Pubblicato il 25/02/2026

N. 01506/2026REG.PROV.COLL.

N. 08069/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 8069 del 2025, proposto da
VE TE Passeggeri s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Luigi Cocchi, Andrea Zoppini e Giorgio Vercillo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero del Turismo, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

S.D.C. Servizio Doganale Containers s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Francesco Acerboni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Alilaguna s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Pavanini e Carlotta Baldin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Conepo Servizi Società Cooperativa a r.l., Guardie ai Fuochi del Porto di VE Società Cooperativa p.a., Rimorchiatori Riuniti Panfido & C. s.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dagli avvocati Bruno Barel e Alessio Vianello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
MA s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanni Simone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Portabagagli del Porto di VE Società Cooperativa a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Dario Bianchini, Stefano Sacchetto e Andrea Zuccolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Musound s.r.l.s. in liquidazione, RO MA s.r.l., Gruppo Ormeggiatori del Porto di VE Soc. Coop. a r.l., VE 1937 s.r.l., AS s.r.l., IR SA s.r.l., Regione del Veneto, Commissario Straordinario per la Realizzazione di Approdi Temporanei e di Interventi Complementari per la Salvaguardia, Autorità di Sistema Portuale del Mare Adriatico Settentrionale, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Sezione Prima) n. 01563/2025, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero del Turismo, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, del Ministero dell’Economia e delle Finanze, nonché di S.D.C. Servizio Doganale Containers s.r.l., di Alilaguna s.r.l., di Conepo Servizi Società Cooperativa a r.l., di Guardie ai Fuochi del Porto di VE Società Cooperativa p.a., di Rimorchiatori Riuniti Panfido & C. s.r.l., di MA s.r.l., nonché della Portabagagli del Porto di VE Società Cooperativa a r.l.;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 105, comma 2 e 87, comma 3, Cod. proc. amm.;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 il Cons. LB RS e uditi per le parti gli avvocati Vercillo e Pavanini, si dà atto che gli avvocati Bianchini, Sacchetto e Zuccolo, Barel e Vianello, nonché Acerboni hanno depositato, per le rispettive parti in causa, istanze di passaggio in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La VE TE Passeggeri s.p.a., titolare della concessione delle infrastrutture portuali di VE (area Marittima-San Basilio) fino al 31 maggio 2026, impugnava in primo grado il decreto interministeriale n. 490 del 2021, adottato ai sensi dell’art. 1, comma 6, d.l. n. 103 del 2021, conv. l. n. 125 del 2021, col quale erano state regolate le modalità dei ristori previsti per gli anni 2021 e 2022 per compensare la contrazione dell’attività d’impresa dovuta alla parziale interdizione al transito nei canali portuali che attraversano e lambiscono la città storica di VE.

La ricorrente si doleva, per quanto di rilievo, delle limitazioni del contributo economico stanziato, dell’individuazione d’una platea di beneficiari che includeva anche soggetti diversi dal gestore del terminal interessato dal divieto di transito, e della disciplina a ciò correlata contenuta nel decreto.

Con un primo ricorso per motivi aggiunti VE TE impugnava anche il d.m. che aveva disposto in favore della stessa ricorrente il pagamento di un indennizzo pari a € 2.981.061,38 per l’anno 2021, a fronte di un pregiudizio riconosciuto dal Ministero per € 10.240.673, nonché i provvedimenti che avevano riconosciuto contributi in favore di imprese diverse dalla ricorrente.

Con ulteriori motivi aggiunti la ricorrente impugnava i successivi provvedimenti adottati dal Ministero inerenti al pagamento di ulteriori somme in favore di imprese diverse da VE TE, nonché il decreto n. 285/2022 di riconoscimento del contributo in proprio favore per € 14.463.393,20 e contestuale concessione di contributi in favore di altre imprese.

