Pubblicato il 10/03/2026

N. 01935/2026REG.PROV.COLL.

N. 04009/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4009 del 2024, proposto da CH AR, rappresentato e difeso dall'avvocato Fabrizio Chioini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

EL TA, rappresentato e difeso dall'avvocato Simone Mazzoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comune di Porto Sant’Elpidio, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Massimo Ortenzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
RT NI; Società MA IN S.r.l., non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Sezione Prima) n. 249/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio e l’appello incidentale di EL TA;

Visto l'atto di costituzione in giudizio e l’appello incidentale del Comune di Porto Sant'Elpidio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 gennaio 2026 il consigliere LO TT e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

1. Il signor AR CH ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il T.a.r. per le Marche ha accolto il ricorso di primo grado proposto dal signor TA EL con riguardo alla domanda di annullamento del permesso di costruire n. 927 del 30 ottobre 2007 rilasciato dal Comune di Porto Sant’Elpidio - Settore Gestione del Territorio al signor AR CH per la realizzazione di un nuovo impianto di distribuzione carburanti nel Comune di Porto Sant’Elpidio, in Via Garda.

È stata invece respinta la domanda di risarcimento del danno presentata dal signor TA EL.

Il giudice di primo grado ha disposto la compensazione delle spese di giudizio.

2. Il signor AR CH ha censurato la sentenza impugnata con quattro articolati motivi.

2.1. Con il primo motivo di gravame, il signor AR si duole del rigetto della eccezione di irricevibilità del ricorso di primo grado, per tardività.

Nel giudizio di primo grado il signor AR, in qualità di controinteressato, aveva eccepito l’irricevibilità del gravame proposto dal signor TA, per tardività, evidenziando che il ricorrente avrebbe avuto accesso agli elaborati progettuali già in data 27 novembre 2007, con la conseguenza che il ricorso sarebbe stato tardivo, in quanto notificato in data 8 febbraio 2008.

L’eccezione di irricevibilità del ricorso, per tardività, si fondava sulla attestazione del responsabile del servizio, secondo la quale la richiesta documentale di cui alle tavole 1, 2 e 3 sarebbe stata evasa dal Comune in data 26 novembre 2007.

Il giudice di primo grado ha respinto l’eccezione, ritenendo che non fosse stata fornita in modo rigoroso la prova dell’intervenuto accesso documentale, non potendosi, a suo dire, attribuire rilevanza alla “dichiarazione postuma di parte” (ossia alla attestazione del responsabile del servizio del Comune).

Il giudice di primo grado ha invece ritenuto che il termine decadenziale decorresse dal 10 dicembre 2007 (data relativa ad un secondo accesso documentale) e che il ricorso introduttivo del giudizio fosse tempestivo, in quanto le censure formulate dal ricorrente concernevano non l’ an , ma il quomodo .

L’appellante contesta le conclusioni del giudice di primo grado, facendo riferimento alla attestazione del responsabile del servizio (relativa alla consegna delle tavole 1, 2 e 3 in data 26 novembre 2007) ed evidenziando che la presentazione di una istanza così circostanziata dimostrerebbe la conoscenza del contenuto del provvedimento impugnato.

2.2. Con il secondo motivo di gravame, l’appellante censura la sentenza impugnata in relazione al rigetto della eccezione di improcedibilità del ricorso introduttivo del giudizio, per sopravvenuto difetto di interesse, in relazione alla mancata impugnazione dei titoli edilizi successivi.

Il giudice di primo grado ha respinto l’eccezione, evidenziando che le varianti al permesso di costruire intervenute nel 2008 e nel 2010 avrebbero avuto carattere non essenziale (la prima variante riguarderebbe la regolarizzazione del muro oggetto del verbale di sopralluogo del 17 dicembre 2007, oltre alla realizzazione di due box per bombole di gas; mentre la seconda variante riguarderebbe l’aumento della superficie coperta del bar).

L’appellante contesta le conclusioni del giudice di primo grado, evidenziando che nelle relazioni tecniche allegate ai due permessi di costruire sopravvenuti sarebbe stato evidenziato che, a seguito di operazioni di operazioni di riconfinamento della particella, la superficie fondiaria è risulta di mq 8.740,00 superiore a quella originariamente considerata (mq 8.510,00).

