Pubblicato il 21/04/2026

N. 03121/2026REG.PROV.COLL.

N. 03471/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3471 del 2023, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Vincenzo Parato, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia;

contro

Ministero della difesa-Comando generale dell’Arma dei carabinieri, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato e con domicilio nei suoi uffici in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce (sezione seconda), 31 ottobre 2022, n. -OMISSIS-, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della difesa-Comando generale dell’Arma dei carabinieri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 marzo 2026 il consigliere Alessandro RI CO e viste le conclusioni scritte delle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT e IR

1. L’appellante impugna la sentenza di primo grado denunciando l’omessa pronuncia sulla domanda risarcitoria, che viene riproposta in appello, volta a ristorare il danno conseguente alla cessazione del servizio per inidoneità permanente.

2. I fatti di causa rilevanti, quali emergono dalle affermazioni delle parti non specificamente contestate e comunque dagli atti e documenti del giudizio, possono essere sinteticamente ricostruiti nei termini seguenti.

2.1. Già appuntato scelto dei Carabinieri, con verbale n. 89/CC del 19 marzo 2015 della commissione medica ospedaliera (CMO) di TO, l’appellante è stato dichiarato inidoneo in via permanente al servizio incondizionato nell’Arma a causa di una “cardiopatia ischemica ipertensiva”, valutata con l’attribuzione della 6^ categoria della tabella A con verbale n. 90/CC redatto quello stesso giorno, e nei suoi confronti è stata disposta la cessazione dal servizio con determinazione del Comandante interregionale Carabinieri “Ogaden” del 19 gennaio 2016.

2.2. Il militare ha impugnato questi provvedimenti dinanzi al T.a.r. per la Puglia, sede staccata di Lecce, il quale ha ordinato all’amministrazione di eseguire nuovi accertamenti con ordinanza cautelare n. -OMISSIS- del 2016.

2.3. La CMO di TO ha confermato il giudizio con verbale n. 4/CC del 2 gennaio 2017, che l’interessato ha impugnato con motivi aggiunti.

2.4. Con sentenza 20 aprile 2018, n. 683, il T.a.r. ha respinto ricorso e motivi aggiunti.

2.5. Su appello dell’interessato, tuttavia, il Consiglio di Stato, con sentenza 25 ottobre 2019, n. -OMISSIS-, ha riformato la decisione e annullato gli atti impugnati in primo grado, in quanto li ha ritenuti viziati da difetto d’istruttoria e di motivazione, perché l’amministrazione avrebbe dovuto valutare il militare « tenendo conto del suo concreto stato di salute e degli esiti della cardiopatia ischemica, accertando, con le opportune indagini, l’assenza di ischemia residua, la buona funzione contrattile globale (anche se con lievi ipocinesie zonali, con frazione di eiezione tra 45 e 50%) e la normalità dell’esame LT senza alterazioni di tipo ischemico e senza aritmie minacciose», nonché accertare «la rilevanza clinica delle altre patologie riscontrate […] se si trattasse di patologie pregresse risolte e/o stabilizzate e/o determinanti ai fini dell’inidoneità al servizio ».

2.6. In seguito, la CMO di Bari, con verbale n. 362/CC dell’11 gennaio 2021 ha confermato l’inidoneità permanente al servizio ed è stata nuovamente disposta la cessazione dal servizio con determinazione del Comandante interregionale del 15 aprile 2021.

2.7. L’interessato ha impugnato i nuovi atti sia dinanzi al T.a.r. per la Puglia, sezione staccata di Lecce, chiedendone l’annullamento e domandando altresì l’accertamento del diritto alla ricostruzione di carriera e il risarcimento del danno; sia dinanzi al Consiglio di Stato in sede di ottemperanza.

2.8. Con ordinanza n. 352 del 18 giugno 2021 il T.a.r. ha accolto l’istanza cautelare e sospeso gli atti impugnati.

2.9. In dichiarata esecuzione del provvedimento interinale, con nota prot. 316/9 del 6 luglio 2021 il Comandante interregionale ha sospeso l’esecuzione del provvedimento di cessazione dal servizio permanente.

