Pubblicato il 02/02/2026

N. 00874/2026REG.PROV.COLL.

N. 04456/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4456 del 2025, proposto da OR IL (in qualità di procuratore speciale di RA IL e RI FI); RI GL; CO GL; RE GL (già amministratore unico e legale rappresentante della cessata Immobiliare Certosa di GL RE & C s.a.s.); RI RR; RE RR; Marco Fodaro; Immobiliare Certosa di IA AN & C. s.a.s. in persona del legale rappresentante pro tempore ; AN Matozzo; Petrizzi Petroli Sud s.r.l. in persona del legale rappresentante pro tempore ; GI OP; NO OP; Vitaltrasporti s.r.l. in persona del legale rappresentante pro tempore ; GI ZI NO, rappresentati e difesi dall'avvocato GI Pitaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

AN s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati RA Mandalari, Lara Giovane, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Commissario straordinario per gli interventi infrastrutturali sulla strada statale 182, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la AL (Sezione Seconda) n. 778/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di AN s.p.a. e del Commissario straordinario per gli interventi infrastrutturali sulla strada statale 182;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 dicembre 2025 il consigliere LO MA e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti.

1. Gli odierni appellanti hanno impugnato la sentenza n. 778/2025, con la quale il Tribunale amministrativo regionale per la AL, Sezione Seconda, ha dichiarato in parte inammissibile, per difetto di giurisdizione, e, in parte ha respinto il ricorso di primo grado proposto per l’annullamento del decreto del 12 ottobre 2023 del Commissario straordinario per gli interventi infrastrutturali sulla strada statale 182, recante approvazione del progetto definitivo dell’intervento denominato “ CZ402 – S.S. 182 Trasversale delle Serre – Lavori di costruzione del Tronco 5° Lotto 4° e Lotto 5° dallo svincolo di Gagliato allo svincolo di Soverato ” nonché degli atti istruttori presupposti.

Il giudice di primo grado ha disposto la compensazione delle spese di giudizio.

2. Gli odierni appellanti premettono di essere proprietari di terreni ubicati nei Comuni di Satriano, Gagliato, Soverato e Petrizzi, e di aver ricevuto la comunicazione di avvenuta approvazione del progetto definitivo sopra richiamato.

Pur dichiarando di non essere contrari alla realizzazione dell’opera pubblica in sé (perseguendo la stessa il fine di mettere in collegamento stradale il Basso Jonio catanzarese con l’Autostrada A2 del Mediterraneo, nei pressi di Vibo Valentia), gli appellanti evidenziano di nutrire forti perplessità rispetto al progetto in questione, atteso che lo stesso prevederebbe un tracciato del tutto irragionevole e illogico, violerebbe la proprietà privata, sarebbe sovradimensionato, sproporzionato e anche invasivo sotto il profilo ambientale, andando a modificare il percorso originariamente previsto, che (a giudizio degli appellanti) comportava un minore sacrificio per le popolazioni e per le aree interessate.

3. Gli appellanti hanno contestato la sentenza di primo grado con tre articolati motivi.

3.1. Con il primo motivo, gli appellanti deducono violazione e falsa applicazione dell’art. 11 d.P.R. n. 327/2001; difetto di motivazione; travisamento dei fatti.

In sintesi, si dolgono del fatto che il T.a.r. abbia respinto il primo motivo del ricorso introduttivo del giudizio senza aver disposto una consulenza tecnica o una verificazione.

In particolare, deducono la manifesta illogicità, nonché il travisamento dei fatti, che avrebbe orientato la p.a. nella decisione di “accantonare” il progetto preliminare, approvato nel 2012, per modificarne il tracciato; deducono che era stata specificamente censurata in primo grado la motivazione riportata nella relazione tecnica generale del progetto definitivo approvato.

3.2. Con il secondo motivo, gli appellanti deducono violazione e falsa applicazione del Cap. I del d.m. prot. 6792 del 5 novembre 2001 (“ Norme funzionali e geometriche delle strade ”); errata classificazione quale strada di montagna; difetto di istruttoria e di motivazione.