2.3. Con il terzo motivo di gravame, proposto in via subordinata, l’appellante deduce: insussistenza della violazione della l.r. 24 luglio 2002 n. 15 e del relativo regolamento nonché dell’eccesso di potere.

L’appellante si duole del fatto che il giudice di primo grado abbia escluso dalla base di calcolo della superficie totale le aree verdi, che non contengano serbatoi, e le aree destinate ai parcheggi.

A suo giudizio, fanno parte dell'impianto di distribuzione di carburante anche le aree destinate al verde o ai parcheggi, in quanto finalizzate a migliorare la fruizione della struttura e a favorire il suo inserimento nel contesto territoriale; anche l’area occupata dai terrapieni dovrebbe essere utilizzata ai fini del calcolo della superficie totale, in quanto funzionale alla realizzazione dell’impianto.

L’appellante evidenzia, altresì, che l’autolavaggio (di circa 150 mq) non avrebbe deve essere computato nella superficie coperta; pur riconoscendo che l’autolavaggio è dotato di copertura, sostiene che alla copertura dell’autolavaggio dovrebbe essere attribuita la stessa valenza delle pensiline poste a protezione delle colonnine di distribuzione del carburante (escluse dal computo della superficie coperta ammissibile).

Evidenzia che la Regione Marche, nel rispondere ad uno specifico quesito avrebbe affermato che un autolavaggio “ non è un manufatto che crea superfici e volumi, ma un semplice impianto tecnico ”.

Evidenzia inoltre che l’autolavaggio non crea carico urbanistico.

In conclusione, a giudizio dell’appellante la superficie coperta prevista dal progetto (mq 850,50) sarebbe compatibile con la massima superficie coperta assentibile (mq 851,00), costituita dal 10% della superficie totale.

2.4. L’appellante censura la sentenza impugnata anche nella parte in cui il giudice di primo grado, pur ritenendo la questione non dirimente e non oggetto di specifica censura, ha evidenziato l’incompatibilità dell’impianto di distribuzione di carburante con attività accessorie, come la commercializzazione di automobili svolta al suo interno.

Il giudice di primo grado sarebbe incorso nella violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

3. Con appello incidentale, notificato in data 11 - 13 maggio 2024 e depositato in giudizio il 27 maggio successivo, il Comune di Porto Sant’Elpidio censura la sentenza impugnata in relazione a profili analoghi a quelli enunciati dall’appellante principale, deducendo:

3.1. Violazione ed errata applicazione degli artt. 29, 41 e 52 c.p.a. e dei principi in materia di ricevibilità del ricorso e di piena conoscenza dell’atto impugnato; tardività ed irricevibilità del ricorso introduttivo.

3.2. Violazione ed errata applicazione dei principi generali in tema di sopravvenuta carenza d’interesse e improcedibilità a seguito del rilascio di nuovi titoli edilizi.

3.3. Violazione ed errata applicazione art. 4, l.r. Marche 24.07.2002, n. 15, e artt. 2 e 14, Reg. Regionale Marche, del 20.07.2004, n. 5; errata violazione e interpretazione delle suddette normative per carenza dei presupposti in fatto e in diritto posti a fondamento della sentenza impugnata.

3.4. Violazione del principio della domanda ex artt. 34 e 39 c.p.a.; violazione del principio del contraddittorio; infondatezza e carenza dei presupposti della sentenza impugnata in ordine alle attività commerciali accessorie all’impianto di distribuzione.

4. Con atto notificato in data 6 luglio 2024 e depositato in giudizio il 19 luglio successivo, il signor TA EL si è costituito in giudizio e ha proposto appello incidentale avverso la sentenza di primo grado.

Il signor TA contesta sia le censure formulate dal signor AR nell’appello principale, che quelle formulate dal Comune di Porto Sant’Elpidio (nell’appello incidentale).

L’appellante incidentale censura poi il capo di sentenza con il quale il giudice di primo grado ha respinto la domanda risarcitoria.

