N. 00467/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 26/01/2026
N. 00614 /2026 REG.PROV.COLL. N. 00467/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 467 del 2025, proposto da:
Horizons Institute Inc, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Xavier Santiapichi, con domicilio fisico eletto presso il suo studio in RO, viale Parioli, 112
contro
RO LE, in persona del sindaco in carica, rappresentata e difesa dall'avvocato
Andrea MA, con domicilio digitale pec in registri di giustizia
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione seconda,
n. 13453 del 2024. N. 00467/2025 REG.RIC.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di RO LE;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il consigliere UR RZ;
Uditi, nell'udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2026, l'avvocato Nicoletta Tradardi per delega dell'avvocato Xavier Santiapichi e l'avvocato Andrea MA.
FATTO e DIRITTO
1. Horizons Institute Inc ha impugnato la sentenza del Tar Lazio, sede di RO, n.
13453 del 3 luglio 2024, con cui è stato respinto il ricorso proposto per l'annullamento della nota prot. 38256 del 17 ottobre 2019 (e successive) del dipartimento patrimonio e politiche abitative di RO LE, di invito al rilascio bonario dell'immobile sito in RO alla via Aurelia n. 677.
RO LE si è costituita nel presente grado di giudizio con atto formale.
In vista della trattazione l'appellante ha depositato memoria conclusiva e successivamente, con atto depositato in data 22 dicembre 2025, ha replicato alla memoria di RO LE depositata in data 18 dicembre 2025, della quale il difensore in udienza ha eccepito l'inammissibilità.
All'udienza pubblica del 13 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.
2. Horizons Institute Inc., istituto religioso cattolico costituito, diretto e promosso dai
Padri legionari di Cristo, ente senza scopo di lucro, è proprietaria di un'area sita in
RO, compresa fra la via Aurelia e la via Aurelia Antica, all'altezza dell'allora civico
447, ove insiste un complesso immobiliare, di cui l'Istituto stesso è titolare, che ospita un centro di formazione religiosa.
Con delibera consiliare del comune di RO del 30 novembre 1982 n. 5197 venne approvato un piano di lottizzazione ed uno schema di convenzione in cui era prevista la cessione gratuita all'amministrazione comunale di una porzione di area di proprietà N. 00467/2025 REG.RIC.
della “Provincia italiana della Congregazione servi della carità opera DO AN, destinata alla cessione in uso di strada, parcheggi e verde pubblico a favore della stessa
Provincia italiana, la quale, nel 1987, ha donato all'appellante una superficie ricomprendente anche tale porzione.
Con deliberazione della Giunta municipale n. 1239 del 18 febbraio 1991 il comune di
RO ha deliberato di autorizzare la concessione in uso, in favore dell'Istituto
Horizons Inc., dell'area sita in RO, via Aurelia Antica, altezza civico 446, della superficie di ha 1.26.82.
Su quest'area, oggetto del disciplinare accessivo RU: 31222, oggi insiste una strada che, come riferisce l'appellante, costituisce l'unico accesso al compendio immobiliare di proprietà dell'Istituto, ovvero largo Girolamo Minervini n. 3 (in luogo dell'antica via Aurelia Antica n. 446) ed un campo sportivo.
L'atto di concessione stabiliva che la sua durata «è fissata in anni 6, a decorrere dalla data di presa in consegna dell'area» (avvenuta il 28 aprile del 1991), prevedendo che
«decorso tale periodo, la concessione stessa potrà essere rinnovata almeno sei mesi prima della scadenza e salva la facoltà per il Comune di RO di denegare tale rinnovo per i motivi e le modalità di cui al paragrafo G) dell'annesso disciplinare».
