Pubblicato il 05/01/2026

N. 00054/2026REG.PROV.COLL.

N. 02938/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2938 del 2025, proposto dalla Città Metropolitana di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Cristiano, Maurizio Massimo Marsico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la società Eurostrade a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Lucia Papa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (sezione prima) n. 500, pubblicata il 20 gennaio 2025, notificata l’11 marzo 2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della società Eurostrade a r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 novembre 2025 il consigliere IN LL e uditi per le parti gli avvocati Cristiano e Papa;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La Città Metropolitana di Napoli ha chiesto la riforma della sentenza indicata in epigrafe con la quale è stato accolto il ricorso proposto dalla società appellata e, per l’effetto, è stata annullata la determinazione prot. n. 7429 del 27 settembre 2022 nella parte in cui ha riconosciuto e liquidato alla società Eurostrade a r.l. l’importo di € 122.768,41 (oltre IVA), anziché l’importo richiesto di € 281.846,99 (oltre IVA), precedentemente accertato dal direttore dei lavori e dal RUP in data 20 gennaio 2022.

1.2. L’amministrazione appellante deduce l’erroneità della decisione impugnata:

1) per violazione degli artt. 63, comma 4, e 66 c.p.a., per insussistenza della necessità di accertare fatti o di acquisire valutazioni richiedenti competenze tecniche, per violazione degli artt. 3 e 88, comma 2 lett. d), c.p.a., per difetto di motivazione.

Ad avviso dell’ente appellante il giudice di primo grado avrebbe demandato al verificatore l’individuazione della modalità di calcolo conforme alla disciplina di cui all’art. 1 septies del d.l. n.73/2021, formulando un quesito di natura squisitamente giuridica e non tecnica. Inoltre, il giudicante avrebbe deciso la controversia richiamando il contenuto della verificazione senza argomentare in ordine al fondamento della revisione straordinaria di cui all’art. 1 septies del d.l. n. 73/2021 e conseguentemente senza motivare il metodo di calcolo idoneo ad assicurare la compensazione economica nella misura voluta dal legislatore;

2) per violazione dell’art. 97 Cost., dell’art. 1 della legge n. 241/1990, dell’art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale, dell’art. 1 septies del d.l. n. 73/2021, del d.m. 11 novembre 2021, per illegittima attribuzione di efficacia vincolante alla circolare del Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili del 25 novembre 2021.

Secondo la prospettazione dell’appellante il giudice di primo grado avrebbe erroneamente posto a fondamento della propria decisione la circolare del Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili del 25 novembre 2021 sebbene, come tutte le circolari, non rientri tra le fonti del diritto e senza neanche considerarne la mera portata interpretativa, attesa anche l’inesistenza di qualsivoglia rapporto di subordinazione gerarchica con la Città Metropolitana;

3) per violazione dell’art. 12 delle disposizioni sulla legge in generale, dell’art. 1 septies del d.l. n. 73/2021, del d.m. 11 novembre 2021, del principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale. Secondo l’ente appellante la compensazione di cui al citato art. 1 septies sarebbe determinata dall’applicazione di “variazioni percentuali” e non di variazioni assolute, né la norma farebbe menzione di “prezzi medi”. Di qui l’erroneità della prospettiva del giudicante secondo cui il moltiplicatore della formula di calcolo della compensazione economica sarebbe un valore numerico assoluto, uguale per tutte le stazioni appaltanti e per tutti gli operatori economici, e il conseguente travisamento dell’intenzione del legislatore di compensare l’eccezionale variazione dei prezzi dei materiali, intervenuta rispetto al momento dell’offerta, per conservare l’originario equilibrio contrattuale. Se, pertanto, l’equilibrio contrattuale è stato raggiunto accordandosi su un prezzo effettivo inferiore a quello medio, lo stesso dovrebbe essere mantenuto riconoscendo una somma pari all’applicazione della variazione percentuale al prezzo stabilito nel contratto. Per tali ragioni il metodo di calcolo scelto dal verificatore, invece di conservare l’equilibrio contrattuale, determinerebbe un eccesso di compensazione.

2. La società Eurostrade a r.l. si è costituita in giudizio ed ha concluso per il rigetto dell’appello.

3. Con l’ordinanza n. 1676 del 9 maggio 2025 la Sezione ha accolto l’istanza cautelare sotto il profilo del periculum “apparendo opportuna l’attivazione dei procedimenti correlati al pagamento degli importi ulteriori riconosciuti a titolo di compensazione dalla sentenza impugnata, all’esito di una decisione definitiva” .