Gli appellanti censurano il paragrafo 10 della sentenza impugnata, con il quale il giudice di primo grado ha respinto le censure relative alla dedotta violazione delle regole costruttive di cui al d.m. 5 novembre 2001, recante “ Norme funzionali e geometriche delle strade ”, le cui disposizioni “ … si riferiscono alla costruzione di tutti i tipi di strade previste dal Codice, con esclusione di quelle di montagna collocate su terreni morfologicamente difficili, per le quali non è generalmente possibile il rispetto dei criteri di progettazione di seguito previsti ”.

Nel caso di specie non ricorrerebbero le condizioni per derogare alle prescrizioni contenute nel decreto ministeriale.

3.3. Con il terzo motivo, gli appellanti deducono errata acquisizione del parere di competenza dell’Autorità di Bacino; difetto di istruttoria; alterata valutazione degli esiti della conferenza di servizi.

Gli appellanti lamentano un difetto di istruttoria, in quanto il parere di competenza dell’Autorità di Bacino fa riferimento al bacino del fiume NG (che non avrebbe nulla a che vedere con i lotti del progetto in questione), anziché a quello del fiume IN (che invece interessa l’area oggetto di causa).

Il giudice di primo grado ha ritenuto la censura superata per effetto di una nota, acquisita da AN nel corso del giudizio, con cui l’Autorità precisa che il riferimento al fiume NG costituisce un mero refuso, in quanto volevasi effettivamente intendere il fiume IN.

Gli appellanti contestano le conclusioni del giudice di primo grado sotto diversi profili.

4. In relazione alle carenze istruttorie denunciate, gli appellanti chiedono che venga disposta una consulenza tecnica d’ufficio o una verificazione, “ al fine di accertare la sussistenza delle doglianze – in punto tecnico – che parte ricorrente ha documentato, in primo grado, mediante perizia di parte ed opportune allegazioni, emendando – sul punto – la lacuna istruttoria del processo celebrato innanzi al T.A.R. ”.

5. Si è costituita in giudizio AN s.p.a., eccependo:

a) l’inammissibilità dell’appello per omessa e/o generica impugnazione del § 10.2 della sentenza appellata, rispetto al quale gli appellanti hanno riproposto le doglianze formulate in primo grado, senza precisare specificamente i motivi per i quali la decisione impugnata sarebbe sul punto erronea e da riformare;

b) l’irricevibilità per tardività del ricorso di primo grado (notificato in data 8 ottobre 2024), non avendo i ricorrenti tempestivamente impugnato gli atti che hanno disposto la localizzazione dell’opera e l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, nonché la variante urbanistica, (ovvero le deliberazioni consiliari comunali poste a fondamento della determinazione di positiva conclusione della conferenza di servizi e la successiva Intesa del 22.06.2023, tutti pubblicati sul BURC in data 9 novembre 2023 e, perciò, da tale momento divenuti impugnabili entro il termine perentorio di sessanta giorni);

c) l’inammissibilità del ricorso per difetto del contraddittorio, in quanto l’azione impugnatoria introduttiva del giudizio non è stata proposta nei confronti della ON AL e del suo Presidente (che ha sottoscritto l’Intesa), nonché di tutte le altre amministrazioni, degli enti e dei soggetti che hanno partecipato alla conferenza di servizi da cui è scaturita la localizzazione dell’opera in contestazione;

d) l’inammissibilità parziale del ricorso per difetto di legittimazione ad agire, laddove si impugna l’intero contenuto degli atti impugnati e non già la sola parte in cui essi pregiudicano i fondi di proprietà dei ricorrenti (odierni appellanti).

Nel merito, ha contestato le deduzioni delle parti appellanti e ne ha chiesto il rigetto.

6. Si è costituito il Commissario straordinario per gli interventi infrastrutturali sulla strada statale 182, evidenziando che l’opera contestata dai ricorrenti (odierni appellanti) è un’opera c.d. “prioritaria”, perché inclusa nell’elenco di cui all’allegato 1 al d.P.C.M. del 5 agosto 2021 e cioè un intervento infrastrutturale caratterizzato da un elevato grado di complessità progettuale, da una particolare difficoltà esecutiva o attuativa, da complessità delle procedure tecnico - amministrative ovvero che comportano un rilevante impatto sul tessuto socio-economico a livello nazionale, regionale o locale.