Con istanza del 3 luglio 1996 l'Istituto Horizons aveva richiesto il rinnovo della concessione di uso dell'area, rimasta senza esito. Il comune di RO aveva ingiunto all'Istituto la rimozione dei cancelli posti alle estremità del tronco stradale di proprietà comunale e la restituzione dell'area già oggetto di concessione. Ne era sorto un contenzioso fra le parti, definito con la sentenza del Tar Lazio 7 marzo 2013, n. 2460
(sulla quale si è formato il giudicato), che ha stabilito che la concessione è stata tacitamente rinnovata fino al 28 aprile 2003.
Di conseguenza l'Istituto, in virtù del disposto del disciplinare, ha ritenuto che la concessione si fosse rinnovata tacitamente (di sei anni in sei anni senza necessità di domanda) fino, da ultimo, ad aprile 2021, atteso anche che RO LE non aveva N. 00467/2025 REG.RIC.
mai opposto dinieghi al rinnovo; dinieghi che, secondo la disciplina, devono essere fondati su motivi di pubblico interesse ed intervenire entro il termine di 6 mesi anteriori alle rispettive scadenze.
Inoltre RO LE ha richiesto il pagamento di alcuni importi dovuti a titolo di rivalutazione Istat e di indennità di utilizzazione. Anche la RO ON ha richiesto il pagamento dei corrispettivi per la mensilità di ottobre 2012 “per l'utilizzo in regime di concessione”.
Non avendo più ricevuto i bollettini per il pagamento del canone triennale in riferimento al disciplinare accessivo RU: 31222, (in precedenza e fino al luglio 2015 puntualmente ricevuti e pagati), e non avendo sortito effetto i contatti per le vie brevi, in data 26 settembre 2019 l'Istituto ne ha fatto richiesta a RO LE, dipartimento patrimonio, sviluppo e valorizzazione. Nell'istanza Horizons chiedeva all'amministrazione «di inviare i bollettini di pagamento relativi ai canoni di locazione per l'area in concessione, in riferimento al periodo decorrente da Agosto
2015 ad oggi, o, diversamente, di indicare il conto corrente bancario e le relative coordinate ove effettuare il versamento, salvo altre diverse indicazioni, specificando
l'importo dovuto».
Tale istanza veniva riscontrata da RO LE, dipartimento patrimonio e politiche abitative, direzione gestione – u.o. concessioni con nota prot. 38256 del 17 ottobre
2019 inviata a mezzo pec in data 20 ottobre 2019, con cui rappresentava alcune problematiche inerenti la proroga della concessione dell'area.
In particolare l'amministrazione segnalava che la concessione amministrativa, rilasciata dal comune di RO in data 18 giugno 1991 prot. n. 100747, era scaduta e che l'immobile in oggetto risultava utilizzato dall'Istituto senza titolo.
RO LE rappresentava, poi, che era in corso un riordino gestionale del patrimonio indisponibile capitolino, per procedere all'assegnazione dello stesso in ottemperanza alla nuova normativa vigente, ed invitava l'Istituto «a rilasciare N. 00467/2025 REG.RIC.
bonariamente l'immobile, libero da persone e cose, entro 30 giorni dal ricevimento della presente, prendendo contatti, ai fini della fissazione della data di riconsegna dei beni, liberi da persone e cose, con l'Ufficio Autotutela e Decadenze».
In riferimento all'istanza QC 35282 del 26 settembre 2019 l'amministrazione incaricava la società “Aequa RO s.p.a.” di inviare all'Istituto i bollettini di pagamento relativi ai corrispettivi dovuti per l'utilizzo dell'immobile da agosto 2015
e di effettuare un aggiornamento contabile del sistema informatico Ref2RO, giusta estratto conto allegato, procedendo anche al ricalcolo degli indici Istat;
l'amministrazione segnalava inoltre che dall'estratto conto risultava una morosità di €
42.912,96 a carco di Horizons, e che l'Istituto avrebbe dovuto provvedere al saldo del proprio debito entro 30 giorni dal ricevimento della richiesta, rivolgendosi, a tal fine, direttamente alla società “Aequa RO s.p.a.”.