4. In vista dell’udienza di discussione le parti hanno depositato memorie e repliche ai sensi dell’art. 73 c.p.a..

5. Alla pubblica udienza del 20 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

6. L’appello non è fondato e va respinto.

7. Oggetto di controversia è l’interpretazione dell’art. 1 septies , rubricato “Disposizioni urgenti in materia di revisione dei prezzi dei materiali nei contratti pubblici”, del d.l. n. 73/2021, recante “Misure urgenti connesse all’emergenza da COVID-19, per le imprese, il lavoro, i giovani, la salute e i servizi territoriali”, nonché del d.m. 11 novembre 2021, recante “Rilevazione delle variazioni percentuali, in aumento o in diminuzione, superiori all'8 per cento, verificatesi nel primo semestre dell'anno 2021, dei singoli prezzi dei materiali da costruzione più significativi”, pubblicato in G.U. n. 279 del 23 novembre 2021.

Secondo la Città metropolitana appellante la sentenza di primo grado sarebbe erronea laddove afferma che la stazione appaltante nel calcolo dell’ammontare dovuto a titolo di revisione prezzi avrebbe dovuto applicare la variazione percentuale rilevata dal citato d. m. ai prezzi medi utilizzati dal Ministero quale valore iniziale della rilevazione e non, come ha fatto, ai prezzi effettivi pattuiti in sede di stipula del contratto.

8. Con la sentenza impugnata il giudice di primo grado:

- ha premesso che “nella fattispecie concreta in esame non è in contestazione la quantità o la individuazione della tipologia dei materiali impiegati dalla ricorrente, né che vi sia stato un incremento dei costi; viceversa parte ricorrente ha contestato l’asserita erroneità della modalità attraverso cui è stato determinato l’importo da riconoscere alla società Eurostrade s.r.l. a titolo di compensazione ai sensi del DL 73/2021” ;

- ha esposto che “l’amministrazione resistente ha quantificato in € 122.768,41 oltre IVA l’importo spettante alla società Eurostrade s.r.l. a titolo di compensazione” e che “tale conteggio, riportato nella relazione del 18 maggio 2022 richiamata nel provvedimento di liquidazione impugnato, ha fissato l’importo a titolo di compensazione impiegando i prezzi medi dei materiali non riportati nel Decreto Ministeriale, ai quali ha applicato il ribasso offerto dall’appaltatore” ;

- ha ritenuto, anche sulla base degli esiti della disposta verificazione, corretto il calcolo effettuato dalla parte appellata “1) accertando la quantità di materiale impiegato dall’appaltatore e contabilizzato nel primo semestre del 2021; 2) individuando, per ogni materiale, nel DM 11 Novembre 2021 il prezzo medio; 3) operando la variazione percentuale, scorporata dell’alea a carico dell’appaltatore prevista dalla norma, al prezzo medio rilevato dal decreto per il singolo materiale da costruzione nell'anno 2019; 4) applicando la variazione percentuale come sopra determinata alle quantità del singolo materiale da costruzione contabilizzate” ;

- ha conseguentemente “dichiarato che alla parte ricorrente spetta la liquidazione, a titolo di compensazione, per l’importo di € 281.846,99 oltre IVA, e non l’importo di € 122.768,41 oltre IVA, come invece disposto dall’amministrazione resistente, derivandone che la Città Metropolitana di Napoli va condannata al pagamento in favore della società Eurostrade s.r.l. dell’ulteriore importo di € 159.078,58 (oltre IVA), oltre interessi, al tasso di cui al d.lgs. 231/2002 dal 16 novembre 2022 (cfr. nota prot. 144214 del 16 novembre 2022 – all. 6 di parte ricorrente – data in cui è stata richiesta l’emissione della fattura alla ricorrente) sino all’effettivo pagamento, in aggiunta a quello di € 122.768,41 (oltre IVA) già riconosciuto alla ricorrente” , previo annullamento della determinazione prot. n. 7429 del 27 settembre 2022.

9. E’ infondato e da disattendere il primo motivo con il quale l’ente appellante deduce l’erroneità della sentenza impugnata perché il giudicante avrebbe recepito le conclusioni del verificatore al quale sarebbe stato sottoposto un quesito di natura squisitamente giuridica e non tecnica, demandandogli sostanzialmente la decisione della controversia, in palese violazione degli artt. 63, 66 e 88 c.p.a..

9.1. Secondo la consolidata giurisprudenza la verificazione comporta l'intervento, in funzione consultiva, di un organismo qualificato per la risoluzione di controversie che implichino l'apporto di competenze tecniche essenziali ai fini della definizione della questione. Il predetto mezzo istruttorio ha una finalità di accertamento, ma pur sempre di fatti complessi, e dunque sulla base di competenze che implicano l'espressione di un sapere specifico “in funzione consultiva del giudice” (Cons. Stato, VI, , n. 5656 del 2024; Cons. Stato, III, n. 330 del 2020).