In estrema sintesi (fatto salvo ogni approfondimento nel prosieguo della presente decisione), sostiene che i terrapieni sarebbero stati realizzati in difformità rispetto a quanto previsto nel progetto (tanto che si sarebbe resa necessaria la presentazione di un’altra istanza di permesso di costruire in variante, poi assentita dal Comune di Porto Sant’Elpidio) e avrebbero compromesso la veduta fruibile dalla sua proprietà, cagionandogli un danno.

5. Nella memoria depositata in data 3 ottobre 2024, il Comune di Porto Sant’Elpidio ha contestato la domanda risarcitoria formulata dall’appellante incidentale, evidenziando quanto segue:

“ a) - i muri controterra non confinano con la proprietà del ricorrente e comunque essi sono posti ad una distanza di almeno cinque metri dal limite esterno dell'impianto;

b) - la struttura del rifornimento si trova ad una distanza di ben sessanta metri circa dalla sua abitazione la quale ora, ad opera ultimata, non ha alcuna barriera od altro ostacolo dinanzi a sé;

c) - il nuovo piano di campagna realizzato per il piazzale non crea una servitù di veduta ”.

6. Nella memoria depositata in data 4 dicembre 2025, il signor AR evidenzia che “ ogni possibile problematica di compatibilità del progetto con gli standards urbanistici ed edilizi di riferimento, ad oggi è superata ed assorbita dal fatto che il signor AR ha acquistato il lotto di terreno, per una superficie di ben 15.025 mq., confinante con l'area occupata dal rifornimento, che va ad aggiungersi a quella già disponibile di 8.860 mq, così pervenendo ad un totale complessivo di ben 23.885 mq. ” (il rogito è del 13 luglio 2022).

7. Con memoria depositata in data 4 dicembre 2025 il signor TA ha ribadito sostanzialmente le proprie tesi difensive.

8. Con memorie di replica depositate rispettivamente in data 17 e 18 dicembre 2025, il signor AR CH e TA EL hanno riproposto e approfondito le rispettive tesi difensive.

9. All’udienza pubblica dell’8 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

10. Sono infondati sia l’appello principale proposto dal signor AR CH, che l’appello incidentale (contenente censure di analogo tenore), proposto dal Comune di Porto Sant’Elpidio.

10.1. In primo luogo, sono infondate le doglianze relative alla eccepita irricevibilità, per tardività, del ricorso introduttivo del giudizio.

Secondo principi giurisprudenziali consolidati, nelle controversie in materia edilizia il dies a quo ai fini della tempestiva proposizione del ricorso si identifica con l’inizio dei lavori, laddove si contesti l’ an della edificazione (ovvero si assuma che nessun manufatto poteva essere edificato sull'area); mentre coincide con il completamento dei lavori ovvero con il grado di sviluppo degli stessi (in termini di esatta dimensione, consistenza, finalità, dell'erigendo manufatto) laddove si contesti il quomodo (distanze, consistenza ecc.), fermo restando la possibilità, da parte di chi solleva l’eccezione di tardività, di provare, anche in via presuntiva, la concreta anteriore conoscenza del provvedimento lesivo in capo al ricorrente (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 11 aprile 2023 n. 3654).

Nel caso di specie, attenendo le censure formulate in primo grado dalla parte ricorrente non all’ an , ma al quomodo, si rivela essenziale, ai fini della conoscenza dell’effetto lesivo degli atti impugnati, l’accesso documentale avvenuto il 10 dicembre 2007.

Ne consegue che il ricorso introduttivo del giudizio, notificato in data 8 febbraio 2008 e depositato in giudizio il giorno successivo, deve ritenersi tempestivo.

