Pubblicato il 03/03/2026

N. 01656/2026REG.PROV.COLL.

N. 00749/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 749 del 2025, proposto da
Ministero della Cultura, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato presso la quale è ex lege domiciliato, in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

contro

-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli Avvocati Gianluigi Pellegrino e Francesco Emanuele Salamone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
-OMISSIS- -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dagli Avvocati Giuseppe Calabi e Cristina Riboni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater) n. 22933/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di -OMISSIS- e del -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 febbraio 2026 il Cons. CO OP e uditi per le parti gli Avvocati presenti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il 2 gennaio 2018 l’Ufficio Esportazione della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Pisa e Livorno (di seguito UE) rilasciava, su richiesta della Società Fracassi Worldwide Shipping S.r.l., trasportatore incaricato dal proprietario Signor -OMISSIS-, l’attestato di libera circolazione (di seguito AL) riferito ad un dipinto olio su tela, del XVI° secolo, attribuito al -OMISSIS- , successivamente venduto al -OMISSIS-di -OMISSIS- (di seguito US), ove si trova allo stato esposto.

Con provvedimento del 21 gennaio 2022 la Direzione Generale Archeologia Belle Arti e Paesaggio del Ministero della Cultura (di seguito DG), ritenendo che l’Ufficio periferico, stante il precario stato di conservazione del dipinto e la mancata compilazione di alcuni campi del modulo di richiesta da parte del proprietario, non avesse correttamente identificato l’opera, pur qualificandola come « attr. a -OMISSIS- », disponeva in autotutela il ritiro dell’AL precedentemente rilasciato.

Seguiva, con provvedimento del 22 marzo 2022, il diniego di rilascio del titolo con contestuale avvio del procedimento per la dichiarazione di interesse culturale del dipinto ex art. 10 e ss. del D. Lgs. n. 42/2004 (Codice dei beni culturali, di seguito Codice).

I provvedimenti da ultimo citati (ritiro e diniego) venivano impugnati sia dal proprietario che dal US (il primo atto con i ricorsi introduttivi e il secondo con i motivi aggiunti) dinanzi al Tar per il Lazio che, previa riunione dei giudizi, rigettava i gravami con sentenza n. 11306 del 29 agosto 2022, impugnata da entrambe le parti soccombenti con appelli iscritti, rispettivamente, al n. 1857/2023 e 2216/2013 R.R..

La Sezione, previa riunione e riconoscimento della competenza della DG a procedere in autotutela, accoglieva gli appelli con decisione n. 9962 del 21 novembre 2023 ritenendoli « fondati in relazione all’unico, ma assorbente, profilo concernente la violazione del termine per l’adozione dell’atto di autotutela », riconferendo in tal modo efficacia all’AL annullato.

Nell’immediatezza della pubblicazione della decisione, con atto del 23 novembre 2023, la DG avviava nuovamente il procedimento di ritiro dell’AL allegando quale presupposto della nuova iniziativa l’acquisita conoscenza del rinvio a giudizio in sede penale di alcuni funzionari dell’UE di Pisa, imputati del reato di falso ideologico commesso in sede di rilascio di analoghi attestati.

Si precisa sin d’ora che l’inchiesta coinvolgeva il direttore dell’UE unitamente agli altri due componenti della Commissione che si esprimeva in ordine all’opera oggetto della presente controversia, inizialmente titolata « -OMISSIS- » e poi rivelatasi essere il « -OMISSIS- », indicato come capolavoro del -OMISSIS- -OMISSIS-.

L’amministrazione definiva l’avviato procedimento con provvedimento dell’11 gennaio 2024 disponendo « in autotutela, la nullità ai sensi dell’art. 21- septies, della legge n. 241 del 1990, o, in ogni caso, annulla, ai sensi degli articoli 21-octies e 21-nonies della legge n. 241 del 1990, l’attestato di libera circolazione n. 6440, rilasciato in data 2 gennaio 2018 dall’Ufficio esportazione di Pisa ».

Il nuovo provvedimento veniva impugnato dinanzi al Tar per il Lazio tanto dal Signor -OMISSIS- con ricorso iscritto al n. 2841/2024 R.R. quanto dal US con ricorso iscritto al n. 2902/2024 R.R..