2.10. Inoltre, con verbale della CMO di TO n. 407/CC del 30 settembre 2021, l’interessato è stato dichiarato di nuovo inidoneo in via permanente al servizio.

2.11. La nota del Comandante interregionale e il verbale della CMO sono stati impugnati con due diversi atti di motivi aggiunti.

2.12. Quindi, con ordinanza n. -OMISSIS- del 17 gennaio 2022, il T.a.r. ha disposto una verificazione tesa ad accertare se la patologia del ricorrente fosse tale da determinarne la permanente inidoneità al servizio.

2.13. Nel mentre, con sentenza 13 dicembre 2021, n. 8301, il Consiglio di Stato aveva tuttavia accolto la domanda di ottemperanza, dichiarato nulle la determina del Comandante interregionale del 15 aprile 2021 e il verbale della CMO di Bari dell’11 gennaio 2021, nonché nominato un commissario ad acta per valutare nuovamente la situazione medico-legale del militare, secondo i criteri stabiliti dal giudicato.

2.14. Prendendo atto di questi sviluppi, con ordinanza n. 91 del 22 febbraio 2022, il T.a.r. ha ritenuto di esonerare il verificatore e disposto la cancellazione della causa dal ruolo della camera di consiglio, stante la rinuncia del ricorrente all’istanza cautelare.

2.15. In seguito, in esecuzione delle pronunce del Consiglio di Stato, il Collegio medico legale dello Stato maggiore della Difesa, su delega dell’Ispettore generale della Sanità militare nominato quale commissario ad acta , ha espresso il parere n. 9/2022, con il quale ha affermato che l’appellante, cardiopatico e affetto da insufficienza renale cronica in progressione evolutiva, è inidoneo in via permanente al servizio nell’Arma dei carabinieri e reimpiegabile nelle corrispondenti aree funzionali del Ministero della difesa.

3. A seguito della sentenza del Consiglio di Stato e del nuovo accertamento, il T.a.r. per la Puglia, sezione staccata di Lecce, definendo il giudizio pendente dinanzi a esso, con sentenza 31 ottobre 2022, n. -OMISSIS-, ha così provveduto:

a) ha dichiarato improcedibile, per sopravvenuta carenza d’interesse, il ricorso introduttivo, in quanto gli atti di cui si chiedeva l’annullamento sono stati dichiarati nulli dal Consiglio di Stato;

b) ha dichiarato improcedibili, per sopravvenuta carenza d’interesse, i primi motivi aggiunti, proposti per l’annullamento della nota del Comandante interregionale n. 316/9 del 6 luglio 2021, che aveva sospeso la determinazione di cessazione dal servizio poi dichiarata nulla dal Consiglio di Stato;

c) ha dichiarato improcedibili, per sopravvenuta carenza d’interesse, i secondi motivi aggiunti, con cui era stato impugnato il verbale della CMO di TO del 30 settembre 2021, in quanto esso era da ritenersi sostituito dal successivo atto del commissario ad acta nominato dal Consiglio di Stato;

d) ha compensato tra le parti le spese di lite.

4. Il militare ha proposto appello contro la decisione, denunciando come il T.a.r. non si sia pronunciato sulla domanda risarcitoria, che viene quindi riproposta in secondo grado.

In particolare, si precisa che, avendo l’amministrazione provveduto alla ricostruzione della carriera, viene chiesto il ristoro dei seguenti pregiudizi:

a) il lucro cessante consistente nella mancata percezione dei canoni per la locazione dell’unità immobiliare di proprietà dell’appellante che questi, dopo essere stato privato dell’alloggio di servizio, ha dovuto adibire ad abitazione per sé e per la famiglia, per un ammontare di 31.050 euro;

b) il danno non patrimoniale derivante dal disagio connesso alla procedura esecutiva in forza della quale l’immobile di proprietà dell’appellante, con annesso box auto, è stato venduto all’asta per soddisfare i suoi creditori, per un totale complessivo di 73.660;

c) il danno non patrimoniale ed “esistenziale”, connesso al disagio psico-fisico e psicologico patito, da quantificarsi in via equitativa in misura pari a 10.000 euro.