10.2. Del pari, non possono essere condivise le censure formulate dal signor AR e dal Comune di Porto Sant’Elpidio in ordine alla reiezione da parte del giudice di primo grado della eccezione di improcedibilità del ricorso introduttivo del giudizio, per la mancata impugnazione da parte del ricorrente in primo grado dei titoli edilizi successivi, ossia del permesso di costruire n. 996 del 21 marzo 2008 (concernente la realizzazione di un “ deposito per il commercio di bombole gpl composto da due box separati di dimensioni esterne di 160 x 160 cm con altezza di 240 cm ” e di un cordolo in cemento armato sul lato ovest) e del permesso di costruire n. 1480 del 2 agosto 2010 (concernente l’ampliamento della superficie coperta destinata al servizio bar).

I titoli edilizi sopravvenuti, in relazione alla natura e alle ridotte dimensioni degli interventi autorizzati in variante del permesso di costruire impugnato, concernono aspetti marginali e non essenziali dell’intervento edilizio originariamente assentito; pertanto, essi sono stati correttamente qualificati dal giudice di primo grado come varianti non essenziali.

Questo Consiglio ha avuto modo di precisare: “ …in ordine alle "varianti" del titolo autorizzativo (ai sensi dell'art. 22, comma 2, del testo unico dell'edilizia), va precisato quanto segue: mentre le varianti in senso proprio, ovvero le modificazioni qualitative o quantitative di non rilevante consistenza rispetto al progetto approvato, tali da non comportare un sostanziale e radicale mutamento del nuovo elaborato rispetto a quello oggetto di approvazione, sono soggette al rilascio di permesso in variante, complementare ed accessorio, anche sotto il profilo temporale della normativa operante, rispetto all'originario permesso a costruire; diversamente, le varianti "essenziali", ovvero quelle caratterizzate da incompatibilità quali-quantitativa con il progetto edificatorio originario (rispetto ai parametri ricavabili, in via esemplificativa, dall'art. 32 del d.P.R. n. 380 del 2001), sono soggette al rilascio di permesso a costruire del tutto nuovo ed autonomo rispetto a quello originario e per il quale valgono le disposizioni vigenti al momento di realizzazione della variante. Il rilascio del permesso in variante non riapre i termini per l'impugnazione dell'originario titolo edilizio quanto ai profili di consistenza del fabbricato già assentiti, giacché è possibile contestare soltanto gli elementi di novità del progetto da ultimo introdotti ” (Consiglio di Stato. Sez. VI, 6 febbraio 2019 n. 891).

In altri termini, le varianti non essenziali non incidono sulla legittimità del titolo edilizio originario e sono censurabili rispetto alle modificazioni qualitative e quantitative apportate al titolo originario in base alla normativa vigente al momento della loro adozione.

Ne consegue che la mancata impugnazione dei permessi di costruire sopravvenuti non incide sulla procedibilità della domanda di annullamento del permesso di costruire originario.

10.3. Neppure può essere dichiarata l’improcedibilità del ricorso di primo grado, per effetto della successiva acquisizione da parte del signor AR di area limitrofa, in quanto il mutamento della situazione di fatto non incide sulla legittimità del permesso di costruire impugnato, che deve essere valutata in relazione alla situazione di fatto esistente al momento della sua adozione ( tempus regit actum ) e non fa venir meno l’interesse alla decisione del ricorso introduttivo del giudizio, tenendo conto, peraltro, che il ricorrente in primo grado aveva formulato anche domanda risarcitoria e, in grado di appello, ha censurato in via incidentale il capo di sentenza che ha respinto detta domanda.

10.4. Nel merito, ritiene il Collegio che debba essere sostanzialmente confermata la statuizione di annullamento del permesso di costruire impugnato, per superamento del limite della superficie coperta stabilito dalla normativa regionale.

Il regolamento regionale 20 luglio 2004 n. 5, “ Norme di attuazione della legge regionale 24 luglio 2002, n. 15 in materia di razionalizzazione ed ammodernamento della rete di distribuzione dei carburanti per uso di autotrazione ”, vigente al momento al momento della adozione del provvedimento impugnato, all’art. 14, rubricato “ Dimensione delle superfici coperte ”, disponeva:

“ 1. Nelle zone 2, 3 e 4 del territorio comunale, la superficie coperta (SC) realizzabile è calcolata in relazione alla superficie totale (ST) dell'impianto di distribuzione dei carburanti per autotrazione, secondo i seguenti parametri, anche in deroga a quanto stabilito dagli strumenti urbanistici comunali ai sensi dell'articolo 13, comma 5, della legge:

a) in caso di impianto con superficie fino a 2.500 metri quadrati, la SC non deve superare l'8 per cento della ST dell'impianto, con un'altezza massima degli edifici di 4,50 metri;

b) in caso di impianto con superficie superiore ai 2.500 metri quadrati, la SC non deve superare il 10 per cento della ST dell'impianto, con un massimo di 1.200 metri quadrati e con un'altezza massima degli edifici di 6,50 metri ”.