Il Tar riuniva i due ricorsi accogliendoli con sentenza n. 22933 del 18 dicembre 2024, ritenendo che cogliessero « nel segno le censure relative alla violazione dell’art. 21-septies e dell’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990, per come articolate nel primo e nel secondo motivo del ricorso R.G. n. 2841/2024, nonché nel quarto e quinto motivo del ricorso R.G. n. 2902/24 » (capo 9 della sentenza).

Il Ministero impugnava la sentenza con appello depositato il 29 gennaio 2025 deducendo:

« Sulla nullità dell’attestato di libera circolazione »;

« Sulla presunta assenza di un accertamento della condotta penalmente rilevante connessa al rilascio dell’attestato di libera circolazione oggetto di ritiro »;

« Sulla configurabilità di una causa di nullità del provvedimento amministrativo emesso all’esito di una condotta penalmente rilevante »;

« Sulle false rappresentazioni rilevanti ex art. 21-nonies, comma 2-bis, legge 241/1990 »;

« Sulla riconducibilità all’art. 21-nonies, comma 2-bis, legge n. 241/1990 delle false dichiarazioni dei funzionari dell’ufficio esportazione »;

« Sulla necessaria attività di falsificazione del (solo) soggetto istante »;

Il Signor -OMISSIS- si costituiva in giudizio con memoria depositata il 19 marzo 2025 sostenendo la correttezza della decisione del Tar e riproponendo ex art. 101, comma 2, c.p.a., i motivi assorbiti in primo grado.

Il US si costituiva in giudizio il 25 marzo 2025 confutando le avverse censure e riproponendo i motivi assorbiti dal Tar.

US e Signor -OMISSIS- ribadivano le rispettive posizioni con memorie ex art. 73 c.p.a. depositate, rispettivamente, il 16 e il 19 gennaio 2026.

All’esito della pubblica udienza del 19 febbraio 2026 la causa veniva trattenuta in decisione.

Con il primo capo d’impugnazione, come già evidenziato sub articolato in due sotto capi, l’appellante censura la sentenza nella parte in cui disconosce la configurabilità di una ipotesi di nullità dell’AL quale effetto del coinvolgimento dei Funzionari dell’UE nella richiamata vicenda penale.

Espone l’amministrazione (sotto capo 1.1) che l’annullamento in autotutela da ultimo intervenuto si configurerebbe quale atto dovuto a seguito della ricezione da parte del G.I.P. dell’avviso di rinvio a giudizio e censura la posizione del Tar per la quale il rilascio dell’AL oggetto dell’intervento in autotutela sarebbe estraneo alla vicenda penale in questione.

Espone altresì l’appellante che l’inchiesta penale avrebbe consentito di svelare, sin dal primo avviso di rinvio a giudizio ricevuto dall’amministrazione in data 18 ottobre 2023, una anomala condotta dei Funzionari preposti che in più occasioni (ma, si evidenzia, non nel caso di specie) esprimevano giudizi, ritenuti dagli inquirenti essere non veritieri, circa il rilievo artistico dei beni al fine di agevolare il rilascio degli AL (venivano in particolare ipotizzate descrizioni sommarie dei beni, utilizzo di riproduzioni fotografiche a bassa definizione e sottostime del loro valore che avrebbero indotto in errore la DG chiamata a confermare le valutazioni dell’organo locale).

È ulteriormente allegato che il Signor -OMISSIS- ometteva di comunicare all’amministrazione che le indagini lo coinvolgevano in quanto proprietario del dipinto, tanto da essere destinatario in data 10 luglio 2024 di un decreto di fissazione dell’udienza preliminare emesso dal G.I.P. e notificato ritualmente al Ministero il 16 luglio successivo (senza allegazione della richiesta di rinvio a giudizio con indicazione dei capi d’imputazione rubricati).

Copia del provvedimento da ultimo citato veniva acquisita dall’amministrazione il 17 gennaio 2025 ai fini delle valutazioni circa l’opportunità di costituirsi parte civile e in detta occasione si sarebbe appreso del coinvolgimento del proprietario dell’opera nella parallela vicenda penale in qualità di imputato dei delitti di cui agli artt. 110, 61 n. 2 e 479 c.p. (falso ideologico in concorso).

Sulla base delle suesposte argomentazioni l’amministrazione chiede la riforma della sentenza impugnata « nella parte in cui afferma che non è stata accertata, neanche in termini definitivi, la commissione di reati (nella specie falso ideologico) alla base dell’adozione dell’attestato di libera circolazione dichiarato nullo e che l’accertamento non definitivo risultante dal rinvio a giudizio non sarebbe sufficiente a dichiarare la nullità o annullabilità in autotutela dell’attestato di libera circolazione » (pag. 11 dell’appello).