Resistevano al ricorso il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti nonché le controinteressate AS s.r.l., Portabagagli del Porto di VE Società Cooperativa a r.l., Rimorchiatori Riuniti Panfido & C. s.r.l., Guardie ai Fuochi del Porto di VE s.c.p.a., Conepo Servizi s.c.a r.l., S.D.C. Servizio Doganale Containers s.r.l., Alilaguna s.p.a. e MA s.r.l., la quale proponeva anche ricorso incidentale avverso il d.m. n. 527/2021 nella parte in cui aveva escluso MA dall’ammissione al contributo previsto in conto competenza per l’anno 2021, e il d.m. n. 4/2022 laddove aveva ammesso altre istanze a contributo, rideterminando proporzionalmente al ribasso quello spettante a MA.

2. Il Tribunale amministrativo adito, in accoglimento di eccezione sollevata dal Ministero e da alcuni controinteressati, dichiarava inammissibili per difetto di giurisdizione tutti i ricorsi, spettandone la giurisdizione al giudice ordinario.

Riteneva il giudice di primo grado, per quanto di rilievo, che il d.i. n. 490 del 2021 scandisce una procedura rigidamente tipizzata, ancorata a verifiche documentali e a parametri tecnico-contabili predeterminati, con conseguente determinazione degli importi spettanti, tale da rendere vincolata l’attività amministrativa.

In tale contesto, le stesse censure della ricorrente si appuntavano sul perimetro della platea dei beneficiari (con riflessi sul quantum del contributo assegnabile a VE TE), la legittimità del riparto, nonché l’insufficienza dello stanziamento legislativo e la sua incidenza sull’integralità del ristoro, doglianze tutte miranti all’accertamento della spettanza e della corretta quantificazione di una prestazione patrimoniale spettante ex lege .

Il che parimenti valeva per il ricorso incidentale della MA, operatore dell’indotto che faceva valere una posizione di credito di fonte normativa, condizionata alla verifica di presupposti tipizzati, senza margini di scelta pubblicistica sull’ an e sulle modalità di attribuzione.

Ciò in un contesto in cui la giurisprudenza ha da tempo chiarito che spetta al giudice ordinario la giurisdizione sui contributi quando l’attribuzione del beneficio discende direttamente dalla legge e l’amministrazione è chiamata a una mera verifica dei presupposti, senza spazi di ponderazione comparativa dell’interesse pubblico.

Nella specie, le censure mosse dalla ricorrente non investivano scelte autoritative discrezionali, bensì la definizione della platea degli aventi diritto alla luce delle categorie fissate dal legislatore; la riconducibilità causale delle perdite al divieto di transito; la quantificazione del contributo mediante grandezze contabili predeterminate, tutte operazioni vincolate di mero accertamento e calcolo.

Né a diverse conclusioni potevano condurre i rilievi in ordine alla natura di “legge provvedimento” eventualmente ascrivibile al d.l. n. 103 del 2021.

Per tali ragioni, sia il ricorso principale e i motivi aggiunti, sia il ricorso incidentale, non investendo l’esercizio di un potere discrezionale dell’amministrazione, bensì vertendo sul diritto soggettivo all’erogazione del contributo condizionato dall’accertamento del possesso dei requisiti e regolarità della domanda, rientravano nella cognizione del giudice ordinario.

3. Avverso la sentenza ha proposto appello la VE TE Passeggeri deducendo error in iudicando et in procedendo ; violazione e falsa applicazione degli articoli 7, 34 e 35 Cod. proc. amm., degli articoli 103 e 113 Cost; erronea valutazione degli atti e dei documenti di causa.

4. Resistono al gravame il Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti, il Ministero dell’Economia e delle Finanze e il Ministero del Turismo, nonché la Alilaguna s.p.a., la Conepo Servizi s.c. a r.l., la Guardie ai Fuochi del Porto di VE s.c.p.a., la Rimorchiatori Riuniti Panfido & C. s.r.l., la Portabagagli del Porto di VE s.c. a r.l. e la S.D.C. Servizio Doganale Containers s.r.l.

