Pubblicato il 09/04/2025

N. 03033/2025REG.PROV.COLL.

N. 02798/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 2798 del 2024, proposto da
SI S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Matilde Mura, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

Comune di Quartu Sant'Elena, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Flaviano Lai, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

nei confronti

Metassociati S.r.l., RE RC & Figli S.r.l., non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima) 7 febbraio 2024, n. 91, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Quartu Sant'Elena;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 dicembre 2024 il consigliere Angela Rotondano e viste le conclusioni della società appellante e del Comune appellato, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società SI s.r.l. gestisce per finalità turistico ricettive il compendio demaniale marittimo denominato “La BU”, sito sul Lungomare Poetto, nel Viale Golfo di Quartu del Comune di Quartu Sant’Elena.

2. Con l’appello proposto la società impugna la sentenza del T.a.r. per la Sardegna indicata in epigrafe che ha respinto in quanto infondato il ricorso per l’annullamento degli atti (tra cui, in particolare, la determinazione dirigenziale n°619 del 31 maggio 2022) mediante i quali il Comune di Quartu Sant'Elena ha approvato il progetto concernente l’intervento di riqualificazione della fascia retro demaniale dell’area del Poetto nell’ambito del “Patto per lo Sviluppo della Città Metropolitana di GL (FSC 2014-2020)” .

3. La sentenza, prescindendo dalle eccezioni di rito sollevate dal Comune resistente (che aveva, in particolare, messo in dubbio la tempestività del ricorso), ha ritenuto infondate le doglianze con cui in sintesi la società ricorrente ha contestato il progetto esecutivo dei lavori di riqualificazione del lungomare, approvato dal Comune, nella parte in cui non prevede il mantenimento di un collegamento tra la pubblica via e il cortile interno del compendio demaniale “La BU”.

In particolare, la sentenza ha disatteso sia le censure di carattere procedimentale – di “Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 7 della l. n. 241/90 e del principio del giusto procedimento, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria - che le censure di carattere sostanziale – di “Violazione dei principi di imparzialità, proporzionalità e buon andamento dell’attività amministrativa, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, travisamento dei fatti, illogicità e irragionevolezza” - tramite le quali si è contestata - come manifestamente illogica, irragionevole e sproporzionata, nonché viziata da difetto di istruttoria e di motivazione - la decisione di eliminare qualsivoglia collegamento viario tra la pubblica strada e il cortile della struttura in questione.

4. Con l’appello proposto la società SI contesta le statuizioni di prime cure, deducendone l’erroneità e domandandone la riforma.

5. Si è costituito il Comune di Quartu Sant’Elena, argomentando l’infondatezza dell’appello e chiedendone il rigetto.

5.1. Il Comune ha altresì riproposto ai sensi dell’art. 101, comma 2, cod. proc. amm. l’eccezione preliminare, non esaminata dalla sentenza in ragione della ritenuta infondatezza nel merito dei motivi di censura, di irricevibilità del ricorso di primo grado, lamentando che questo sarebbe stato tardivamente proposto, avverso un progetto approvato due anni prima, solo dopo l’indizione della gara pubblica e l’avvio dei lavori.

5.2. All’udienza del 10 dicembre 2024, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

6. L’appello è infondato.

7. Per chiarezza, ai fini dell’esame delle questioni poste dai motivi di impugnazione avverso la sentenza, conviene richiamare in punto di fatto le seguenti circostanze, allegate dal Comune e non contestate da parte appellante.

7.1. In data 17 novembre 2016 la Città Metropolitana di GL e la Presidenza del Consiglio dei Ministri sottoscrivevano un Patto per lo Sviluppo che assegnava alla Città Metropolitana risorse a valere sul Fondo per lo Sviluppo e la Coesione - FSC (periodo di programmazione 2014-2020) per l’attuazione di una serie di interventi strategici, tra i quali l’intervento denominato “Litorale Poetto - Riqualificazione fascia retro demaniale dell’area del Poetto” , per il quale veniva disposto uno stanziamento di euro 3.000.000,00.