La doglianza è infondata.

Il provvedimento dell’11 gennaio 2024 veniva adottato sul rilievo:

che « il Direttore dell’Ufficio esportazione di Pisa che ha visionato l’opera de qua ed ha sottoscritto il verbale del 19/12/2017 nonché rilasciato l’attestato, è stato recentemente rinviato a giudizio dal GIP del Tribunale di Pisa (…) in relazione a numerosissimi casi in cui l’esportazione sarebbe stata autorizzata mediante il rilascio di atti ideologicamente falsi »;

che « parimenti, risultano rinviati a giudizio per le medesime ipotesi di reato anche gli altri due componenti della Commissione dell’Ufficio esportazione di Pisa che hanno sottoscritto il verbale del 19/12/2017, attestando che il “dipinto senza cornice”, Autore “attr. a -OMISSIS-” …» ;

che « appare plausibile e più che probabile che le ipotesi di reato, su cui sono ancora in corso le indagini, siano molto più numerose di quelle per le quali attualmente è già stato disposto il rinvio a giudizio »;

che « l’operato dell’Ufficio esportazione di Pisa negli anni 2013-2019 è perciò caratterizzato da una corruzione capillare e diffusa, attualmente al vaglio della magistratura penale »

Sintetizzato nei suesposti termini il supporto motivazionale del provvedimento impugnato, deve i n primis rilevarsi che, in relazione alla vicenda che coinvolge i funzionari dell’Ufficio pisano, non è documentato alcun accertamento di responsabilità da parte dell’Autorità giudiziaria.

In secondo luogo, non può che evidenziarsi come, sia alla data dell’avvio del procedimento definito con la misura impugnata (23 novembre 2023) che alla data dell’adozione del conclusivo provvedimento di ritiro (11 gennaio 2024), la vicenda oggetto del presente giudizio (ovvero il rilascio dell’AL riferito al dipinto del -OMISSIS- ) risultasse estranea all’indagine penale assunta dall’amministrazione a presupposto del procedimento di autotutela.

A dette date, in particolare, non era noto alcun elemento in ordine alla posizione del proprietario del cui coinvolgimento nell’indagine l’amministrazione acquisiva generica notizia il 16 luglio 2024 (a provvedimento già adottato) avendo conoscenza delle effettive contestazioni, come anticipato, solo il 17 gennaio 2025.

In altri termini il provvedimento di ritrito oggetto di impugnazione in primo grado veniva adottato sulla base di presunzioni non qualificate, fondate sull’esistenza di indagini che, ancorché aventi ad oggetto condotte ascrivibili allo stesso Ufficio periferico nel rilascio di analoghi provvedimenti, non potevano, sulla base degli elementi a quel momento in possesso dell’amministrazione, essere riferite alla specifica vicenda oggetto della presente controversia.

Sul punto non può che rilevarsi come sia « pacifico in giurisprudenza che “la legittimità di un provvedimento amministrativo va valutata con riferimento allo stato di fatto e di diritto esistente al momento della sua emanazione» (Cons. Stato, Sez. VI, 28 gennaio 2026, n. 712; nei medesimi sensi, Sez. V, 27 luglio 2021, n. 5585; Sez. VI, 7 novembre 2023, n. 582; Sez. V, 20 dicembre 2024, n. 10259).

L’assenza di un definitivo accertamento di responsabilità a carico dei Funzionari coinvolti nel rilascio degli AL e l’assenza di un loro documentato coinvolgimento nell’indagine in relazione all’opera artistica oggetto della presente controversia, consentono di condividere la posizione espressa dal giudice di prime cure circa l’insussistenza dei presupposti legittimanti l’esercizio del potere di autotutela.

La sentenza è ulteriormente contestata (sotto capo 1.2) nella parte in cui disconosce la configurabilità di una causa di nullità dell’AL in ragione dell’accertamento di una condotta penalmente rilevante posta in essere dai Funzionari nell’esercizio delle loro prerogative, affermata invece dall’amministrazione sul rilievo che la commissione del reato determinerebbe una « carenza assoluta dell’elemento essenziale della volontà dell’atto da parte della Pubblica Amministrazione » (pag. 11 dell’appello).

