Pubblicato il 05/05/2026

N. 03479/2026REG.PROV.COLL.

N. 04323/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4323 del 2025, proposto da:
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (DT I Lombardia – Ufficio dei Monopoli per la Lombardia), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

-OMISSIS-, in qualità di legale rappresentante pro tempore dell’impresa individuale “ ER DE ”, rappresentata e difesa dall’avvocato Stefano Sbordoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 03267/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della sig.ra. -OMISSIS-;

Visto il ricorso incidentale in appello proposto dalla sig.ra -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 aprile 2026 il Consigliere NZ Cordì e udito, per la sig.ra -OMISSIS-, l’avvocato Stefano Sbordoni;

Viste le conclusioni rassegnate dalle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT e IR

1. L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha appellato la sentenza n. 3267/2025, con la quale il T.A.R. per il Lazio ha parzialmente accolto la domanda risarcitoria formulata dalla sig.ra -OMISSIS- in relazione ai danni patiti in conseguenza del provvedimento dell’Agenzia di cancellazione della propria impresa individuale (“ codice di iscrizione IS1100054235W ”) dall'elenco dei soggetti abilitati a svolgere attività funzionale alla raccolta di gioco pubblico mediante apparecchi da intrattenimento con vincita in denaro (c.d. “ elenco RIES ”).

2. Tale provvedimento era stato annullato dalla sentenza n. 4531/2023 della Sezione VII di questo Consiglio e si era fondato sul fatto che: i ) l’autorizzazione per l’attività di rivendita tabacchi non costituiva titolo autorizzativo per l’installazione di apparecchi di cui all’art. 110, commi 6 e 7, del t.u.l.p.s. e l’assenza di autorizzazione ex art. 86 del medesimo articolato normativo era condizione sufficiente per la cancellazione dall’albo RIES; ii ) in base alle precisazioni pervenute dal S.U.A.P. del Comune di Cinisello Balsamo era emerso che la sig.ra -OMISSIS- non aveva un’attività di somministrazione bensì un’attività di tabaccheria con vendita alimentari (bibite), come da s.c.i.a. del 19.3.2020, che si riteneva non potesse avere la funzione di autorizzazione ex art. 86 del t.u.l.p.s.

2.1. Secondo questo Consiglio il provvedimento era illegittimo in quanto: i ) non aveva tenuto conto del fatto che, per le attività ricomprese fra quelle indicate dall'articolo 86 del t.u.l.p.s. o dall’art. 158 del regolamento di esecuzione del t.u.l.p.s., la licenza e ogni altro titolo autorizzatorio, comunque denominato, svolge anche, previa verifica della sussistenza delle condizioni previste dalla legge, la funzione di autorizzazione ai fini dell’art. 86 del t.u.l.p.s.; ii ) non aveva motivato la ragione per la quale l’attività di somministrazione di bevande e pastigliaggi presso la tabaccheria sulla base della s.c.i.a. del 19.3.2020 non potesse rientrare nella fattispecie relativa alla somministrazione, solo perché gestita presso un esercizio commerciale deputato anche alla rivendita di tabacchi.

2.2. Questo Consiglio aveva, quindi, annullato il provvedimento dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, facendo salvo il riesercizio del potere, nei limiti conformativi del giudicato. Con provvedimento del 23.5.2023 l’Amministrazione aveva comunicato alla ditta di poter procedere alla reiscrizione telematica nell’albo RIES.

3. Dopo la reiscrizione della ditta, la sig.ra -OMISSIS- aveva adito il T.A.R. per il Lazio chiedendo di condannare l’Agenzia al risarcimento dei danni patiti in conseguenza del provvedimento dell’Agenzia, indicati: i ) in quelli subiti per essere stata sottoposta ad un procedimento penale per il reato di cui agli artt. 483 c.p. e 76 del D.P.R. n. 445/2000 e consistenti nei danni non patrimoniali (ripercussioni fisiche e psichiche) e nel danno patrimoniale (pari agli esborsi sostenuti per la difesa in sede penale); ii ) nei danni economico-patrimoniali, consistenti nel mancato guadagno nel periodo dal luglio 2020 al maggio 2023, durante il quale non aveva potuto percepire gli introiti degli apparecchi di gioco.