7.2. In data 11 giugno 2018 il Comune e la Città Metropolitana di GL siglavano un accordo ex art. 15 della l. n. 241/1990 per l’attuazione del predetto intervento di riqualificazione del Poetto.

7.3. In data 19 agosto 2021 veniva indetta la conferenza di servizi decisoria per l’espressione dei pareri propedeutici all’approvazione del progetto de quo da parte delle amministrazioni interessate, tra cui anche il Servizio Demanio e Patrimonio della RAS e l’Agenzia del Demanio, titolari dell’area demaniale affidata in concessione all’appellante.

7.4. Le amministrazioni convocate esprimevano, espressamente o tacitamente, parere favorevole sul progetto e gli enti deputati alla tutela del demanio non sollevavano rilievi, sicché, con determinazione dirigenziale n. 1567 del 12 dicembre 2021, il Comune approvava il progetto definitivo-esecutivo dei lavori in questione.

7.5. Il progetto prevedeva la realizzazione, al confine con la spiaggia, di un parco verde che si svilupperà, in senso longitudinale, dalla piazza Olla, in prossimità della rotonda del Viale Poetto presso cui sorge la struttura “New BU” gestita dalla SI, fino al Margine Rosso e, in verticale, dal demanio marittimo alla strada a quattro corsie del Viale Poetto.

7.6. Era previsto che nel suo sviluppo “latitudinale” al parco si sarebbe alternato, per la sua intera lunghezza, una passeggiata pedonale (c.d. promenade ), confinante con la spiaggia e con le numerose strutture che insistono su di essa, un’area verde, una corsia destinata alle bici e al running e un’altra ampia area di verde attrezzato.

7.7. Nel progetto non era prevista la presenza di alcuna viabilità carrabile interna al parco; infatti, per i parcheggi pubblici era prevista la localizzazione lungo il Viale Poetto, in adiacenza alla strada, con possibilità, quindi, di raggiungere la spiaggia e le attività turistiche che insistono su di essa mediante appositi camminamenti.

7.8. Il Comune, dovendo sostituire alcuni documenti allegati al progetto (relazione CAM - Criteri Ambientali Minimi di alcuni materiali e del verde e, conseguentemente, capitolato speciale d’appalto e schema di contratto), ha poi adottato la determinazione dirigenziale n. 619 del 31 maggio 2022, impugnata in primo grado, con la quale è stata disposta la riapprovazione del progetto.

7.9. Il Comune, sulla base del progetto definitivo-esecutivo, ha quindi bandito la procedura di affidamento dei lavori, che sono stati consegnati il 13 dicembre 2022 alla ditta aggiudicataria.

Nel mese di febbraio 2023, sono iniziate le lavorazioni volte alla realizzazione della c.d. promenade , con il posizionamento dei “cordoli” sul confine esterno del previsto camminamento, conformemente a quanto previsto nel progetto.

8. Orbene, tanto premesso, la sentenza appellata merita di essere confermata, in quanto, sulla base delle risultanze di causa, così correttamente ricostruite, ha altrettanto correttamente ritenuto l’infondatezza del ricorso di primo grado.

9. Innanzitutto, va respinto il primo ordine di doglianze con cui la società appellante ha contestato le statuizioni di rigetto del primo motivo di ricorso, tornando sostanzialmente a lamentare la mancata partecipazione al procedimento di approvazione del progetto di riqualificazione del lungomare Poetto, che avrebbe previsto la rimozione della viabilità pubblica (da sempre esistente) che un tempo avrebbe consentito l'accesso carrabile al compendio La BU.

9.1. Secondo la società appellante - a prescindere dal fatto che essa fosse o meno, all'epoca di approvazione del progetto, titolare di esercizio di passo carrabile per l’accesso al compendio - non le si potrebbe negare la titolarità di una posizione differenziata e qualificata che l’avrebbe legittimata a partecipare al procedimento, in quanto i lavori di riqualificazione del litorale di Quartu Sant'Elena avrebbero modificato l’esistente situazione di fatto.