5. Il Ministero della difesa si è costituito nel giudizio di secondo grado, resistendo al gravame.

Nel corso del processo, l’amministrazione ha depositato scritti difensivi il 24 maggio 2023 e il 15 giugno 2023.

All’udienza pubblica del 10 marzo 2026 la causa è passata in decisione.

6. Il gravame è parzialmente fondato.

6.1. Sussiste il vizio di omessa pronuncia denunciato dall’appellante, perché effettivamente questi aveva formulato la domanda risarcitoria fin dal ricorso di primo grado (pp. 9-10 e conclusioni a p. 11) e su di essa il T.a.r. non ha deciso, accogliendola ovvero respingendola, nemmeno in via implicita (in particolare, il rigetto della domanda di condanna non può considerarsi implicito nella reiezione della domanda di annullamento, trattandosi di due azioni autonome, come affermato, tra le altre, da Cons. Stato, Ad. Plen., 13 luglio 2022, n. 8).

6.2. Tale carenza, tuttavia, non comporta il rinvio della causa al primo giudice, in applicazione dell’art. 105 c.p.a., ma implica che su di essa si pronunci il Consiglio di Stato, in forza dell’effetto devolutivo dell’appello e dell’onere di “riproporre” in secondo grado le “domande … non esaminate” dal T.a.r. posto dall’art. 101, comma 2, c.p.a. (in questi termini, Cons. Stato, Ad. Plen., 30 luglio 2018, n. 10 e 11, e 28 settembre 2018, n. 15).

6.3. È opportuno precisare che un’analoga domanda risarcitoria era stata formulata anche nel giudizio di ottemperanza proposto dinanzi al Consiglio di Stato, ma è stata dichiarata inammissibile, con sentenza n. 8301 del 2021, in quanto relativa a fatti pregressi, che nulla avevano a che fare con la mancata esecuzione del giudicato.

Di conseguenza, nemmeno ricorre il rischio di un bis in idem o di un contrasto tra giudicati.

7. Sul piano sostanziale, poi, sussistono i presupposti per l’affermazione della responsabilità dell’amministrazione.

7.1. In primo luogo, il militare ha subito un danno “ingiusto”, in quanto il suo interesse a rimanere in servizio – che, diversamente da quanto prospettato nel gravame, non è di natura “pretensiva”, ma “oppositiva”, perché il bene della vita, ossia il rapporto di lavoro con l’amministrazione, gli era già stato intestato – è stato leso dai vari atti la cui illegittimità è stata in più occasioni accertata dal Consiglio di Stato e che ne hanno comportato l’estromissione dal servizio prima che venissero regolarmente accertati i presupposti che ritenevano inevitabile un simile esito.

Né vi sono elementi per ritenere che, se l’amministrazione avesse agito legittimamente fin dall’inizio, sarebbe comunque pervenuta a un giudizio d’inidoneità permanente al servizio: a tal proposito, anzi, è rilevante il fatto che il commissario ad acta abbia ritenuto il militare inidoneo alla luce di un quadro clinico peggiorato nell’ultimo anno.

7.2. Ricorre anche l’elemento della colpa dell’amministrazione, la quale può presumersi in ragione dell’illegittimità degli atti adottati (in questi termini anche Cons. Stato, Ad. Plen., 29 novembre 2021, nn. 19, 20 e 21) e, nella specie, è connessa alla reiterata violazione delle regole per l’accertamento dell’idoneità al servizio cui questa era vincolata, stigmatizzata dalle sentenze emesse dal Consiglio di Stato in sede di cognizione (n. -OMISSIS- del 2019) e in sede di ottemperanza (n. 8301 del 2021).