La giurisprudenza, in materia di verificazione, ha osservato che una volta che il Collegio ha ritenuto che le questioni sottese alla controversia hanno un carattere talmente tecnico da esulare dalla propria competenza e da richiedere l'intervento di un soggetto dotato di tali specifiche competenze, le conclusioni alle quali questi è pervenuto potranno dallo stesso Collegio essere superate solo a fronte di una manifesta erroneità, ictu oculi ravvisabile (Cons. Stato, III, n. 65 del 2022).

9.2. Tanto premesso, nel caso in esame il giudicante non ha demandato al verificatore la scelta del metodo con il quale calcolare la corretta determinazione del quantum debeatur , ma la diversa quantificazione di quest’ultimo a seconda che venga utilizzata la modalità operativa di calcolo indicata nella circolare del M.I.M.S., pubblicata il 25 novembre 2021, ovvero la diversa modalità di calcolo utilizzata dalla amministrazione appellante che si riferisce al prezzo del materiale per l’anno 2019, diverso da quello desumibile dalle tabelle allegate al decreto M.I.M.S. dell’11 novembre 2021, ribassandolo e che per alcune voci applica la percentuale di incremento del prezzo a quantità di materiali espresse in unità di misura non omogenee a quelle con la quale è stata calcolata la variazione di prezzo.

9.3. Alla luce delle predette considerazioni il Collegio ritiene che non sussiste alcuna delle violazioni lamentate da parte dell’amministrazione appellante.

10. Sono da disattendere anche il secondo e il terzo motivo - che possono essere trattati congiuntamente attesa la loro connessione logico giuridica - con i quali l’amministrazione appellante lamenta che il giudice di primo grado avrebbe erroneamente posto a fondamento della propria decisione la circolare del M.I.M.S. del 25 novembre 2021, ritenendola inderogabile, e avrebbe operato la compensazione di cui al citato art. 1 septies applicando variazioni assolute e non variazioni percentuali, richiamando, peraltro, i “prezzi medi” di cui la predetta disposizione non fa menzione. Di qui l’erroneità della prospettiva del giudicante secondo cui il moltiplicatore della formula di calcolo della compensazione economica sarebbe un valore numerico assoluto, uguale per tutte le stazioni appaltanti e per tutti gli operatori economici, e il conseguente travisamento dell’intenzione del legislatore di compensare l’eccezionale variazione dei prezzi dei materiali, intervenuta rispetto al momento dell’offerta, per conservare l’originario equilibrio contrattuale.

10.1. Rileva il Collegio che l'art. 1 septies del d.l. n. 73/2021 prevede che “Per fronteggiare gli aumenti eccezionali dei prezzi di alcuni materiali da costruzione verificatisi nell'anno 2021, per i contratti in corso di esecuzione alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, il Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili rileva, entro il 31 ottobre 2021 e il 31 marzo 2022, con proprio decreto, le variazioni percentuali, in aumento o in diminuzione, superiori all'8 per cento, verificatesi rispettivamente nel primo e nel secondo semestre dell'anno 2021, dei singoli prezzi dei materiali da costruzione più significativi” .

È, quindi, stabilito al terzo e al quarto comma che “La compensazione è determinata applicando alle quantità dei singoli materiali impiegati nelle lavorazioni eseguite e contabilizzate dal direttore dei lavori, ovvero annotate sotto la responsabilità del direttore dei lavori nel libretto delle misure, dal 1° gennaio 2021 fino al 31 dicembre 2021 le variazioni in aumento o in diminuzione dei relativi prezzi rilevate dal decreto di cui al comma 1 con riferimento alla data dell'offerta, eccedenti l'8 per cento se riferite esclusivamente all'anno 2021 ed eccedenti il 10 per cento complessivo se riferite a più anni” .

10.2. La sentenza impugnata ha ritenuto corretto il conteggio effettuato dalla società appellata nella relazione del 19 gennaio 2022 che ha stabilito l’importo dovuto in € 281.846,99 oltre IVA “in quanto è stato svolto coerentemente con le previsioni del DM 11.11.2021 e secondo le modalità operative per il calcolo e il pagamento della compensazione indicate nella citata circolare del Ministero delle Infrastrutture e Mobilità Sostenibili del 25 novembre 2021; tale calcolo è stato effettuato: 1) accertando la quantità di materiale impiegato dall’appaltatore e contabilizzato nel primo semestre del 2021; 2) individuando, per ogni materiale, nel DM 11 Novembre 2021 il prezzo medio; 3) operando la variazione percentuale, scorporata dell’alea a carico dell’appaltatore prevista dalla norma, al prezzo medio rilevato dal decreto per il singolo materiale da costruzione nell'anno 2019; 4) applicando la variazione percentuale come sopra determinata alle quantità del singolo materiale da costruzione contabilizzate ”.