L’art. 2 del medesimo regolamento definiva superficie totale (ST) “ l'area occupata dall'impianto di distribuzione dei carburanti per autotrazione ” e superficie coperta (SC) “ la proiezione orizzontale delle superfici lorde dei fabbricati fuori terra ”.

Orbene, ritiene il Collegio che, diversamente da quanto ritenuto dal giudice di primo grado le aree destinate al verde e ai parcheggi, i terrapieni utilizzati per la sistemazione dell’impianto e tutte le aree non edificate, debbano essere computati nella superficie totale, ai fini del calcolo del 10% della superficie coperta ammessa.

Ritiene invece il Collegio che non possa essere condivisa la tesi dell’appellante principale e del Comune di Porto Sant’Elpidio in ordine all’esclusione dal calcolo della superficie coperta dell’autolavaggio.

Nella relazione allegata al permesso di costruire (a firma degli architetti RT NI ed Ernesto Paoletti), alla voce autolavaggio, è dichiarato quanto segue: “ Nell’area dell’impianto distribuzione carburanti è stato predisposto un impianto di autolavaggio a quattro piste self service. L’impianto consiste in quattro piazzole coperte dotate di lance idropulitrici con sistema a tempo e centralina.

È stato inoltre predisposto un’ulteriore pista a spazzoloni mobili funzionante anche self service ”.

In primo grado, il controinteressato (AR), pur riconoscendo che l’impianto di autolavaggio è realizzato con “coperture”, invoca l’esenzione dal computo della superficie coperta ammissibile, in applicazione di quanto previsto per le pensiline.

Sennonché il Collegio ritiene che essendo la esenzione prevista espressamente solo per le pensiline coperte a protezione dei distributori (art. 2, lett. o, regolamento regionale delle Marche n. 5/2004), non sia possibile estendere il relativo regime giuridico anche agli autolavaggi dotati di copertura, che a differenza delle pensiline possono assumere anche dimensioni considerevoli.

10.5. Sono invece inammissibili, per difetto di interesse, le censure formulate dal signor AR e dal Comune di Porto Sant’Elpidio avverso la sentenza impugnata nella parte in cui il giudice di primo grado, ha evidenziato la incompatibilità dell’impianto di distribuzione di carburante con attività accessorie, come la commercializzazione di automobili svolta al suo interno.

Lo stesso giudice di primo grado dà atto che si tratta di considerazioni di natura incidentale e non dirimente “ anche a causa della mancanza di censure specifiche ”; esse pertanto debbono ritenersi inserite nella motivazione della sentenza ad colorandum , ma senza alcuna rilevanza sulla statuizione di annullamento del provvedimento impugnato.

11. Il Collegio è chiamato ora a valutare la fondatezza delle censure dedotte in via incidentale dal signor TA avverso il capo di sentenza con il quale è stata respinta la domanda risarcitoria formulata nel ricorso di primo grado.

L’appellante incidentale evidenzia preliminarmente che il danno lamentato sarebbe ricollegabile al mancato esercizio da parte del Comune del potere di vigilanza che avrebbe causato (o comunque non impedito) la realizzazione dell’impianto con un innalzamento eccessivo dell’area di sedime, determinando nei suoi confronti il danno legato alla c.d. “limitazione di veduta”.

Il giudice di primo grado ha respinto la domanda risarcitoria con la seguente motivazione:

“ La domanda di danno, così come formulata, deve, viceversa, essere respinta, in quanto legata alla limitazione di veduta, specificamente connessa al secondo motivo di diritto, come visto inammissibile.