Con la medesima nota l'amministrazione rappresentava che la stessa aveva valore di atto formale di diffida, messa in mora e interruzione della prescrizione, in riferimento al pagamento della somma indicata di € 42.912,96, nonché come comunicazione di avvio del procedimento amministrativo finalizzato alla riacquisizione forzosa del bene, nel caso di mancato rilascio bonario nei termini indicati, ai sensi dell'art. 7 e s.s. della legge 241 del 1990.
In data 30 ottobre 2019 l'Istituto presentava apposita memoria partecipativa contestando integralmente il contenuto della nota emessa da RO LE il 17 ottobre 2019: rappresentava che erroneamente l'amministrazione sosteneva che l'immobile oggetto della concessione risultasse essere utilizzato senza titolo, in quanto la concessione interessava un'area su cui insiste l'unica strada che consente l'accesso al complesso immobiliare di proprietà dell'Istituto, ovvero largo Girolamo Minervini
n. 3 (una volta via Aurelia Antica n. 446) ed un campo sportivo, sicché
l'amministrazione non avrebbe potuto revocare la concessione in uso e gestione in N. 00467/2025 REG.RIC.
quanto, in tal modo, l'accesso all'immobile di proprietà esclusiva dell'Istituto sarebbe stato interdetto.
Osservava anche che la concessione dell'area si sarebbe rinnovata tacitamente nel tempo, come si evinceva anche dal sito di RO LE, dipartimento patrimonio, sviluppo e valorizzazione, aggiornato a marzo 2019, dove l'area in concessione ad
Horizons Institute Inc. risultava regolarmente censita.
Ciò posto, ribadendo ancora una volta che la concessione fosse da intendersi rinnovata tacitamente, che revocarla avrebbe comportato l'impossibilità di accedere al complesso immobiliare di proprietà esclusiva, l'Istituto chiedeva di annullare e/o comunque di ritirare la nota prot. 38256 del 17 ottobre 2019 e di prendere contatti al fine di comporre la controversia.
Nella medesima memoria rappresentava anche di avere già provveduto all'invio di un'istanza alla società “Aequa RO s.p.a.”, trasmessa per conoscenza anche a RO
LE, al fine di chiedere il ricalcolo dei contributi dovuti in base al disciplinare accessivo RU: 31222, atteso che, dall'esame dei contabili di Horizons, erano emerse incongruenze con l'importo indicato dall'Ente.
RO LE, con nota prot. 41793 dell'11 novembre 2019, riscontrava la memoria difensiva dell'Istituto ribadendo quanto già esposto nella precedente del 17 ottobre
2019 e rinviando l'analisi dell'aspetto contabile alla società “Aequa RO s.p.a.”.
Anche tale nota veniva riscontrata dall'appellante con nota acquisita al protocollo dell'amministrazione QC 43207 del 19 novembre 2019, cui seguiva l'ultima nota dell'amministrazione (prot. 44308 del 26 novembre 2019), con cui RO LE, dopo aver richiamato la pregressa corrispondenza, comunicava che «per quanto riguarda la richiesta di rinnovo della concessione, si evidenzia che la medesima soggiace al previo espletamento di procedura di evidenza pubblica».
3. L'Istituto ha impugnato i suddetti atti dinanzi al Tar Lazio il quale, con sentenza n.
13453 del 3 luglio 2024, ha respinto il ricorso in sintesi osservando: N. 00467/2025 REG.RIC.
- che il rinnovo tacito accertato con sentenza 7 marzo 2013, n. 2460 è da riferirsi esclusivamente al primo rinnovo;
- che il rinnovo delle concessioni di beni pubblici – ove non diversamente ed espressamente stabilito - non può essere tacito, necessitando un provvedimento espresso dell'amministrazione, e che, in ogni caso, non risulta che l'Istituto abbia chiesto l'ulteriore rinnovo in vista della scadenza del 28 aprile 2015;
- che sussiste il divieto di rinnovo dei contratti pubblici scaduti anche per il settore delle concessioni dei beni pubblici;
- che la iniziale tolleranza dell'amministrazione non può ingenerare alcun legittimo affidamento sulla validità del rinnovo al pari della richiesta del pagamento dei canoni concessori.