Afferma l’amministrazione che la « nullità radicale » del provvedimento discenderebbe dall’art. 164 del Codice dei beni culturali, da intendersi quale espressione dell’intensità della tutela accordata dall’ordinamento alla conservazione e salvaguardia del patrimonio culturale della Nazione.

La doglianza è infondata.

Sul punto è sufficiente rilevare, sotto un primo profilo, che il coinvolgimento del proprietario nell’inchiesta penale è successivo all’avvio e alla definizione del procedimento concluso con l’adozione della misura impugnata in primo grado.

Sotto altro e decisivo profilo, che il reato ipotizzato a carico del proprietario non è allo stato ancora accertato, né risulta in atti che sia anche solo intervenuto il rinvio a giudizio dell’interessato.

Allo stesso modo, come peraltro già evidenziato, non sono documentati definitivi esiti penali a carico dei Funzionari per illeciti commessi nella valutazione del quadro del -OMISSIS- .

Non può pertanto ritenersi concretizzato il presupposto della « carenza assoluta dell’elemento essenziale della volontà dell’atto » che la stessa amministrazione riconduce alla commissione (si ripete non accertata) di un reato.

Perplesso è inoltre il richiamo al citato art. 164, a norma del quale « le alienazioni, le convenzioni e gli atti giuridici in genere, compiuti contro i divieti stabiliti dalle disposizioni del Titolo I della Patte seconda, o senza l'osservanza delle condizioni e modalità da esse prescritte, sono nulli ».

Sebbene la norma sia indice dell’elevato livello di tutela riconosciuto dall’ordinamento ai beni culturali, la censura non trova adeguato sviluppo nelle difese dell’amministrazione basate, come ampiamente illustrato, su una indimostrata (al momento dell’esercizio del potere) illiceità delle condotte dei Funzionari, non essendo assolutamente dimostrato che, come afferma il Ministero, l’AL fosse stato « rilasciato con la commissione di un reato » (pag. 12 dell’appello).

Con il secondo capo d’impugnazione, anche questo sub articolato in due sotto capi, l’appellante lamenta (sotto capo 2.1) la violazione dell’art. 21 nonies , comma 2 bis (ritenuto, ancorché in subordine, applicabile al caso di specie), nel testo ratione temporis vigente, ove dispone che « i provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell'atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, possono essere annullati dall'amministrazione anche dopo la scadenza del termine di dodici mesi di cui al comma 1 ».

In ogni caso, espone l’amministrazione che il termine in questione dovrebbe decorrere dalla conoscenza della condotta e nelle ipotesi in cui, come nel caso di specie, l’intervento in autotutela venga effettuato « da un organo diverso (la DG Abap) ignaro della condotta criminosa », il termine dovrebbe decorrere dall’acquisita conoscenza da parte di quest’ultimo Ufficio.

Afferma ulteriormente l’amministrazione che sarebbe irrilevante l’estraneità del proprietario alla condotta criminosa (peraltro successivamente attinto da istanza di rinvio a giudizio) « essendo sufficiente che lo stesso non potesse non avvedersi, con l’ordinaria diligenza, dell’evidente illiceità del provvedimento amministrativo » ovvero che l’atto « integrasse un falso ideologico » (pag. 13 dell’appello).

Né rileverebbe la circostanza che la Sezione (definendo la controversia insorta a seguito del primo annullamento dell’AL con la già citata decisione n. 9962/2023) abbia escluso che le dichiarazioni rese dalla parte istante fossero da ritenere non veritiere nei termini richiesti dall’art. 21- noniers , legge n. 241/1990.

Nel caso di specie sarebbe invece pacifica la natura non veritiera di quanto riportato nell’AL « dovuta a dolo o mala fede dei rappresentanti dell’ufficio esportazione, in concorso – secondo la ricostruzione contenuta nella richiesta di rinvio a giudizio e ora sub iudice – con il soggetto istante e i rappresentanti della ditta di spedizione .» (pag. 14 dell’appello).

La censura deve essere disattesa in ragione della già evidenziata circostanza che, al momento dell’adozione degli atti impugnati, la condotta posta in essere dall’UE di Pisa, in relazione al rilascio dell’AL qui di interesse, non aveva ancora costituito oggetto di indagine penale (o quanto meno, ciò non era a conoscenza dell’amministrazione).