Va, altresì, considerato che non essendo stata censurata la radicale possibilità (ossia l’an) di costruire un autolavaggio (per le cui eventuali immissioni nel fondo vicino, ad ogni modo, l’ordinamento appresta opportune tutele ex art. 844 c.c., avanti l’Autorità giudiziaria ordinaria) o il distributore di carburante, il fatto che le superfici coperte siano state maggiori del consentito, non pare possa essere fonte del danno lamentato, così come delineato nella perizia prodotta.

In definitiva non è configurabile un danno derivante da illegittima costruzione (non è stato infatti posto in discussione l’an stesso dell’edificazione), bensì un eventuale danno da difforme costruzione rispetto all’assentibile (e all’assentito), senza essere stato dimostrato che il lamentato danno sia stato eziologicamente causato da tale difformità costruttiva.

Ciò significa che non è stato né dedotto, né tantomeno dimostrato che la realizzazione di superficie coperta in eccesso rispetto ai limiti di legge, sia stata la causa del danno.

Dunque, in disparte l’elemento soggettivo dell’illecito aquiliano, nella specie ciò che è mancato è, in primo luogo, la dimostrazione del nesso eziologico ”.

L’appellante incidentale deduce erroneità e illogicità della sentenza appellata laddove il giudice di primo grado ha ritenuto di respingere il secondo motivo di ricorso, nonché eccesso di potere per carenza di presupposti, travisamento dei fatti, carenza di istruttoria, difetto di motivazione ed illogicità manifesta.

Nel ricorso di primo grado, il ricorrente aveva lamentato che i terrapieni sarebbero stati realizzati in difformità rispetto a quanto previsto nel progetto (a conferma di quanto dedotto, evidenzia che il signor AR ha presentato una istanza di permesso di costruire in variante, poi assentita dal Comune).

Il giudice di primo grado ha dichiarato inammissibile il secondo motivo del ricorso introduttivo del giudizio, in quanto non relativo alla legittimità del permesso di costruire impugnato, ma alle modalità di realizzazione del progetto assentito.

L’appellante incidentale contesta le conclusioni del giudice di primo grado, sostenendo che se il Comune di Porto Sant’Elpidio avesse esercitato tali poteri di controllo, “ l’impianto di distribuzione di carburanti ed autolavaggio sarebbe stato realizzato con caratteristiche conformi alla normativa di settore e regolamentare vigente e non avrebbe determinato il danno che invece, di fatto, il ricorrente ha dovuto subire. In altre parole, contrariamente a quanto ritenuto dal TAR, le doglianze contenute nel secondo motivo del ricorso di primo grado attengono alla legittimità del provvedimento impugnato nella misura in cui dalla illegittima condotta amministrativa del Comune, vale a dire dal mancato esercizio dei propri poteri di controllo, è derivata la persistenza ed anzi l’aggravamento, come risultato poi a lavori ultimati, della illegittimità da cui era affetto ab origine il titolo edilizio rilasciato dal Comune, come poi effettivamente accertato dallo stesso TAR che lo ha annullato ”.

L’appellante incidentale contesta poi la motivazione della sentenza impugnata nella parte in cui il giudice di primo grado ha ritenuto insussistente il nesso eziologico tra l’attività del Comune e il danno lamentato.

Sostiene che la realizzazione dell’impianto di distribuzione di carburanti con un innalzamento eccessivo dell’area di sedime e la realizzazione dell’impianto con una superficie coperta superiore a quella ammissibile avrebbe determinato limitazione della veduta dalla sua proprietà.

Ciò avrebbe determinato un grave deprezzamento della sua proprietà, che, sulla base di una perizia di parte, viene quantificato nel 20% del valore del compendio immobiliare e quindi in € 157.298,00.

Evidenzia che, in relazione alla accertata illegittimità del permesso di costruire, spettava alla amministrazione l’onere di dimostrare di essere incorsa in errore scusabile.