7.3. Se con la propria condotta l’amministrazione ha senza dubbio leso, in maniera colpevole, l’interesse legittimo “oppositivo” al mantenimento del rapporto di lavoro, soltanto alcuni dei pregiudizi di cui l’appellante chiede il ristoro possono dirsi “conseguenza immediata e diretta” di essa, come richiesto dall’art. 1223 c.c., a sua volta richiamato dall’art. 2056 c.c. che stabilisce le modalità per la determinazione del risarcimento dovuto al danneggiato in caso di responsabilità “aquiliana”, modello al quale è stato ricondotta la responsabilità dell’amministrazione per lesione dell’interesse legittimo (Cons. Stato, Ad. Plen., 23 aprile 2021, n. 7).

In particolare, delle varie voci di danno esposte dal militare non è risarcibile quella relativa alla mancata percezione dei canoni di locazione dell’immobile di proprietà, non essendo stato dimostrato che la perdita dell’alloggio di servizio abbia comportato la cessazione del contratto di locazione, mancando, in particolare, una comunicazione di disdetta o un accordo per lo scioglimento anticipato oppure, ancora, una prova del fatto che l’immobile in questione sia stato destinato, a partire da un dato momento, a residenza familiare. A tal proposito, non è superfluo ricordare che rispetto alla domanda risarcitoria il principio dispositivo opera con pienezza e non è temperato dal metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento, pertanto spetta al privato dimostrare gli elementi costitutivi della fattispecie, compreso il nesso di causa tra illecito e danno, nonché, rispetto alla quantificazione del pregiudizio, quantomeno i “fatti noti” da cui inferire per presunzioni l’esistenza di quelli “ignoti”, ossia l’esistenza e l’entità dello stesso (in questi termini, tra le tante, Cons. Stato, sez. IV, 18 luglio 2017, n. 3520 e 23 maggio 2016, n. 2111).

Nemmeno è risarcibile la voce relativa ai danni che sarebbero derivati dall’espropriazione forzata dell’immobile già di proprietà dell’appellante, essendo generica e non dimostrata la correlazione tra la sua esposizione debitoria e gli atti adottati dall’amministrazione.

È invece risarcibile il danno non patrimoniale derivante dalla sofferenza per la perdita anticipata – e illegittima – dell’impiego, il quale si correla al fatto che, nella prospettiva costituzionale, il lavoro non è solo fonte di sostentamento (art. 36 Cost.), ma anche mezzo per l’affermazione e lo svolgimento della personalità del singolo (art. 2 Cost.), nonché modalità di legittimazione sociale ai fini della partecipazione all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese (art. 3, secondo comma, Cost.).

Si tratta di un pregiudizio che non può essere determinato se non in via equitativa (ai sensi dell’art. 1226 c.c., a sua volta richiamato dall’art. 2056 c.c.) e che nella specie pare giusto quantificare in euro 7.000 (ossia euro 1.000 per ogni anno trascorso dalla cessazione illegittima al provvedimento del commissario ad acta che ha posto fine alla vertenza).

8. In questi termini, dunque, in accoglimento dell’appello e in riforma della sentenza di primo grado, l’amministrazione deve essere condannata al risarcimento del danno in favore dell’appellante.

9. Secondo la regola generale della soccombenza, dalla quale nella specie non vi è motivo di discostarsi, il Ministero della difesa deve essere condannato al pagamento delle spese processuali di entrambi i gradi di giudizio, nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie in parte la domanda risarcitoria proposta con il ricorso di primo grado e condanna il Ministero della difesa al pagamento, in favore dell’appellante, della somma di euro 7.000 (settemila/00).

Condanna l’amministrazione anche al pagamento delle spese processuali di entrambi i gradi di giudizio, nella misura di euro 5.000 (cinquemila/00), oltre oneri e accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all’articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute dell’appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

FA NA, Presidente

Antonella Manzione, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Alessandro RI CO, Consigliere, Estensore

Luca Emanuele Ricci, Consigliere

L'ES	IL PRESIDENTE
Alessandro RI CO	FA NA

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.