9.2. In particolare, l’esecuzione del progetto contestato - laddove ha previsto la pedonalizzazione dell’intera strada, mediante realizzazione di un cordolo che dovrebbe delimitare il nuovo camminamento pedonale – avrebbe di fatto precluso l’accesso carrabile alla pubblica via dal cortile del compendio gestito dall’appellante, senza neanche considerare che il progetto di ristrutturazione della struttura “La BU”, già approvato dal Comune (nel 2017), prevedeva la realizzazione, proprio nel cortile interno, di sei posti auto (ai quali si accederebbe dalla pubblica via tramite un cancello situato sul fronte del compendio). La società appellante avrebbe, pertanto, maturato il legittimo affidamento ad ottenere l'autorizzazione all'esercizio del passo carrabile e, più in generale, a mantenere l’accesso veicolare alla pubblica via.

9.3. La società appellante, quale soggetto nei confronti del quale il provvedimento finale avrebbe potuto produrre un pregiudizio, avrebbe dovuto quindi essere necessariamente coinvolta nel procedimento ai sensi dell’art. 7, comma 1, della l. n. 241/1990.

La partecipazione al procedimento della società avrebbe, infatti, potuto favorire, nel giusto contemperamento degli interessi coinvolti, l’individuazione di una soluzione condivisa, idonea a consentire la realizzazione dell’interesse pubblico con il minor sacrificio dell’interesse privato.

9.4. Le riassunte censure non sono fondate.

9.5. In effetti, la sentenza ha correttamente ritenuto infondata la doglianza sulla mancata partecipazione al procedimento perché la società ricorrente non ha mai chiesto (né quindi ottenuto) l'autorizzazione all'accesso carrabile al compendio "La BU"; di conseguenza, come rilevato dal primo giudice, già solo per la mancanza di tale autorizzazione, la società non può vantare una legittima pretesa nei confronti del Comune all'utilizzo con veicoli dell'accesso in questione e, quindi,

nemmeno può dirsi titolare di una posizione qualificata e differenziata che ne imponesse la partecipazione al procedimento.

9.6. Né ad una diversa conclusione può condurre la semplice rappresentazione, negli elaborati tecnici del progetto di ristrutturazione della struttura La BU, di sei posti auto nel cortile interno del compendio, perché, come correttamente evidenziato dalla sentenza impugnata, tale progetto (che, del resto, neppure segnalava la presenza di un passo carrabile né disegnava la viabilità di accesso al cortile) ha un rilievo meramente edilizio e urbanistico e non è idoneo ad attribuire alcuna aspettativa in merito alla possibilità di ottenere l'autorizzazione all'esercizio di passo carrabile, rimessa ad autonoma valutazione discrezionale del competente ufficio in merito alla sussistenza dei requisiti previsti dal Codice della Strada (art. 22) e dal relativo Regolamento di esecuzione (v. art. 46).

In tal senso è l’art. 10 del vigente “regolamento comunale sulla disciplina dei passi carrabili” , a mente del quale “il titolo abilitativo edilizio rilasciato con diverse modalità ha rilievo solo sul suolo privato e, pertanto, non esime il proprietario dall’obbligo di munirsi dell’autorizzazione di passo carrabile” .

Giova poi evidenziare che, ai sensi dell’art. 20, comma 1, del richiamato regolamento comunale, l’Amministrazione comunale può comunque unilateralmente revocare o modificare i titoli autorizzativi relativi all’esercizio di passo carrabile “ in qualsiasi momento, per sopravvenuti motivi di pubblico interesse o di tutela della sicurezza stradale” (anche senza obbligo di corrispondere un indennizzo).

Dunque il conseguimento di un titolo edilizio per la realizzazione di un posto auto non sostituiva l’autorizzazione all’accesso carrabile, della quale l’appellante era sprovvista (non solo per non averla mai chiesta e ottenuta, ma anche in ragione di quanto infra si dirà sull’impossibilità del transito carrabile fino al cancello in questione: v. par. 9.8. e 9.9.).

9.6.1. Alla luce delle considerazioni che precedono deve escludersi che appellante potesse risultare pregiudicata nel senso che ha prospettato dall’approvazione del progetto, che ha determinato un complessivo restyling dell’area del Poetto sulla quale insiste anche l’attività turistico ricettiva in questione.