La MA s.r.l., pure costituita in giudizio, ha chiesto la riforma della sentenza con affermazione della giurisdizione amministrativa sul ricorso incidentale, e già su quello principale.

5. Alla camera di consiglio del 29 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con unico motivo di gravame l’appellante si duole dell’errore commesso dal giudice di primo grado nel declinare la giurisdizione in favore del giudice ordinario trascurando il fatto che la controversia verterebbe su una fase antecedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio.

Segnatamente, oggetto dell’impugnativa era il decreto interministeriale n. 490 del 2021, il quale costituisce un provvedimento amministrativo recante le “modalità per l’erogazione” del contributo indennitario stanziato dall’art. 1, comma 3, d.l. n. 103 del 2021 non stabilite da tale disposizione.

In tale prospettiva, VE TE non avrebbe censurato un’attività di carattere meramente vincolato, attuativa di formule predefinite, bensì avrebbe contestato la legittimità del provvedimento amministrativo ( i.e. , il suddetto decreto interministeriale) adottato nell’esercizio del potere discrezionale di definire le modalità per l’erogazione del contributo sotto il profilo dell’ an , del quid , e del quomodo .

Al riguardo l’amministrazione sarebbe incorsa in una illegittimità omettendo di specificare i criteri (non definiti dal d.l. n. 103 del 2021) per l’identificazione delle imprese di cui VE TE si avvale, nonché delle imprese dell’indotto e delle attività commerciali collegate, così reiterando l’errore commesso dalla legge-provvedimento presupposta.

Di qui il profilo d’illegittimità fatto valere, relativo alla definizione dell’ an dell’erogazione, in relazione alla destinazione dello stanziamento di risorse anche in favore di non meglio identificate imprese, con sottrazione della corrispondente parte a quella che, altrimenti, sarebbe spettata a VE TE in qualità di gestore del terminal inciso dal divieto di transito.

A tale ultimo riguardo, veniva censurato anche il quid dell’erogazione, deducendo l’insufficienza dell’intero contributo stanziato dalla legge-provvedimento a indennizzare il pregiudizio subito dalla ricorrente.

VE TE contestava poi il decreto in relazione alla definizione del quomodo dell’erogazione, nella parte in cui lo stesso istituiva - con illegittimo esercizio del potere discrezionale assegnato - un criterio di ripartizione del contributo indennitario (non previsto dalla legge) oscuro e indeterminato, sia sul piano soggettivo che sul piano oggettivo.

Analoghe censure venivano fatte valere dalla ricorrente in relazione ai provvedimenti impugnati con motivi aggiunti, invocandone sia l’illegittimità derivata che i vizi propri; al riguardo deduceva la ricorrente come il d.i. n. 490 del 2021 avesse conferito agli uffici ministeriali una discrezionalità a tal punto ampia da sconfinare in arbitrio, tanto nella definizione della platea dei destinatari, quanto nella ripartizione dello stanziamento.

Per questo la VE TE faceva valere in realtà una situazione di interesse legittimo anziché di diritto soggettivo, avendo l’azione amministrativa pregiudicato l’interesse legittimo pretensivo della ricorrente a ricevere un contributo indennitario corrispondente all’intero pregiudizio patito per effetto del divieto di transito.

Analoghe considerazioni varrebbero per i decreti impugnati con motivi aggiunti, dipendenti dal d.i. n. 490 del 2021 presupposto.

1.1. Il motivo non è condivisibile.

1.1.1. La giurisdizione, come noto, è determinata sulla base della domanda, ai sensi degli artt. 5 e 386 Cod. proc. civ., in ragione della causa petendi come desumibile dal petitum sostanziale.

Nel caso di specie la ricorrente in primo grado impugna il decreto interministeriale n. 490 del 2021 adottato ai sensi dell’art. 1, comma 6, d.l. n. 103 del 2021, conv. l. n. 125 per la determinazione delle « modalità per l’erogazione dei contributi di cui al comma 3 ».