11.1. L’appello incidentale proposto dal signor TA è infondato e va respinto.

11.2. Questo Consiglio, in materia di responsabilità aquiliana della p.a. da provvedimento amministrativo illegittimo, ha avuto modo di precisare che la responsabilità non consegue automaticamente all’annullamento del provvedimento amministrativo (ovvero all’accertamento della sua illegittimità), in sede giurisdizionale, occorrendo la prova che dalla colpevole condotta amministrativa sia derivato, secondo un giudizio di regolarità causale, un pregiudizio direttamente riferibile all'assunzione o all'esecuzione della determinazione contra ius (cfr., ex multis , Consiglio di Stato, Sez. IV, 5 giugno 2023 n. 5459; 19 marzo 2018, n. 1709; id., 14 marzo 2018, n. 1615).

In punto di individuazione dei criteri di riparto dell’onere della prova in caso di richiesta di risarcimento del danno conseguente all'annullamento giurisdizionale di un provvedimento amministrativo, trova piena applicazione il principio dispositivo, il quale non è in questa sede temperato dal metodo acquisitivo proprio dell'azione di annullamento. Quest’ultimo, infatti, in tanto si giustifica in quanto sussista la necessità di equilibrare l’asimmetria informativa tra amministrazione e privato, la quale contraddistingue l’esercizio del pubblico potere e il correlato rimedio dell’azione di impugnazione, mentre non si riscontra in quella consequenziale di risarcimento dei danni, in relazione alla quale il criterio della c.d. vicinanza della prova determina il riespandersi del principio dispositivo, sancito in generale dall'art. 2697, primo comma, c.c. Ne consegue che sulla parte ricorrente grava l’onere di dimostrare la sussistenza di tutti i presupposti della domanda al fine di ottenere il riconoscimento di una responsabilità dell’amministrazione per fatto illecito delineata dall’art. 2043 c.c., nel cui alveo deve essere ricondotta la domanda. È quindi necessario verificare, con onere della prova a carico del (presunto) danneggiato, gli elementi costitutivi della fattispecie aquiliana, così individuabili: il fatto illecito; l'evento dannoso ingiusto e il danno patrimoniale conseguente; il nesso di causalità tra il fatto illecito e il danno subito; la colpa dell’apparato amministrativo (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VII, 26 marzo 2025 n. 2533).

11.3. Tanto premesso, ritiene il Collegio che la istanza risarcitoria non sia meritevole di accoglimento.

11.3.1. In primo luogo, il signor TA ricollega il danno lamentato (consistente nella riduzione della veduta fruibile dalla sua proprietà) non al permesso di costruire impugnato, ma alla realizzazione di terrapieni in difformità rispetto al progetto assentito, evidenziando che in relazione a tale difformità il signor AR ha presentato un’altra istanza di permesso di costruire, successivamente assentita dal Comune.

Il danno lamentato non è ricollegato quindi al permesso di costruire impugnato, ma alla esecuzione di opere in difformità rispetto al permesso di costruire, (opere) che sono state poi assentite (secondo la prospettazione dell’appellante incidentale) con un successivo permesso di costruire, che non risulta essere stato impugnato.

A tale riguardo, a prescindere dalla mancata impugnazione del titolo edilizio successivo, l’appellante incidentale non fornisce, sul piano giuridico, elementi per ritenere che le opere in questione non avrebbero potuto essere assentite dal Comune di Porto Sant’Elpidio con il permesso di costruire in variante.

11.3.2. In secondo luogo, il signor TA individua il danno subito nella limitazione della veduta dalla sua proprietà; a sostegno della domanda risarcitoria, ha prodotto nel giudizio di primo grado una perizia tecnica (a firma del geom. Americo Costantini), nella quale stima, in relazione alla realizzazione di terrapieni per la realizzazione dell’impianto di distribuzione carburanti, un deprezzamento del valore della sua proprietà che quantifica nella misura del 20% del valore di mercato degli immobili di sua proprietà e precisamente in € 157.298,00.