In via preliminare, il Commissario straordinario ha eccepito:

a) l’inammissibilità del ricorso per carenza dei presupposti per la proposizione del ricorso collettivo;

b) l’inammissibilità del ricorso per mancata notifica ai controinteressati e in particolare alla ON AL, che avrebbe interesse alla conservazione dei provvedimenti impugnati, considerato che il progetto è il risultato, anche, dell'Intesa sottoscritta il 22/06/2023 dal Presidente della ON AL e dal Commissario straordinario;

c) l’irricevibilità del ricorso, per tardività.

Nel merito ha contestato i motivi di appello, chiedendo il rigetto del gravame.

7. Con ordinanza n. 2252 del 20 giugno 2025, questa Sezione ha respinto l’istanza cautelare con la seguente motivazione:

“ Considerato che gli odierni appellanti hanno impugnato la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il Tribunale amministrativo regionale per la AL, Sezione Seconda, ha dichiarato in parte inammissibile, per difetto di giurisdizione, e in parte ha respinto il ricorso di primo grado, avente ad oggetto gli atti relativi alla realizzazione del nuovo tracciato della strada statale 182, Trasversale delle Serre, per quanto riguarda il 5° tronco, lotti 4 e 5, dallo svincolo di Gagliato allo svincolo di Soverato;

che non si ravvisano i presupposti per la concessione della invocata tutela cautelare, in quanto, a prescindere da quanto dichiarato dalla AN s.p.a. (secondo la quale i lavori non inizieranno prima del 2026, in base al cronoprogramma in atti), le esigenze cautelari prospettate dalle parti ricorrenti hanno carattere generico e, comunque, nel contemperamento dei contrapposti interessi, l’interesse degli odierni appellanti (di natura eminentemente economica) ha carattere necessariamente recessivo rispetto all’interesse pubblico alla realizzazione della opera pubblica viaria in questione;

che le spese della presente fase cautelare debbono essere poste a carico delle parti appellanti ”.

8. Con memoria depositata in data 19 novembre 2025 gli appellanti ribadiscono la necessità di procedere ad alcuni approfondimenti istruttori, mediante c.t.u. o verificazione tecnica, in ordine alle censure denunciate, evidenziando:

a) sarebbe stato incomprensibilmente stravolto, in sede di adozione del progetto definitivo, il progetto preliminare (senza la riadozione di un altro preliminare e senza l’indicazione specifica dell’avvenuta valutazione e considerazione di tutti gli interessi coinvolti e, segnatamente, di quelli sacrificati);

b) sarebbero state incomprensibilmente applicate le norme tecniche costruttive delle strade di montagna ad un tracciato stradale che, in nessun suo tratto, supera i 600 metri di altitudine;

c) tra gli atti endoprocedimentali, vi è un parere dell’Autorità di Bacino che si riferisce ad altro lotto del tracciato e ad altro bacino idrografico, per nulla interessato dai lotti in oggetto;

d) vi sarebbero stati grossolani errori nella determinazione delle indennità di espropriazione, per violazione dei criteri di calcolo previsti e per omessa previsione dell’indennità dovuta ex art. 22-bis del d.P.R. 327/2001 per il periodo intercorrente tra la data di immissione in possesso e la data di corresponsione dell’indennità di espropriazione o del corrispettivo stabilito per l’atto di cessione volontaria.

9. Con memorie e repliche, le parti costituite hanno sostanzialmente ribadito le rispettive tesi difensive.

10. All’udienza pubblica dell’11 dicembre 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

11. In via preliminare, ritiene il Collegio che non sia necessario procedere ad ulteriori approfondimenti istruttori, essendo la causa matura per la decisione.

A tale riguardo si deve evidenziare che la verificazione tecnica e la consulenza tecnica d’ufficio sono strumenti di ausilio del giudice nella valutazione della prova e non possono in alcun modo valere a colmare le lacune di allegazione e di prova poste a carico delle parti ( iudex iuxta alligata et probata iudicare debet ).