Si tratta, per quanto di rilievo, dei « contributi in favore del gestore del terminal di approdo interessato dal divieto di transito di cui al comma 2 e delle imprese di cui lo stesso si avvale nonché delle imprese dell’indotto e delle attività commerciali collegate » (art. 1, comma 3, lett. b) , d.l. n. 103 del 2021) a fronte della limitazione del transito di navi di grandi dimensioni per le vie d’acqua di VE, a norma dell’art. 1, comma 1 e 2, d.l. n. 103 del 2021.

Il ricorso è integrato dai motivi aggiunti avverso i successivi provvedimenti che riconoscevano alla stessa ricorrente e ad altre imprese i suddetti contributi.

Come emerge chiaramente dal contenuto del ricorso di primo grado e dello stesso appello, l’impugnativa è promossa dalla VE TE non già avverso specifiche modalità di erogazione del contributo, e dunque regole o criteri modali conformativi della relativa attribuzione, bensì sulla spettanza in sé - declinata nei sui diversi profili, soggettivo e oggettivo - del contributo stesso.

Sotto un primo versante, infatti, la ricorrente si duole della prevista attribuzione dei contributi in favore di altre (“ non meglio identificate ”: cfr. appello, par. 45; già ricorso, par. 28-29) imprese, “ con sottrazione della corrispondente parte a quella che, altrimenti, sarebbe spettata a ” VE TE (appello, par. 45).

Il che equivale a contestare appunto la spettanza del contributo a tali diverse imprese a fronte (e a tutela) del proprio ritenuto diritto di credito in relazione allo stesso.

D’altra parte, è la stessa legge a riconoscere i destinatari del contributo nei termini suindicati, coincidenti col « gestore del terminal di approdo interessato dal divieto di transito » e con le « imprese di cui lo stesso si avvale nonché delle imprese dell’indotto e delle attività commerciali collegate » (art. 1, comma 3, lett. b) , d.l. n. 103 del 2021, cit.), sicché, da un lato, il decreto interministeriale risulta vincolato in parte qua alle previsioni di legge, dall’altro, conseguentemente, le stesse critiche sollevate in ordine alla dedotta genericità e non intellegibilità delle espressioni utilizzate ( i.e. , « imprese dell’indotto »; « attività commerciali collegate ») sono rivolte dalla stessa ricorrente anzitutto alla legge, cui il decreto interministeriale s’è allineato (su tutti, cfr. ricorso, par. 21: “ L’art. 1, comma 3 lett. b) del D.L. n. 103/2021, però, non supera il test di conformità a Costituzione cui devono essere sottoposte le leggi provvedimento. E questo influisce anche sulla legittimità del Decreto impugnato in parte qua con questo ricorso ”; par. 22: “ il Decreto e, ancor prima, l’art. 1, comma 3 lett. b) del D.L. n. 103/2021, sono illegittimi […] nella parte in cui […] individuano, con una formula generica, vuota e indeterminata, tra i possibili destinatari dell’indennizzo economico stanziato, oltre al gestore del terminal di approdo che è stato (effettivamente) inciso dal Divieto di Transito (VTP, appunto), anche una non meglio identificata platea di imprese che, in base alla astratta previsione del legislatore, sarebbero legittimate a chiedere l’assegnazione di tale indennizzo ”; par. 24: “ La formulazione del precetto operata dal D.L. n. 103/2021, e poi riprodotta dal MIMS nel Decreto, si risolve in una formula vuota e di stile, poiché riferita a soggetti che non sono stati incisi invia diretta e immediata dal Divieto di Transito ”).

Analoghe considerazioni valgono in ordine alle censure inerenti all’entità del contributo (il “ quid ” dell’erogazione, nella prospettazione dell’appellante), contestata in quanto insufficiente a indennizzare il pregiudizio patito da VE TE: anche in questo caso l’appellante invoca e fa valere il proprio diritto di credito in relazione alle somme, e d’altra parte - come già evidenziato - è la stessa legge a stabilirne l’entità, quale « limite complessivo di euro 5 milioni per l’anno 2021 e di euro 22,5 milioni per l’anno 2022 ».