4. Il T.A.R. ha parzialmente accolto il ricorso ritenendo fondata la domanda di risarcimento del danno economico patrimoniale, ma liquidando, in via equitativa, la somma pari a euro 20.000,00, comprensiva di interessi e rivalutazione monetaria. Il T.A.R. ha, invece, respinto la domanda di ristoro del danno patrimoniale e non patrimoniale conseguente al procedimento penale, ritenendo non provato il nesso causale tra la condotta ingiusta dell’Amministrazione e tale procedimento, considerato anche che la sig.ra -OMISSIS- aveva chiesto di accedere all’istituto alla messa alla prova ed era, quindi, a lei imputabile la causazione dei danni il cui ristoro veniva preteso.

5. L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha proposto ricorso in appello chiedendo di riformare la sentenza di primo grado, previa eventuale integrazione del contraddittorio nei confronti del Comune di Cinisello Balsamo, e di respingere, per l’effetto, integralmente il ricorso introduttivo del giudizio. Si è costituita in giudizio la sig.ra -OMISSIS-, che ha chiesto di respingere il ricorso in appello e ha articolato appello incidentale in relazione ai capi di sentenza a lei sfavorevoli. All’udienza pubblica del 28.4.2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Prendendo l’abbrivio dalla disamina dell’appello principale si osserva come l’Agenzia abbia dedotto l’erroneità della sentenza di primo grado per: i ) non aver considerato l’assenza di colpa dell’Amministrazione in ragione della scarsa chiarezza normativa, della complessità del caso e dell’influenza determinante di altri soggetti e, in particolare, del Comune di Cinisello Balsamo che, interpellato dall’Agenzia, aveva escluso che la s.c.i.a. del 9.7.2013 potesse valere quale autorizzazione ex art. 86 del t.u.l.p.s.; ii ) non aver tenuto conto del fatto che il provvedimento annullato da questo Consiglio era stato, pur erroneamente motivato, e tale errore non era dovuto a colpa dell’Agenzia; iii ) aver omesso di pronunciarsi sull’istanza ex art. 28, comma 3, c.p.a., con la quale l’Agenzia aveva rimesso al T.A.R. ogni “ valutazione di opportunità, ai sensi dell’art. 28 comma 3 c.p.a., circa la possibile partecipazione al giudizio dell’Ente locale, ordinandone, in caso, l’intervento ex art. 51 c.p.a. ”.

6.1. Le censure racchiuse nel ricorso in appello non possono essere condivise per le ragioni di seguito esposte.

6.2. Occorre, in primo luogo, evidenziare come non sia predicabile la mancanza di colpevolezza dell’Amministrazione per la scarsa chiarezza del quadro normativo di riferimento. Va, infatti, considerato come la sentenza n. 4531/2023 di questo Consiglio avesse evidenziato proprio la chiarezza della normativa, osservando come - per le attività ricomprese all’interno dell’art. 86 del t.u.l.p.s. e dell’art. 158 del regolamento di esecuzione al t.u.l.p.s. - la licenza e ogni altro titolo autorizzatorio svolgessero la funzione di autorizzazione. Il quadro normativo di riferimento non presentava, quindi, difficoltà o complessità esegetiche di particolare rilievo, tenuto conto anche del fatto che si tratta di normativa da tempo vigente nell’ordinamento e che l’Agenzia ha competenze e conoscenze specifiche e settoriali in materia, che non consentono di escludere la colpevolezza nell’assunzione di decisioni contrarie a tale quadro normativo. Né, invero, può affermarsi la sussistenza di una particolare complessità fattuale della vicenda, circoscritta alla verifica della portata della s.c.i.a. del 19.3.2020 e all’ascrivibilità dell’attività di somministrazione di bevande e pastigliaggi nel genus della somministrazione.