4. Ritenendo errata la sentenza l'Istituto l'ha impugnata premettendo di aver comunque presentato in data 9 settembre 2024 a RO LE una istanza di riassegnazione dell'area in concessione e proroga e/o rinnovo concessione di cui alla deliberazione della Giunta municipale n. 1239 del 18 febbraio 1991, per la quale è in attesa di riscontro e di proporre appello in via cautelativa.
In diritto l'appellante ha articolato tre motivi.
4.1. Con il primo motivo sostiene che la concessione sarebbe soggetta a rinnovo tacito in mancanza di diniego da parte dell'amministrazione esercitato secondo le modalità previste dalla lettera G) del disciplinare di concessione.
Contesta la ricostruzione del Tar secondo cui il rinnovo tacito opererebbe soltanto alla prima scadenza e dubita della necessità di presentazione di apposita istanza prima di ogni scadenza.
Evidenzia che l'atto di concessione per cui è causa si baserebbe sull'opposto principio, desumibile dalla delibera di Giunta comunale n. 1239 del 1991, per cui la volontà e l'interesse pubblico dell'amministrazione sarebbe nel senso del rinnovo tacito, mentre la revoca costituirebbe l'ipotesi eccezionale. N. 00467/2025 REG.RIC.
La concessione delle aree in parola sarebbe inoltre necessitata, perché discenderebbe espressamente da un obbligo convenzionale assunto dall'amministrazione con la convenzione urbanistica del 2 ottobre 1984: la concessione di cui alla delibera n. 1239 del 1991 non sarebbe pertanto una concessione autonoma ma sarebbe legata alla convenzione urbanistica di cui è conseguenza obbligata (art. 16). Tale circostanza non sarebbe stata colta dalla sentenza impugnata.
Inoltre la prospettiva della sentenza per cui «i beni pubblici contendibili non devono poter essere sottratti per un tempo eccessivo al mercato e, quindi, alla possibilità degli operatori economici di ottenerne l'affidamento» non terrebbe conto del fatto che, nel caso di specie, non si tratterebbe di bene contendibile sul mercato non solo per le ragioni di connessione alla convenzione, ma anche per la sua natura, trattandosi di area vincolata alla destinazione ad uso strada, parcheggi, impianto di depurazione e verde pubblico attrezzato (art. 13 della convenzione).
Quindi non sarebbero condivisibili neppure le ulteriori affermazioni svolte dal giudice di primo grado relative alla giuridica irrilevanza, ai fini del rinnovo tacito, del pagamento delle somme corrispondenti all'originario canone.
4.2. Con il secondo motivo l'appellante ripropone il secondo motivo del ricorso introduttivo, non esaminato dal Tar, in cui lamentava che, con l'ultima delle note impugnate (prot. 44308 del 26 novembre 2019), illegittimamente l'amministrazione avrebbe negato il rinnovo della concessione evidenziando «che la medesima soggiace al previo espletamento di procedura ad evidenza pubblica»: osservava che così motivando, RO LE avrebbe violato in particolar modo il paragrafo “G” del disciplinare, il quale consente la revoca del rapporto concessorio attraverso l'adozione di un provvedimento amministrativo «motivato da ragioni di pubblica utilità» che, secondo la prospettazione dell'appellante, si riferirebbero all'ipotesi espropriativa, trattandosi di espressione identica a quella utilizzata dall'allora vigente legge n. 2359 del 25 giugno 1865, all'art. 1. N. 00467/2025 REG.RIC.