Il che parimenti è a dirsi per la censura inerente il “ quomodo ” dell’erogazione, ricondotta dalla VE TE al criterio di ripartizione di cui all’art. 7, comma 5, d.i. n. 490 del 2021, a tenore del quale “ Qualora il totale dei contributi riconoscibili alla generalità dei richiedenti sia complessivamente superiore ai limiti di spesa previsti, l’entità dei contributi riconosciuti a ciascun richiedente è rideterminata in modo proporzionale al totale dei contributi riconoscibili ”.

Anche in questo caso, da un lato il d.i. si limita a enunciare un mero (generale) criterio aritmetico conseguente alle previsioni di legge, inerenti ai limiti al contributo e alla platea dei soggetti beneficiari, dall’altro la ricorrente muove la censura pur sempre in relazione al (e ai fini del) proprio diritto di credito, dolendosi anche sotto questo profilo e in relazione a tale ipotesi dell’illegittimo concorso con altre imprese cui il gestore è esposto in relazione ai contributi (cfr., ad es., ricorso, par. 32).

In tale contesto, alcun profilo di discrezionalità nell’azione amministrativa è effettivamente censurato dalla ricorrente, neppure in relazione alla contestata genericità delle formule utilizzate ai fini dell’erogazione del contributo ( i.e. , « imprese dell’indotto »; « attività commerciali collegate »), che da un lato sono previste direttamente dalla legge, dall’altro costituiscono elementi descrittivi della fattispecie suscettibili di interpretazione a fini di sussunzione (non già, di per sé, di esercizio di potere discrezionale), né del resto la ricorrente censura il d.i. in relazione alla declinazione del contenuto delle suddette formule.

Allo stesso modo, non conferente è il riferimento alla giurisprudenza che afferma la giurisdizione amministrativa in materia di contributi “ ove la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio ” ( inter multis , Cass., SS.UU., 1 agosto 2025, n. 22201 e richiami ivi ), atteso che la stessa si riferisce appunto alla fase anteriore e funzionale al provvedimento discrezionale di attribuzione, nella specie non ravvisabile, laddove la medesima giurisprudenza chiarisce che “ sussiste sempre la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, mentre alla pubblica amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l’effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l’ an , il quid e il quomodo dell’erogazione ”, presupposti che - come rilevato - nella specie sono stabiliti direttamente dalla legge in relazione a quanto invocato e fatto oggetto di domanda dalla ricorrente.

In questa prospettiva, la domanda proposta da ZI TE si completa e concretizza a ben vedere nella censura dei successivi decreti, rispetto a cui pure - nella dimensione propriamente attuativa e direttamente lesiva - l’interessata invoca e fa valere il proprio diritto soggettivo di credito rimasto insoddisfatto.

Alcun rilievo, rispetto alle suesposte considerazioni, assume l’eventuale profilo d’illegittimità della legge (qualificata in termini di “legge-provvedimento” dall’appellante) che prevede il contributo, attenendo tale profilo al merito della controversia, che segue, in prospettiva incidentale (non già determina), il radicarsi della relativa giurisdizione.

Ne consegue il rigetto dell’appello, con conferma della giurisdizione ordinaria sulla controversia.

2. In conclusione, per le suesposte ragioni, l’appello va respinto.

2.1. La peculiarità della fattispecie e la complessità delle questioni trattate giustificano la compensazione delle spese di lite fra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge;

Compensa integralmente le spese di lite fra le parti.

Ordina che la pubblica amministrazione dia esecuzione alla presente decisione.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

LE AG, Presidente FF

Valerio Perotti, Consigliere

LB RS, Consigliere, Estensore

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LB RS	LE AG

IL SEGRETARIO