9.6.2. Di conseguenza, sono corrette le motivazioni sulla base delle quali la sentenza ha ritenuto che il Comune non fosse tenuto a coinvolgere l’appellante nel procedimento per l’approvazione del progetto di riqualificazione del litorale.

9.7. A quanto correttamente rilevato dalla sentenza di prime cure, deve poi aggiungersi quanto segue.

9.8. Anche prima degli interventi di riqualificazione in essere, è dubbio che la società SI potesse conseguire l’autorizzazione all’accesso carrabile nell’area della struttura La BU (oggi “New BU” ).

9.8.1. Al riguardo, la difesa del Comune ha adeguatamente provato che il cancello della struttura venne realizzato (nel corso del secolo scorso), in costanza di un sistema di viabilità del tutto differente da quello attuale.

Infatti, mentre fino ai primi anni 2000 l’accesso alla proprietà demaniale su cui insiste la struttura gestita dall’appellante avveniva direttamente dalla strada provinciale ubicata in aderenza alla spiaggia (vedi ortofoto anno 1998 sub 8 e foto 2011, sub 10 documenti di primo grado depositati dal Comune), sin dall’adozione dell’ordinanza n. 9 del 2003 della Provincia di GL (che aveva previsto la chiusura al traffico veicolare della ex strada provinciale consentendolo solo nelle bretelle di accesso ai parcheggi pubblici e revocando ogni altro provvedimento contrastante) la sede stradale (inclusa l’area adiacente al cancello, di fronte al quale venivano tracciati parcheggi pubblici) era stata trasformata in percorso ciclo pedonale, non esistendo quindi più alcun raccordo tra la struttura e la viabilità pubblica.

9.8.2. Pertanto, non essendo presente alcun tratto di strada carrabile adiacente all’accesso in questione né tantomeno un collegamento viario tra la pubblica strada e il cortile del compendio (tant’è che il transito era espressamente vietato anche mediante apposita segnaletica di divieto collocata di fronte al cancello della struttura), anche l’eventuale passaggio dei mezzi dell’impresa esecutrice durante i lavori di ricostruzione della struttura – seppur tollerato – è avvenuto in via di mero fatto, senza attribuire alla SI alcun titolo per accedere dalla strada interna alla propria struttura.

10. Con un secondo ordine di doglianze, l’appellante assume l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha dichiarato legittimi i provvedimenti impugnati, nonostante il Comune, nel bilanciamento con i fini pubblici che intendeva perseguire con il progetto di riqualificazione del litorale, abbia deciso di eliminare qualsivoglia collegamento viario tra la pubblica strada e il cortile del compendio “La BU”, senza minimamente prendere in considerazione l’interesse della società a mantenere l'accesso carrabile alla struttura dalla medesima gestita: la sentenza avrebbe, quindi, errato nel ritenere inesistenti profili di manifesta irragionevolezza e illogicità nelle scelte dell’Amministrazione sulla realizzazione del progetto, nonché nel ritenere incompatibile la pretesa della società alla conservazione dell’accesso veicolare con le finalità del progetto medesimo.

10.1. Il primo giudice non avrebbe, infatti, considerato che la realizzazione del fine pubblico (la riqualificazione del lungomare) non sarebbe impedita consentendo alla società SI di mantenere un - seppur limitato (in determinati orari, per un numero ristretto di veicoli o solo per specifiche esigenze) - accesso veicolare al compendio La BU.

10.2. Per contro, un contemperamento degli interessi pubblici con quelli privati coinvolti non potrebbe rinvenirsi nel fatto che l’Amministrazione (sempre al solo fine di tutelare un interesse pubblico alla fruizione del litorale) avesse previsto, all'interno del progetto di riqualificazione del lungomare, la realizzazione di parcheggi pubblici lungo il viale Poetto, in adiacenza alla strada, dai quali sarà possibile raggiungere la spiaggia e le attività turistiche.

10.3. Anche tali censure non possono essere accolte.

10.4. Come evidenziato, almeno dal 2003 ( i.e. sin dall’adozione della richiamata ordinanza provinciale) l’area in questione è pedonale con parcheggi pubblici (tracciati anche nelle adiacenze della struttura dell’appellante): infatti, il transito delle auto era espressamente vietato anche mediante collocazione di apposita segnaletica stradale (proprio di fronte al cancello in questione).