Orbene, questa Sezione, con sentenza 6 settembre 2024 n. 7464, ha avuto modo di ribadire che l’interesse alla tutela della visuale panoramica costituisce “ un interesse di mero fatto, come tale, di regola, inidoneo a configurare una lesione giuridicamente rilevante utile ad integrare la condizione dell’interesse a ricorrere ”, richiamando una pronuncia della Suprema Corte secondo la quale “… la panoramicità del luogo consiste in una situazione di fatto derivante dalla bellezza dell'ambiente e dalla visuale che si gode da un certo posto, che può trovare tutela nella servitù altius non tollendi…..Nondimeno, il diritto di veduta consistente nella fruizione di un piacevole panorama ….esige che di esso sia previamente accertata l'esistenza.

Ebbene, la veduta panoramica può essere acquistata, oltre che in via negoziale (a titolo derivativo), anche per destinazione del padre di famiglia o per usucapione (a titolo originario), necessitando, tuttavia, tali modi di costituzione non solo, a seconda dei casi, della destinazione conferita dall'originario unico proprietario o dell'esercizio ultraventennale di attività corrispondenti alla servitù, ma anche di opere visibili e permanenti, ulteriori rispetto a quelle che consentono la veduta….l'esistenza del diritto di veduta del panorama non può essere riconosciuta, indicandone la fonte nella mera preesistenza della visuale rispetto all'opera contestata.

Ove bastasse, ai fini di ritenere validamente costituita la servitù di veduta panoramica, la mera esistenza in fatto di detta veduta, prima che l'opera contestata ne compromettesse l'esercizio, sarebbe leso il principio della tipicità dei modi di acquisto dei diritti reali ” (Cassazione civile, Sez. II, 22 giugno 2023 n. 17922).

È bensì vero che la visuale panoramica, anche se priva di una diretta protezione giuridica, può rappresentare una qualità che incide sulla migliore fruibilità dell’immobile e quindi sul suo valore economico e in questo senso, come ricordato dalla Adunanza plenaria, la sua compromissione può, in concreto, integrare i presupposti di un pregiudizio idoneo a configurare l’interesse a ricorrere, ma deve comunque trattarsi di un pregiudizio effettivo e “serio”: deve cioè trattarsi di una visuale effettivamente fruibile e connotata da evidenti, peculiari e qualificati profili di pregio, proprio per evitare che l’iniziativa giudiziaria finisca per essere piegata a fini meramente emulativi o comunque estesa sino a ricomprendere profili di danno meramente soggettivi, disancorati da dati di realtà (Consiglio di Stato, Sez. IV , 6 settembre 2024 n. 7464).

Nel caso di specie, dalla perizia tecnica depositata dal ricorrente nel giudizio di primo grado e dalle allegate fotografie non emergono elementi fattuali che consentano di attribuire concretezza al pregiudizio lamentato (la perizia tecnica risulta redatta in forma generica; anche dalle foto allegate non emerge una significativa compressione del diritto di veduta panoramica).

11.3.3. In altri termini, non viene adeguatamente dimostrato dall’appellante incidentale (sul quale gravava il relativo onere, secondo il criterio della vicinanza o della riferibilità della prova), da un lato, che la realizzazione dei terrapieni si ponga in contrasto con la disciplina urbanistico – edilizia del Comune di Porto Sant’Elpidio, dall’altro, che la realizzazione dei terrapieni abbia inciso in maniera significativa sulla veduta fruibile dalla sua proprietà, arrecandogli un danno significativo e suscettibile di tutela, in base ai criteri sopra richiamati.

12. In conclusione, sia l’appello principale che gli appelli incidentali debbono essere respinti e la sentenza di primo grado deve essere confermata, con parziale diversa motivazione.

13. In considerazione della soccombenza reciproca, le spese del grado di appello debbono essere equamente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando, respinge sia l’appello principale proposto dal signor AR CH, che gli appelli incidentali proposti dal Comune di Porto Sant’Elpidio e dal signor TA EL e conferma (con parziale diversa motivazione) la sentenza impugnata.

Compensa le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IL MA, Presidente FF

CH Conforti, Consigliere

LO TT, Consigliere, Estensore

Rosario Carrano, Consigliere

Eugenio Tagliasacchi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LO TT	IL MA

IL SEGRETARIO