4.3. Con il terzo motivo ripropone la censura di difetto di motivazione (formulata con il terzo motivo del ricorso introduttivo) ribadendo la tesi per cui, non trattandosi di bene contendibile dal mercato, la motivazione spesa nel provvedimento, circa la necessità di procedere al nuovo affidamento in concessione secondo le regole dell'evidenza pubblica, sarebbe erronea.
5. RO LE, con la memoria della quale l'appellante ha eccepito l'inammissibilità, si è limitata ad affidare le sue difese al richiamo della memoria difensiva depositata in primo grado e alla trascrizione, quasi integrale, della sentenza del Tar, della quale ha chiesto la conferma.
6. L'appellante contesta le argomentazioni su cui si fonda la sentenza impugnata e, viepiù, lamenta che il Tar, nell'affermare la legittimità delle motivazioni poste alla base dell'ordine di rilascio, non avrebbe tenuto conto della circostanza che quella di che trattasi non sarebbe una concessione di beni pubblici come altre, essendo invece una concessione accessiva alla convenzione urbanistica del 2 ottobre 1984, stipulata fra il comune di RO e la “Provincia italiana della Congregazione servi della carità opera DO AN. Ricorda l'appellante che la concessione è legata ad una precisa destinazione dell'area a strada, parcheggi e verde pubblico, sicché quell'area non sarebbe, come erroneamente sostenuto da RO LE ed avallato dal Tar, un bene contendibile sul mercato.
6.1. Prescindendo dalla eccepita inammissibilità della “memoria di replica” di RO
LE, il cui contenuto non è decisivo ai fini della decisione, il Collegio osserva che la prospettazione di parte appellante meriti condivisione.
Invero nel 1982 il comune di RO aveva approvato una convenzione urbanistica con la quale l'ER DO UA (cui l'Istituto appellante è subentrato a seguito di cessione della relativa superficie) cedeva al comune a titolo gratuito l'area per cui è causa, con impegno del comune: a) a destinarla ad uso strada, parcheggi, impianto di depurazione e verde pubblico attrezzato (art. 13 della convenzione); b) a concederla N. 00467/2025 REG.RIC.
poi ad uso strada, parcheggi, impianto depurazione e verde pubblico attrezzato, al medesimo Istituto cedente, ad eccezione dell'area necessaria alla realizzazione del tronco stradale A.
6.2. Si legge testualmente nella delibera di Giunta n. 1239 del 18 febbraio 1991:
«Premesso che, con deliberazione consiliare n. 5197 del 30 novembre 1982, è stato approvato lo schema di convenzione con la Provincia Italiana della Congregazione dei Servi della Carità «ER DO UA», relativa al piano di urbanizzazione di una pàrte dei terreni, di proprietà del medesimo Istituto religioso, in RO, Via
Aurelia Antica, altezza civico n. 446, per una superficie di Ha.2.51.60, nel N.C.E.U. di RO, foglio 422, particella 119 (parte), 120 (parte), 121 (parte), 124 (parte) e
407, con destinazione a zona M/2 (attrezzature servizi privati);
Che, in tale convenzione, fra l'altro, viene prevista la cessione gratuita all'Amministrazione Comunale di una porzione del terreno in parola, da concedere poi ad uso strada, parcheggi, impianto depurazione e verde pubblico attrezzato, al medesimo Istituto cedente, ad eccezione dell'area necessaria alla realizzazione del tronco stradale A;
Che, con atto notaio Marcello Di Fabio di RO, rep. n. 34623 del 14 ottobre 1983, registrato a RO il 20 ottobre 1983 al n. 37522, il nominato Istituto religioso ha ceduto gratuitamente al Comune di RO parte dell'area sopraindicata, per una superficie di Ha. 1.33.84, distinta al foglio 422, particelle 407, 773, 775, 776, 777,
778, 780 e 782;
Che, con deliberazione consiliare n. 6834 del 13 dicembre 1983, è stata, fra l'altro, accettata la predetta cessione;
Che, con atto notaio Di Fabio, rep. n. 36820 del 2 ottobre 1984, registrato a RO il
19 ottobre 1984 al n. 43136, è stata stipulata la convenzione di cui sopra è cenno;
Che, successivamente, il menzionato Istituto religioso, con atto notaio Di Fabio, rep.