Secondo principi giurisprudenziali consolidati, se è vero che nei giudizi amministrativi di natura impugnatoria il sistema probatorio è retto dal principio dispositivo con metodo acquisitivo degli elementi di prova da parte del giudice, è altrettanto vero che, in mancanza di una prova compiuta a fondamento delle proprie pretese, il ricorrente debba avanzare un principio di prova perché il giudice possa esercitare i propri poteri istruttori.

Nel caso di specie, gli appellanti in relazione alle loro deduzioni non hanno fornito nemmeno un principio di prova che possa giustificare l’esecuzione di ulteriori accertamenti istruttori, sotto forma di verificazione tecnica o di consulenza tecnica d’ufficio; nella relazione tecnica depositata nel giudizio di primo grado, a firma dell’ing. Leonardo Taverniti, più che contestazioni di natura tecnica, si formulano considerazioni di merito e di opportunità, che non possono trovare riconoscimento in sede di giurisdizione amministrativa di legittimità.

12. Ritiene poi il Collegio di poter prescindere dall’esame delle numerose eccezioni di rito sollevate dalle parti resistenti, essendo il ricorso in appello manifestamente infondato nel merito.

12.1. Le censure formulate nel primo motivo di appello, dirette a contestare il tracciato stradale, non sono meritevoli di apprezzamento in quanto invadono la sfera riservata in via esclusiva alla amministrazione.

La tesi degli appellanti si pone in netto contrasto con il consolidato indirizzo della giurisprudenza di questo Consiglio, che nega la possibilità di sovvertire il merito di valutazioni tecnico-discrezionali riservate alla p.a.; “ secondo il consolidato indirizzo di questa Sezione, infatti, il merito della scelta relativa alla localizzazione di un'opera pubblica resta, in linea di massima, sottratto al sindacato del giudice amministrativo, con le sole eccezioni della illogicità, del travisamento e della contraddittorietà, anche se l'amministrazione è tenuta a dare conto, nella relativa determinazione, dell'avvenuta valutazione e considerazione di tutti gli interessi coinvolti, e, segnatamente, di quelli sacrificati, e, sotto il profilo dell'adeguato apprezzamento delle posizioni interessate dall'ubicazione dell'opera, le delibere che ne approvano il progetto risultano sicuramente sindacabili (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 11 novembre 2014, nr. 5520; in termini, Cons. Stato, sez. IV, 7 novembre 2014, nr. 5484; id., 12 giugno 2009, nr. 3733). Si aggiunge anche che la p.a. non è tenuta a fornire al riguardo le specifiche ragioni della scelta di un luogo piuttosto che di un altro, rimanendo inibita al sindacato giurisdizionale sull'eccesso di potere ogni possibilità di sovrapporre una nuova graduazione di interessi in conflitto alla valutazione che di essi sia stata già compiuta dall'organo competente, in quanto profilo attinente alla discrezionalità tecnica e, quindi, al merito dell'azione amministrativa (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 26 ottobre 2012, nr. 5492). In giurisprudenza, si giunge quindi ad affermare che il mero rilievo dell'assenza, nel provvedimento di localizzazione di un'opera pubblica, dell'attestazione di soluzioni alternative, non integra ex se gli estremi di carenza motivazionale (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 20 aprile 2006, nr. 2246) ” (Consiglio di Stato, Sezione IV, sentenza 27 aprile 2015 n. 2094; in senso conforme, Sez. V, 13 aprile 2021 n. 3009).

Il fatto che l’amministrazione, in sede di approvazione del progetto definitivo, abbia ritenuto di apportare delle modifiche al tracciato individuato nel progetto preliminare non è elemento di per sé idoneo ad infirmare la legittimità degli atti impugnati; la previsione di diversi livelli di progettazione delle opere pubbliche è funzionale proprio alla individuazione della soluzione progettuale più rispondente all’interesse pubblico.

12.2. Con il secondo motivo di gravame, gli appellanti deducono violazione e falsa applicazione del Cap. 1 del decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti del 5 novembre 2001 (“ Norme funzionali e geometriche per la costruzione delle strade ”), lamentando che il giudice di primo grado avrebbe ritenuto legittima l’applicazione delle tecniche costruttive previste per le strade di montagna, mentre nel caso di specie nessun tratto di strada può essere qualificato come strada di montagna, in quanto non si superano i 600 metri di altitudine.

