicato da ON. La pronuncia in materia di accesso non ha, infatti, valenza costitutiva ma di mero accertamento dei presupposti individuati dalla legge (cfr., ex multis, Consiglio di Stato, Sez. V, 10.11.2022, n. 9843). Il vincolo precettivo propriamente affermato dalla sentenza va, quindi, ancorato al regime oggettivo e sostanziale individuato dal Giudice sulla base delle previsioni di legge applicate nel caso di specie. Di conseguenza, il promemoria non può ricondursi alle disposizioni previste per la sola segnalazione ma a quelle relative agli altri atti del procedimento. Questa soluzione non oblitera le legittime esigenze di riservatezza e tutela, previste anch’esse dall’ordinamento”.

Ne consegue che nessun vizio revocatorio per contrasto tra giudicati sussiste, mentre, nella sostanza, la parte ricorrente in revocazione ha inteso dedurre un error in iudicando che, risolvendosi in un terzo grado di giudizio, è sottratto al rimedio della revocazione.

4. Parimenti inammissibile è la prospettazione, formulata in subordine, con cui la parte ha ritenuto sussistere la presenza di un vizio revocatorio per errore di fatto ai sensi dell’art. 395, n. 4, c.p.c.

La giurisprudenza amministrativa ha chiarito quali sono i presupposti perché possa rinvenirsi l’errore di fatto “revocatorio”, distinguendolo dall’errore di diritto che, come tale, non dà luogo ad esito positivo della fase rescindente del giudizio di revocazione (cfr., ex multis, Cons. Stato, VI, 30 maggio 2025, n. 4750; Cons. Stato, VI, 7 marzo 2025, n. 1908; Cons. Stato, VI, 5 gennaio 2024, n. 198; Cgars, n. 406 del 29 marzo 2022; Cgars n. 923 del 6 agosto 2021 e, del Consiglio di Stato, VI, 3 luglio 2023, n. 6422; III, 5 giugno 2023, n. 5477; VI, n. 3321 del 26 aprile 2021; IV, 29 ottobre 2020, n. 6621; IV, 11 maggio 2020, n. 2952; IV, 27 marzo 2019, n. 2024; IV, 6 dicembre 2018, n. 6914; IV, 7 novembre 2018, n. 6280).

In proposito, occorre considerare che l'istituto della revocazione è un rimedio eccezionale, che non può convertirsi in un terzo grado di giudizio, per cui, come d’altra parte sancito dalla stessa lettera dell’art. 395, n. 4 c.p.c., non sussiste il vizio revocatorio se la dedotta erronea percezione degli atti di causa - che si sostanzia nella supposizione dell'esistenza di un fatto la cui verità è incontrastabilmente esclusa, ovvero nella supposizione dell'inesistenza di un fatto, la cui verità è positivamente stabilita - ha costituito un punto controverso e, comunque, ha formato oggetto di decisione nella sentenza revocanda, ossia è il frutto dell'apprezzamento, della valutazione e dell'interpretazione delle risultanze processuali da parte del giudice.

Pertanto, sono vizi logici e quindi errori di diritto quelli consistenti nella dedotta erronea interpretazione e valutazione dei fatti o nel mancato approfondimento di una circostanza risolutiva ai fini della decisione (ex multis: Cons. Stato, III, 3 maggio 2021, n. 3471; Cons. Stato, IV, 26 febbraio 2021, n. 1644; Cons. Stato, IV, 29 ottobre 2020, n. 6621; Cons. Stato, IV, 12 maggio 2020, n. 2977; Cons. Stato, III, 24 ottobre 2018, n. 6061; Cons. Stato, IV, 12 settembre 2018, n. 5347; Cons. Stato, IV, 4 gennaio 2018, n. 35; Cons. Stato, V, 21 ottobre 2010, n. 7599).

L'errore di fatto revocatorio, invece, si configura come un “abbaglio dei sensi”, per effetto del quale si determina un contrasto tra due diverse proiezioni dello stesso oggetto, l'una emergente dalla sentenza e l'altra risultante dagli atti e documenti di causa.

In altri termini, l’errore di fatto revocatorio non può riguardare “l'attività di ragionamento e apprezzamento compiuta dal giudice riguardante l'interpretazione e la valutazione del contenuto delle domande, delle eccezioni e del materiale probatorio, ai fini della formazione del suo convincimento” (Cons. Stato, VI, 20 marzo 2025, n.2312; Cons. Stato, Sez. V, 2 dicembre 2019, n. 8245).

Insomma, l’errore di fatto, idoneo a costituire il vizio revocatorio previsto dall'art. 395 n. 4 c.p.c., deve consistere in un travisamento di fatto costitutivo di “quell'abbaglio dei sensi” che cade su un punto decisivo, ma non espressamente controverso della causa.

In particolare, l'errore di fatto - idoneo a fondare la domanda di revocazione, ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 106 del c.p.a. e 395 n. 4 c.p.c. - deve rispondere a tre requisiti:

a) derivare da una pura e semplice errata od omessa percezione del contenuto meramente materiale degli atti del giudizio, la quale abbia indotto l'organo giudicante a decidere sulla base di un falso presupposto fattuale, ritenendo così esistente un fatto documentalmente escluso, ovvero inesistente un fatto documentalmente provato;

b) attenere ad un punto non controverso e sul quale la decisione non abbia motivato;

c) essere stato un elemento decisivo della decisione da revocare, necessitando perciò un rapporto di causalità tra l'erronea presupposizione e la pronuncia stessa.

Inoltre, l'errore deve apparire con immediatezza ed essere di semplice rilevabilità, senza necessità di argomentazioni induttive o indagini ermeneutiche.

Pertanto, “non costituisce motivo di revocazione per errore di fatto una contestazione sull'attività di valutazione del giudice, perché essa riguarderebbe un profilo diverso dall'erronea percezione del contenuto dell'atto processuale, in cui si sostanzia l'errore di fatto; di conseguenza, il vizio revocatorio non può mai riguardare il contenuto concettuale delle tesi difensive delle parti, come esposte negli atti di causa, perché le argomentazioni giuridiche non costituiscono fatti ai sensi dell'art. 395, n. 4, c.p.c. e perché un tale errore si configura necessariamente non come errore percettivo, bensì come errore di giudizio, investendo per sua natura l'attività valutativa ed interpretativa del giudice” (così Cons. Stato, sez. IV , 29 dicembre 2022 , n. 11566).

Nel caso di specie, come già evidenziato, il punto di diritto su cui si fonda la domanda revocatoria è stato ampiamente analizzato e dibattuto sia in sede di cognizione che in sede di ottemperanza, per cui ha certamente costituito un punto controverso che ha costituito oggetto della sentenza revocanda, sicché l’errore di fatto revocatorio non è configurabile, essendo piuttosto il ricorso per revocazione volto a chiedere l’introduzione di un inammissibile terzo grado di giudizio.

5. Le spese del giudizio, considerata l’assoluta peculiarità della fattispecie nonché la complessità dell’applicazione della normativa inerente al c.d. whistleblowing e le relative procedure di accesso agli atti, possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando, dichiara inammissibile il ricorso per revocazione in epigrafe (R.G. n. 832 del 2026).

Compensa le spese del giudizio tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte appellata.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

RT PO, Consigliere, Estensore

Giovanni Gallone, Consigliere

Giovanni Pascuzzi, Consigliere

Gudrun Agostini, Consigliere

L'TE	IL PRESIDENTE
RT PO	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.