6.3. In secondo luogo, deve escludersi la mancanza di colpa dell’Agenzia per la condotta serbata dal Comune di Cinisello Balsamo. Sul punto va osservato che: i ) con la nota di riscontro alla richiesta dell’Agenzia del 12.5.2020 il Comune non aveva escluso la sussistenza di un titolo ma affermato che la somministrazione ex art. 68, comma 4, della L.r. della Lombardia n. 6/2010 integrava la fattispecie di autorizzazione ex art. 86 T.U.L.P.S., dovendosi, però, considerare che la sig.ra -OMISSIS-avesse un’attività di tabaccheria con vendita alimentari e che la relativa s.c.i.a. non potesse costituire titolo per la somministrazione; ii ) il Comune aveva, quindi, indicato all’Agenzia la propria tesi in ordine alla portata della s.c.i.a. ed era specifico onere dell’Agenzia verificare la fondatezza di tale tesi, considerato che la nota del Comune non era vincolante e che l’Agenzia disponeva delle competenze necessarie per poter vagliare la correttezza della prospettazione comunale; iii ) dal tenore del provvedimento impugnato non risulta neppure effettuata tale verifica, limitandosi l’Amministrazione a dar conto della posizione del Comune e ponendo, quindi, in essere un comportamento negligente per aver omesso le necessarie valutazioni prima di adottare un provvedimento particolarmente lesivo degli interessi economici del privato; iv) l’errore non può neppure scusarsi evocando l’abnormità di ritenere la vendita di bibite una somministrazione, trattandosi di tesi ritenuta, chiaramente, errata dalla sentenza di questo Consiglio; v ) neppure è configurabile un’induzione in errore da parte del Comune atteso che – come spiegato - l’Agenzia aveva le competenze per effettuare le necessarie valutazioni prima di adottare il provvedimento poi annullato; vi ) affermare che la motivazione del provvedimento non era stata omessa non è, comunque, circostanza che esclude la colpa, stante l’erroneità delle ragioni indicate dall’Agenzia a sostegno della decisione assunta.

6.4. In ultimo, risulta infondata la censura con la quale l’Agenzia ha dedotto l’omesso esame dell’istanza ex art. 28, comma 3, c.p.a., reiterando, in ogni caso, la richiesta di chiamata in causa del Comune di Cinisello Balsamo.

6.4.1. Occorre, in primo luogo, considerare come l’Agenzia avesse rimesso al T.A.R. ogni “ valutazione di opportunità, ai sensi dell’art. 28 comma 3 c.p.a., circa la possibile partecipazione al giudizio dell’Ente locale, ordinandone, in caso, l’intervento ex art. 51 c.p.a. ”. Dal tenore della decisione – incentrata sulla responsabilità dell’Agenzia – si ricava, invero, l’implicita reiezione di tale istanza, risultando superflua la partecipazione in giudizio di un Ente che è stato, chiaramente, ritenuto esente da responsabilità.

6.4.2. In ogni caso, la necessità e/o opportunità della partecipazione al giudizio del Comune deve escludersi. La disposizione di cui all’art. 28, comma 3, c.p.a. prevede che il Giudice, anche su istanza di parte, quando ritiene opportuno che il processo si svolga nei confronti di un terzo, ne ordina l’intervento. Come osservato anche in dottrina, tale disposizione si distingue significativamente e consapevolmente dalla corrispondente disposizione di cui all’art. 107 c.p.c., a mente della quale: “ il giudice, quando ritiene opportuno che il processo si svolga in confronto di un terzo al quale la causa è comune, ne ordina l’intervento ” (art. 107 c.p.c.). Come osservato dalla Sezione, “ dal confronto tra le due disposizioni emerge chiaramente che, mentre nel processo civile l’intervento per ordine del giudice è subordinato a due presupposti, costituiti dalla valutazione di opportunità del giudice e dalla comunanza di causa, nel processo amministrativo la decisione di chiamare in causa un terzo è rimessa alla valutazione ampiamente discrezionale ovvero di opportunità compiuta dal giudice ” (Consiglio di Stato, Sez. VI, 27 febbraio 2026, n. 1572). Nel caso di specie l’Agenzia non aveva e non ha dedotto, chiaramente, il titolo di questa chiamata in causa (ad es.: laudatio auctoris , comunanza di causa, corresponsabilità, etc.), che – da una complessiva disamina degli scritti difensivi – sembra risiedere nella corresponsabilità del Comune per le indicazioni fornite in ordine alla portata della s.c.i.a. Tuttavia, queste erronee indicazioni non esoneravano l’Amministrazione al compimento delle valutazioni necessarie in ordine all’ascrivibilità del titolo al genus della somministrazione ed è, per tale ragione, che si configura una responsabilità esclusiva dell’Agenzia, che esclude, altresì, la necessità e persino l’opportunità di chiamata in causa del Comune.