n. 45755 del 31 luglio 1987, registrato a RO il 6 agosto 1987 al n. 40617, ha donato N. 00467/2025 REG.RIC.
irrevocabilmente all'«Horizons Istitute, Inc.» una maggiore superficie dell'area oggetto della citata convenzione, nella quale è compresa anche la porzione precedentemente ceduta al Comune di RO, che il Comune si è impegnato a concedere in uso e gestione alla Congregazione suddetta come da art. 16 della convenzione interessata solo per quel che concerne i diritti di cubatura;
Che la «Horizons Istitute, Inc.» è subentrata in virtù della citata donazione dell'area oggetto della convenzione da parte della Congregazione dei Servi della Carità ER
DO UA, nella medesima posizione giuridica di quest'ultima nei confronti del
Comune di RO, permanendo anche per la Horizons Istitute le finalità assistenziali
e religiose connesse alla destinazione d'uso degli interventi realizzati o da realizzare come risulta dalla dichiarazione del 17 novembre 1990 del rappresentante legale e dalla nota U.S.P.R. n. 233 dell'8 gennaio 1991, esibita in atti;
Che la Commissione Stime per il Patrimonio, nella seduta del 12 maggio 1990, ha ritenuto congruo, quale canone per la concessione in uso al menzionato Istituto, del terreno, dal quale è stata stralciata la porzione utilizzata per il tronco stradale A, della superficie di Ha. 1.26.82, un canone annuo di L. 7.608.00.0;
Che l'«Horizons Istitute, Inc.», con nota assunta al prot. della Ripartizione II al n.
11583 del 21 maggio 1990, ha accettato la predetta valutazione riferita all'instaurando rapporto in questione, unitamente alle altre condizioni economiche e normative stabilite al riguardo dall'Amministrazione Comunale;
Che occorre, pertanto, procedere alla formalizzazione del rapporto di che trattasi, nei confronti del nominato Istituto religioso, alle condizioni e nei termini richiamati r. ;1 citato atto d'obbligo prot. 11583/1990, fissando in anni 6 la durata del rapporto concessorio in questione;»; sulla base di tali premesse la Giunta ha deliberato «di autorizzare a favore dell'«Horizons Istitute, Inc.», con sede in RO, Via Aurelia
Antica n. 677, iscritto nel registro persone giuridiche del Tribunale di RO al n. N. 00467/2025 REG.RIC.
526/1987, cod. fisc. n. 96102330584, la concessione in uso dell'area in RO, Via
Aurelia Antica, altezza civico 446, della superficie di Ha. 1.26.82».
6.3. La stessa delibera di Giunta detta inoltre i principali patti e condizioni, fra i quali:
La durata di sei anni rinnovabili (art. 1), la destinazione d'uso a strada, parcheggi, impianto depurazione e verde pubblico attrezzato (art. 2), la possibilità di rinuncia da parte del concessionario (art. 5 «Il concessionario può rinunciare alla concessione, dandone preavviso 60 giorni prima, mediante lettera raccomandata con avviso di ricevimento.
Il canone di concessione sarà comunque dovuto fino alla data di riconsegna del bene»), la revoca (art. 6 «Qualora l'Amministrazione, per fini di pubblico interesse, abbia necessità di rientrare in possesso del bene oggetto della concessione, previa deliberazione di revoca, verrà notificata al concessionario ordinanza di rilascio dell'immobile entro 90 giorni. Alla scadenza di detto termine l'Amministrazione procederà in via coatta, qualora il concessionario non abbia provveduto alla riconsegna spontanea, riservandosi la facoltà di accordare una proroga di 60 giorni»).