Una volta smentito detto presupposto non può che considerarsi superata tanto la questione della tempestività dell’esercizio del potere di autotutela quanto la precedente decisione della Sezione in merito alla pretesa non veridicità della dichiarazione del proprietario.

Premessa inoltre la singolarità della deduzione per la quale viene imputata al privato una condotta non diligente per non essersi avveduto di una illegittimità sfuggita alla stessa DG in sede di conferma dell’operato dell’UE, nonché la compatibilità del termine ex art. 21 nonies con i principi di matrice costituzionale evocati dall’appellante (smentita da C. Cost., 26 giugno 2025. n. 88), non può che evidenziarsi come l’invocato comma 2 bis dell’articolo da ultimo citato consente l’intervento in autotutela oltre lo spirare dei termini di legge in presenza di dichiarazioni «false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato » e tale presupposto, al momento dell’adozione dei provvedimenti impugnati, era inesistente (né è documentato sussista ad oggi).

Sul punto la giurisprudenza ha già avuto modo di affermare che « finché una sentenza penale di condanna non sia stata pronunciata e non sia passata in giudicato, non potrebbe certo essere la P.A. (né tantomeno il giudice amministrativo, chiamato a sindacare la legittimità del provvedimento di autotutela sotto il profilo della sua tempestività) accertare se la dichiarazione falsificatrice integri o meno, in concreto, una fattispecie di reato, al fine di stabilire se l’esercizio del potere di autotutela sia soggetto al termine perentorio di dodici mesi ovvero ad una più elastica valutazione di ragionevolezza circa il “quando” della adozione del provvedimento di annullamento d’ufficio, non essendo all’uopo evidentemente sufficiente che la falsità rappresentativa sia stata calata nelle forme della dichiarazione sostitutiva » (Cons. Stato, Sez. III, 22 giugno 2023, n. 6137).

L’appellante deduce altresì (sotto-capo 2.2) che la sentenza sarebbe errata laddove sostiene che « la fattispecie della condotta di falsificazione penalmente rilevante, poi, nemmeno può essere prospettata, atteso, da un lato, che, nell’interpretazione dell’art. 21-nonies, comma 2-bis, l’autore di tale condotta non può che essere l’istante (essendo stato il provvedimento conseguito sulla base delle dichiarazioni false) e, dall’altro, che, come già evidenziato al precedente punto 10.2. della presente sentenza, difetta, nel caso di specie, in modo evidente, non solo la definitività dell’accertamento ma addirittura l’accertamento stesso, venendo in rilievo un procedimento penale riguardante attestati di libera circolazione diversi da quello oggetto di ritiro ».

La censura è infondata per le ragioni già esposte.

L’amministrazione sviluppa infatti la censura riproponendo argomenti già spesi, e ritenuti essere infondati, relativi:

alla non operatività del termine di 12 mesi ex comma 2 bis del citato art. 21 nonies sul presupposto della rilevanza penale della condotta, non ancora accertata e, con riferimento alla presente fattispecie, non ancora ipotizzata al momento dell’adozione degli atti impugnati;

all’incompatibilità del termine in questione con i valori tutelati dall’art. 9 della Costituzione, smentita invece dalla Corte Costituzionale;

all’illiceità, non ancora accertata, della condotta dell’Ufficio periferico che avrebbe operato « il ribassamento del valore » finalizzato a conseguire il titolo all’esportazione.

L’infondatezza delle sopra scrutinate censure determina il rigetto dell’appello senza necessità di procedere allo scrutinio dei motivi assorbiti in primo grado dal Tar e riproposti ex art. 101 c.p.a. in questa sede da entrambe le parti resistenti, come anche delle eccezioni sollevate dal Signor -OMISSIS- nella sua ultima memoria.

Per quanto precede l’appello deve essere respinto con condanna dell’appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio nella misura liquidata in dispositivo.

Le questioni appena vagliate esauriscono l’ambito del contenzioso sottoposto al Collegio, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis , per le affermazioni più risalenti, Cass. civ., Sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cass. civ., Sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663).

Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il Ministero della Cultura al pagamento delle spese del presente grado di giudizio che liquida in € 2.500,00, oltre oneri di legge, in favore di ciascuna parte resistente costituita.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità delle parti nonché di qualsiasi altro riferimento alla vicenda penale in corso.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IN PE, Presidente

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere

CO OP, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CO OP	IN PE

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.