7. Passando alla disamina dell’appello incidentale si osserva come la sig. -OMISSIS- abbia dedotto l’erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui: i ) ha liquidato, in via equitativa, la somma pari a euro 20.000, per il danno economico-patrimoniale; ii ) ha operato una liquidazione comprensiva di interessi e rivalutazione monetaria; iii ) ha respinto la parte della domanda di risarcimento dei danni discendenti dall’ingiusta sottoposizione della stessa a procedimento penale.

7.1. La prima censura è parzialmente fondata.

7.1.1. Osserva il Collegio come il pregiudizio lamentato dalla sig.ra -OMISSIS- non costituisca un danno emergente ma un lucro cessante, trattandosi del guadagno patrimoniale netto venuto meno in ragione del provvedimento di cancellazione dall’elenco Ries. La pretesa della parte ad un ristoro di un danno pari ai guadagni realizzati negli anni 2019 e 2020 non può essere accolta, trattandosi di stime indicative dei possibili guadagni che la parte avrebbe realizzato e non del loro esatto ammontare. Il lucro cessante costituisce, infatti, una ricchezza non conseguita dal danneggiato e, quindi, un danno normalmente futuro, che, come tale, è valutato – di regola – in via equitativa. Nell’operare tale valutazione occorre tener conto di come il risarcimento del danno da lucro cessante richieda la prova del nesso causale e del pregiudizio effettivo e non può fondarsi sul piano ipotetico dell'astratta possibilità di lucro bensì deve muovere da una situazione concreta che consenta di ritenere fondata e attendibile questa possibilità (Cassazione civile, Sez. III, 2.4.2025, n. 8758). Ora, la documentazione allegata dalla parte consente di ritenere certamente fondata e attendibile la possibilità di realizzare un guadagno, la cui quantificazione non può, però, essere pari al guadagno realizzato negli anni 2019 e 2020, moltiplicato per gli anni in cui la possibilità era stata impedita dal provvedimento poi annullato. I dati economici forniti costituiscono, invece, meri indici da utilizzare nell’effettuare una liquidazione necessariamente equitativa. Nel caso di specie, il T.A.R. ha, tuttavia, operato una drastica riduzione della pretesa, non prendendo in considerazione tali dati che, come spiegato, consentono di apprezzare, secondo un giudizio di normalità causale, il possibile guadagno che la parte avrebbe realizzato. In questa valutazione occorre, però, considerare il periodo oggetto della pretesa, che, per fatto notorio (inteso come un “ fatto conosciuto da un uomo di media cultura, in un dato tempo e luogo ”; Cassazione civile, sez. III, 15.2.2024, n. 4182), è segnato in parte dai provvedimenti di chiusura per l’emergenza sanitaria da Covid-19, incidenti sui guadagni realizzati in tale periodo. Alla luce di quanto esposto, appare congruo liquidare in via equitativa un danno pari a euro 40.000,00, di poco inferiore alla somma richiesta, proprio tenendo conto delle chiusure nel periodo dell’emergenza e valutando i dati economici forniti come mere stime di possibile guadagno.