10.3. Ad avviso del Collegio la conclusione cui è giunto il giudice di primo grado è condivisibile in quanto lo stesso ha ritenuto la modalità di calcolo proposta dall’appellata conforme al disposto del più volte citato art. 1 septies rispetto al quale la circolare del M.I.M.S. del 25 novembre 2021 ha valore esplicativo “al fine di assicurare uniformità ed omogeneità di comportamenti” per l’applicazione dell’istituto della compensazione, e non integrativo né modificativo, a differenza di quanto sostenuto dall’ente appellante.

In particolare, il Collegio ritiene di non poter condividere la prospettazione dell’ente appellante secondo cui se l’equilibrio contrattuale è stato raggiunto accordandosi su un prezzo effettivo inferiore a quello medio, lo stesso dovrebbe essere mantenuto riconoscendo una somma pari all’applicazione della variazione percentuale al prezzo stabilito nel contratto, ragione per la quale il metodo di calcolo seguito dal giudice di primo grado, invece di conservare l’equilibrio contrattuale, determinerebbe un eccesso di compensazione.

Come si evince dal tenore letterale dell’art. 1 septies “La compensazione è determinata applicando alle quantità dei singoli materiali impiegati nelle lavorazioni eseguite e contabilizzate dal direttore dei lavori, ovvero annotate sotto la responsabilità del direttore dei lavori nel libretto delle misure, dall’ 1° gennaio 2021 fino al 31 dicembre 2021 le variazioni in aumento o in diminuzione dei relativi prezzi rilevate dal decreto di cui al comma 1 con riferimento alla data dell'offerta, eccedenti l'8 per cento se riferite esclusivamente all'anno 2021 ed eccedenti il 10 per cento complessivo se riferite a più anni” .

Ne discende che la variazione percentuale si applica alle “quantità dei materiali impiegati nelle lavorazioni eseguite e contabilizzate” e non ai prezzi pattuiti contrattualmente. Tanto è vero che i prezzi stabiliti nei decreti ministeriali per la compensazione dei rincari dei materiali rappresentano dei riferimenti di calcolo - valore parametrico -, ma non modificano il prezzo effettivo stabilito nel contratto originale tra la stazione appaltante e l'appaltatore, avendo la sola finalità di quantificare l'importo dell'indennizzo dovuto all'impresa per le perdite correlate agli aumenti eccezionali, senza alterare il prezzo base del contratto.

10.4. Tale interpretazione appare coerente con la ratio della disposizione applicata alla fattispecie controversa, vale a dire garantire l’interesse pubblico alla perdurante qualità delle prestazioni contrattuali evitando che il corrispettivo subisca aumenti incontrollati nel corso del tempo, tali da sconvolgere il quadro finanziario sulla cui base è avvenuta la stipulazione del contratto. Allo stesso tempo, peraltro, l’istituto tutela anche l’interesse dell’impresa a non subire alterazioni dell’equilibrio contrattuale per l’incremento dei costi sopravvenuto durante l’arco del rapporto, che potrebbe indurla ad una surrettizia riduzione degli standards qualitativi delle prestazioni.

A fronte di ciò, l'art. 1 septies del d.l. n. 73/2021, convertito dalla legge n. 106/2021, ha introdotto un meccanismo straordinario di compensazione dei prezzi a favore delle imprese appaltatrici di opere pubbliche per far fronte ai rincari dei costi dei materiali da costruzione maggiormente utilizzati.

Tali somme non costituiscono, tuttavia, un’integrazione del corrispettivo o una revisione del prezzo in senso stretto, in quanto non sono finalizzate a coprire interamente lo scarto tra il prezzo concordato e quello formatosi successivamente sul mercato, ma si limitano a consentire un adeguamento del contratto per compensare forfettariamente lo squilibrio generato dalla sopravvenienza atipica. Si tratta dunque di un ristoro direttamente riconosciuto dal legislatore e quantificato in maniera tassativa in forza di decreti ministeriali, secondo le modalità esplicitate nella richiamata circolare emessa dallo stesso Ministero deputato all’adozione dei decreti con la dichiarata finalità di “assicurare uniformità ed omogeneità di comportamenti” per l’applicazione dell’istituto della compensazione, come disciplinato dal citato art. 1 septies .

11. Per tali ragioni l’appello deve essere respinto.

12. La peculiarità della vicenda esaminata induce il Collegio a ritenere esistenti giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

CO AR, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

IN LL, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IN LL	CO AR

IL SEGRETARIO