In calce alla delibera è riportato il disciplinare che ricalca, specificandole, le condizioni previste nel corpo della delibera stessa.
6.4. Dal tenore della delibera innanzi trascritta risulta palese come la concessione per cui è causa non sia un atto amministrativo autonomo bensì parte indissolubile di un accordo negoziale più ampio, la convenzione urbanistica intervenuta fra le parti.
La concessione in questione rappresenta infatti l'adempimento finale della obbligazione, nell'ambito della stessa assunta dal comune (destinazione ad uso strada, parcheggi, impianto di depurazione e verde pubblico attrezzato e concessione, per tale uso, al medesimo Istituto cedente, ad eccezione dell'area necessaria alla realizzazione del tronco stradale A) in corrispettivo della già adempiuta obbligazione da parte dell'Istituto DO UA il quale, con atto a rogito del notaio Marcello Di Fabio di N. 00467/2025 REG.RIC.
RO, rep. n. 34623 del 14 ottobre 1983, registrato a RO il 20 ottobre 1983 al n.
37522, aveva ceduto gratuitamente al comune di RO parte dell'area in questione per una superficie di ha. 1.33.84, distinta al foglio 422, particelle 407, 773, 775, 776, 777,
778, 780 e 782.
6.5. Chiarita la natura di regolamento contrattuale della suddetta concessione, è nell'ambito del riferito accordo negoziale che ne va rinvenuta la disciplina.
In proposito va osservato che sia le pattuizioni contenute nel corpo della delibera sia quelle specificate nel disciplinare prevedono la possibilità di “revoca” della concessione in due sole ipotesi: a) nel caso in cui l'ente concessionario dovesse chiedere e ottenere il cambiamento di destinazione d'uso degli immobili oggetto della concessione; b) nel caso di sussistenza di ragioni di pubblica utilità.
La prima ipotesi non ricorre, dal momento che la destinazione impressa è stata mantenuta negli anni, fino all'attualità, tanto che la strada ivi realizzata è l'unica via di accesso alla struttura religiosa dell'appellante (circostanza di fatto non contestata).
Dunque la impugnata determinazione di RO capitale di sottrarre l'uso di quell'area alla sua destinazione “naturale” illo tempore impressale e per il quale è stata ceduta in uso (fra cui quella di viabilità e parcheggio al servizio del grande complesso di formazione dell'appellante), risulta adottata al di fuori delle ipotesi convenzionalmente previste.
Non ricorre neanche la seconda ipotesi, dal momento che, fermo quanto si dirà nel prosieguo, nell'atto impugnato non sono esplicitate e motivate le ragioni di interesse pubblico per le quali l'area dovrebbe essere sottratta alla destinazione impressale con la convenzione urbanistica per essere riacquisita al comune.
6.6. Né la motivazione può essere rinvenuta, come ha affermato il Tar, nell'«immanente interesse pubblico alla ripresa del bene e alla riassegnazione dello stesso secondo moduli improntati a legalità procedimentale e normativa»: ciò in quanto, proprio in ragione della natura della concessione (prestazione prevista nella N. 00467/2025 REG.RIC.
convenzione urbanistica, peraltro mai dichiarata decaduta o modificata) e, viepiù, per la destinazione a infrastrutture impressa all'area e mai modificata, il bene in questione non appare, allo stato e salvi eventuali futuri atti di pianificazione, un bene contendibile sul mercato sì da poterne fare oggetto di assegnazione mediante procedura ad evidenza pubblica.
6.7. Infine, diversamente da quanto ha ritenuto il Tar, la motivazione non può essere rinvenuta nella argomentazione per cui la concessione sarebbe scaduta.