7.2. La somma indicata al precedente punto è liquidata all'attualità essendo determinata in via equitativa e deve ritenersi, perciò, onnicomprensiva anche di eventuali pretese di rivalutazione e interessi anteriori alla data di pubblicazione della presente sentenza ( cfr .: Consiglio di Giustizia Amministrazione per la Regione siciliana, 22.8.2022, n. 934; Id., 25.5.2023, n. 367; Consiglio di Stato, Sez. VI, 23.8.2024, n. 7218). La considerazione esposta esclude la fondatezza del secondo motivo di impugnazione incidentale con la quale la parte ha dedotto l’erroneità di una liquidazione del danno attualizzata. Infatti, proprio perché si tratta di valutazione equitativa di un danno da lucro cessante, la liquidazione ben può essere attualizzata, determinando la somma complessivamente spettante, comprensiva, pertanto, di interessi e rivalutazione. Sono, invece, esclusi gli interessi dovuti dalla liquidazione al pagamento e, quindi, gli interessi maturati dal deposito della presente sentenza al soddisfo.

7.3. Con l’ultimo motivo la parte ha dedotto l’erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui ha escluso il diritto al risarcimento dei danni – patrimoniali e non patrimoniali – derivanti dalla sottoposizione a procedimento penale.

7.3.1. Il motivo è infondato, pur per motivazioni parzialmente diverse da quelle indicate dal T.A.R. Come affermato dalla Sezione, ai sensi dell'art. 1223 c.c., richiamato dall’art. 2056 c.c., il risarcimento del danno comprende la perdita subita dal creditore (danno emergente) e il mancato guadagno (lucro cessante) “ in quanto ne siano conseguenza immediata e diretta ”, con ciò dovendosi escludere il risarcimento di quei danni rispetto ai quali il fatto illecito non si pone in rapporto di necessità o regolarità causale, ma ne costituisce una semplice occasione non determinante del loro verificarsi (Consiglio di Stato, Sez. VI, 23.8.2024, n. 7218).

7.3.2. L’instaurazione di un procedimento penale per il reato di cui all’art. 483 c.p. (per aver falsamente dichiarato di essere in possesso della licenza ex art. 86 del t.u.l.p.s.) è, infatti, evento che non è dipeso dall’Amministrazione ma dalle decisioni dell’organo istituzionalmente deputato e, quindi, dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Milano che ha chiesto l’emissione di un decreto penale di condanna e dal Giudice che lo ha disposto. Il procedimento penale non può, quindi, ritenersi in rapporto di necessità causale con il provvedimento dell’Amministrazione, avendo la Procura e il Giudice svolto le loro autonome valutazioni sulla sussistenza del reato, che non possono, quindi, imputarsi all’Amministrazione. Ciò esclude la configurabilità di una delle due ipotesi di cui all’art. 1227 c.c. (adombrata dal T.A.R.), che postulano, comunque, la sussistenza del nesso causale (successivamente interrotto dalla condotta del danneggiato; art. 1227, comma 2, c.c.) e la responsabilità del danneggiante (art. 1227, comma 1, c.c.), esclusa nel caso di specie.

8. In definitiva, deve respingersi il ricorso principale mentre va parzialmente accolto l’appello incidentale liquidando alla sig.ra -OMISSIS- la somma pari a euro 40.000,00 (quarantamila/00), comprensiva di interessi e rivalutazione, a titolo di danno patrimoniale subito.

9. Le questioni esaminate esauriscono la disamina dei motivi, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato ( cfr ., ex plurimis , Consiglio di Stato, Sez. VI, 2.9.2021, n. 6209; Id., 13.9.2022, n. 7949), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e, comunque, inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

10. Le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate in ragione della soccombenza reciproca delle parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando:

i ) respinge l’istanza di chiamata in causa del Comune di Cinisello Balsamo formulata dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e respinge, altresì, l’appello principale;

ii ) accoglie in parte l’appello incidentale e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza appellata, condanna l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli al pagamento della somma pari a euro 40.000,00 (quarantamila/00), comprensiva di interessi e rivalutazione monetaria, nonché al pagamento degli interessi dal deposito della presente sentenza al soddisfo;

iii ) compensa tra le parti le spese di lite del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare parte appellata.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

IN PE, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

NZ CO, Consigliere, Estensore

Thomas Mathà, Consigliere

L'ES	IL PRESIDENTE
NZ CO	IN PE

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.