Il motivo è inammissibile, per genericità, e comunque infondato.

Il Cap. 1 del decreto ministeriale 5 novembre 2001 (“ Definizione e riferimenti normativi ”) prevede che “ Le norme di questo testo si riferiscono alla costruzione di tutti i tipi di strade previste dal Codice, con esclusione di quelle di montagna collocate su terreni morfologicamente difficili, per le quali non è generalmente possibile il rispetto dei criteri di progettazione di seguito previsti ”.

Gli appellanti partono da una premessa indimostrata (ossia, che le strade di montagna siano solo quelle poste ad un’altitudine superiore a 600 metri); in realtà, non esiste una definizione normativa unitaria che attribuisca tale qualifica alle strade in base ai metri sul livello del mare; nel codice della strada e nella normativa tecnica la strada di montagna non è definita esclusivamente in base all’altitudine, ma ai fini di tale qualificazione acquistano rilevanza le caratteristiche orografiche e funzionali della strada (tracciati impervi; presenza di tornanti; curve strette; cigli a strapiombo; condizioni climatiche tipiche delle aree di montagna; problematiche di sicurezza; collocazione geografica in territorio montano).

Le deduzioni degli appellanti si rivelano a riguardo generiche e non sono suscettibili di infirmare la legittimità degli atti impugnati.

12.3. Infondato è anche il terzo motivo di appello.

Gli appellanti sostengono che il parere dell’Autorità di Bacino faccia riferimento al bacino del fiume NG (che non avrebbe nulla a che vedere con i lotti del progetto in questione), anziché a quello del fiume IN (che invece interessa l’area oggetto di causa).

A tale riguardo, appaiono condivisibili le conclusioni del giudice di primo grado che ha ritenuto la censura superata per effetto di una nota, acquisita da AN nel corso del giudizio, con cui l’Autorità di Bacino precisa che il riferimento al fiume NG costituisce un mero refuso, in quanto volevasi effettivamente intendere il fiume IN.

In particolare, nella nota di chiarimenti dell’11 ottobre 2024 (prot. n. 134), l’Autorità di Bacino Distrettuale dell’Appennino Meridionale ha avuto modo di precisare quanto segue:

“ Il parere prot. n. 21648/2022, nonché la relativa istruttoria, è riferito, correttamente, anche a seguito di una ulteriore verifica, univocamente ed esplicitamente alla documentazione trasmessa dal Commissario Straordinario per gli interventi infrastrutturali sulla SS 182 “Trasversale delle Serre”, con note prot. n. 275 del 10.06.2022 e n. 373 del 03.08.2022 acquisite, rispettivamente, ai prott. nn. 16042/2022 e 21264/2022, sia nella descrizione delle caratteristiche delle infrastrutture da realizzare sia nelle interferenze con la pianificazione di Bacino; quest’ultime inerenti all'areale del Fiume IN.

Di conseguenza, il riferimento nel parere al Fiume NG, in luogo del Fiume IN, scaturito da un mero errore materiale, non inficia, minimamente, il parere (prot. n. 21648/2022) nella sua struttura, sia in termini di conclusioni sia in termini di prescrizioni ”.

13. In conclusione, il ricorso in appello è infondato e va respinto.

14. Le spese del grado di appello, liquidate nel dispositivo, sono poste a carico degli appellanti, secondo l’ordinario criterio della soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna (in solido) gli appellanti al pagamento delle spese del presente grado di giudizio, che liquida in complessivi € 8.000,00 (ottomila/00), comprensivi anche delle somme liquidate in sede cautelare, e precisamente in € 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge, in favore di AN s.p.a. e di € 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge, in favore del Commissario straordinario per gli interventi infrastrutturali sulla strada statale 182.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LU TI, Presidente FF

RA Gambato Spisani, Consigliere

GI Rotondo, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

LO MA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LO MA	LU TI

IL SEGRETARIO