Il Tar ha premesso che l'atto di concessione di cui alla deliberazione di Giunta comunale n. 1239 del 18 febbraio 1991, nel disciplinare la sua durata, stabiliva che «è fissata in anni 6, a decorrere dalla data di presa in consegna dell'area» (avvenuta il
28 aprile del 1991), poi prevedendo che «Decorso tale periodo, la concessione stessa potrà essere rinnovata almeno sei mesi prima della scadenza e salva la facoltà per il
Comune di RO di denegare tale rinnovo per i motivi e le modalità di cui al paragrafo G) dell'annesso disciplinare».
Quindi ha affermato che, in virtù dell'espresso riferimento al decorso dell'iniziale durata di 6 anni ivi stabilita, la possibilità di un rinnovo tacito della concessione sarebbe stata eccezionalmente ammessa e prevista solo con riferimento al primo rinnovo, al quale si riferisce il decisum della sentenza del Tar Lazio, che sarebbe stata erroneamente invocata dall'Istituto a sostegno della propria prospettazione, nonché comunque subordinata alla presentazione, da parte della concessionaria, di una istanza in tal senso, esprimendosi l'atto di concessione in termini di “diniego”.
6.8. La surriferita ricostruzione non appare condivisibile.
La sentenza del Tar n. 2460 del 7 marzo 2013, non appellata e passata in giudicato, ha affermato che l'originaria concessione prevedeva un sostanziale meccanismo di rinnovo per silentium, senza tuttavia specificare che lo stesso sia limitato solo alla prima scadenza (1997). N. 00467/2025 REG.RIC.
Tale ricostruzione appare, peraltro, coerente sia con quanto previsto al paragrafo G) del disciplinare annesso alla concessione che, quanto alle modalità, si esprime in termini di “revoca” (il che depone peraltro per la non necessità della presentazione di apposita istanza di rinnovo prima della scadenza), sia con quanto previsto all'art. 5 della delibera in cui si stabilisce che «Il concessionario può rinunciare alla concessione, dandone preavviso 60 giorni prima, mediante lettera raccomandata con avviso di ricevimento».
La volontà delle parti che emerge dal complesso delle pattuizioni convenzionali è, dunque, nel senso del rinnovo tacito di sei anni in sei anni, salvo rinuncia da parte del concessionario ovvero revoca (consentita in sole due tassative ipotesi) da parte del concedente.
6.9. Risulta evidente che l'ordine di rilascio dell'area adottato con nota prot. 38256 del 17 ottobre 2019, inviata a mezzo pec in data 20 ottobre 2019 dal dipartimento patrimonio e politiche abitative, direzione gestione – u.o. concessioni di RO
LE, è stato emesso in assenza di un presupposto imprescindibile, ossia dalla previa deliberazione di revoca, la cui competenza è da ascrivere, per il principio del contrarius actus, alla Giunta municipale alla quale spetta individuare le eventuali ragioni di interesse pubblico per procedere alla revoca.
In definitiva risulta che l'atto impugnato in primo grado e quelli che ne sono conseguiti sono viziati sia per essere stati adottati in spregio della disciplina convenzionale sia per eccesso di potere quanto meno per difetto di istruttoria e di motivazione: tali censure, formulate dalla parte appellante fin dal ricorso di primo grado, sono dunque fondate e, per il principio di corrispondenza fra chiesto e pronunciato, vanno accolte.
Conclusivamente, per quanto precede, l'appello deve essere accolto e, per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, gli atti impugnati in primo grado devono essere annullati. N. 00467/2025 REG.RIC.
7. Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione settima, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso introduttivo, annullando gli atti impugnati in primo grado.
Condanna RO LE alla rifusione, in favore dell'appellante, di spese e competenze del doppio grado di giudizio, che liquida in € 4.000,00 (quattromila) oltre oneri di legge e rimborso del doppio contributo unificato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in RO, nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026, con l'intervento dei magistrati:
CL NT, Presidente
Angela Rotondano, Consigliere
Sergio Zeuli, Consigliere
Pietro De Berardinis, Consigliere
UR RZ, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
UR RZ CL NT N. 00467/2025 REG.RIC.
IL SEGRETARIO