10.5. Non risulta poi che la società abbia mai richiesto e ottenuto un’autorizzazione all’accesso carrabile; tant’è che a fronte dell’eccezione di genericità del Comune l’appellante “corregge il tiro” e nella memoria parla soltanto di “ esistenza fattuale” del passo carrabile, così finendo per confermare proprio le tesi comunali sulla mera tolleranza dell’eventuale uso carrabile del cancello fatto durante i lavori di ristrutturazione dalla SI e dalle imprese appaltatrici.

10.6. Il fatto che nel progetto approvato fossero previsti parcheggi interni, come detto, non rileva in quanto non esimeva il proprietario dal munirsi di un’apposita autorizzazione per l’esercizio carrabile.

10.7. È poi dirimente osservare che la pretesa dell’appellante alla realizzazione di un collegamento viario con la struttura (onde consentire l’accesso carrabile alla medesima) collide in effetti con la ratio complessiva del progetto di restyling : che è quella di creare un grande parco urbano lineare che si estenda per tutta l’area retrodunale del Poetto, integralmente pedonalizzato e completamente libero da auto.

La realizzazione di una viabilità interna che attraversi i camminamenti pedonali e la pista ciclabile già realizzata finirebbe, quindi, per compromettere la linearità e la continuità visiva dell’intervento, con pregiudizio anche sotto i profili estetico e paesaggistico, sui quali la Soprintendenza si è già pronunciata mediante parere favorevole con prescrizioni.

10.8. Diversamente, nel rispetto del divieto di disparità di trattamento, si sarebbe dovuto riconoscere l’accesso carrabile a tutti gli stabilimenti e non solo garantirlo a quello dell’appellante: ma ciò avrebbe finito per stravolgere il progetto, trasformando la creazione di un parco lineare nella mera realizzazione di aiuole inframmezzate da strade interne (sia pure ad accesso veicolare limitato).

Ne discende che consentire il transito e l’accesso veicolare nell’area del parco sarebbe incompatibile con le scelte progettuali dell’Amministrazioni e in completa contraddizione con le finalità da quest’ultima perseguite nella realizzazione del pubblico interesse concernente la riqualificazione del lungomare.

10.8.1. Ad ogni modo l’interesse del privato non è stato obliterato: l’area prospiciente è munita comunque di stalli utilizzabili anche dall’utenza dello stabilimento e lo stesso progetto ha previsto la realizzazione di parcheggi pubblici lungo il Viale Poetto, in adiacenza alla strada, dai quali sarà possibile raggiungere la spiaggia e le attività turistiche che insistono su di essa mediante appositi camminamenti; inoltre, come spiegato dal Comune nella memoria difensiva, l’appellante ben potrebbe sottoporre all’amministrazione un possibile accesso carrabile al lotto dal lato della Piazza Olla, in prossimità dell’unico tratto di viabilità ancora in esercizio (non essendo stati, del resto, ancora eseguiti i lavori sul cortile interno di quel lato da parte dell’appellante).

10.9. Pertanto, la sentenza è corretta e va confermata sia laddove ha ritenuto incompatibile la pretesa della ricorrente con le finalità del progetto (volto alla creazione di un’area pedonale estesa anche alla zona prospiciente al compendio gestito dalla ricorrente), sia nella parte in cui, alla luce della descrizione complessiva dell’intervento e della ratio sottesa allo stesso, come evincibile dagli atti di causa, non ha ravvisato profili di manifesta irragionevolezza, illogicità o travisamento di fatto nelle scelte, frutto delle valutazioni ampiamente discrezionali dell’Amministrazione, relative alle modalità di realizzazione del progetto di riqualificazione del lungomare.

11. In definitiva, l’appello va respinto.

12. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante SI s.r.l. alla rifusione delle spese a favore del Comune di Quartu Sant'Elena che liquida forfettariamente in complessivi euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre oneri e accessori se per legge dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere, Estensore

Raffaello Sestini, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Angela Rotondano	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO