Pubblicato il 16/02/2026

N. 01206/2026REG.PROV.COLL.

N. 08286/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8286 del 2025, proposto dal Ministero dell’interno, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato presso la cui sede domicilia per legge in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

il signor TO TT, rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanna Passiatore e Patrizia Pino, domiciliato presso l’indirizzo PEC come da Registri di giustizia e elettivamente domiciliato presso lo studio dei suindicati difensori in Roma, viale Giuseppe Mazzini, n. 120;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sede di Roma, Sez. V, 2 settembre 2025 n. 15969, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Vista la costituzione in giudizio del signor TO TT nonché i documenti prodotti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore alla Camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2026 il Cons. TE OS e udito, per la parte appellata, l'avvocato Giovanna Passiatore;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Premesso che , in punto di fatto e come è noto alle parti controvertenti:

- il signor TO TT, già Sovrintendente Capo della Polizia di Stato collocato a riposo per inabilità fisica dal 5 gennaio 1993 è titolare di pensione privilegiata erogata dall’INPS (posizione n. 11505757);

- stante la particolare natura del trattamento pensionistico che lo riguarda, derivante dal pregresso rapporto di pubblico impiego alle dipendenze della Polizia di Stato e dalla sussistenza dei requisiti per il riconoscimento della pensione privilegiata, il signor TT ha ritenuto necessario acquisire la documentazione amministrativa relativa al calcolo del trattamento pensionistico e alle modalità di applicazione delle trattenute fiscali coinvolgendo l’Istituto nazionale della previdenza sociale – INPS (d’ora in poi, per brevità, INPS) che avrebbe naturalmente avuto la disponibilità dei documenti necessari per chiarire la procedura svolta e l’entità del trattamento pensionistico a lui spettante;

- conseguentemente, in data 5 maggio 2025 il signor TT, per il tramite del proprio difensore, presentava istanza di accesso agli atti all’INPS - ai sensi degli artt. 22 e seguenti l. 7 agosto 1990, n. 241 - al fine di ottenere copia dei seguenti documenti: 1) tutti i fogli di calcolo relativi alla determinazione della pensione ordinaria; 2) i modelli TE08 di liquidazione e ricostituzione contributiva; 3) l'estratto conto analitico UNICARPE completo; 4) tutta la documentazione relativa alle trattenute fiscali applicate sul trattamento pensionistico;

- con nota del 23 maggio 2025, l'INPS forniva una risposta che il signor TT riteneva essere parziale e inadeguata all'istanza, atteso che in essa si segnalava come per il personale dei ministeri, compreso il personale della Polizia ad ordinamento civile collocato a riposo anteriormente al 1° ottobre 2005, l'ex INPDAP prima e l'INPS ora hanno conservato solamente la funzione di ordinatori secondari di spesa, ovvero di enti pagatori in applicazione di decreti emessi dalle amministrazioni di appartenenza. L’istituto dichiarava, quindi, di non essere in possesso dei fogli di calcolo della pensione né dei modelli TE08, fornendo unicamente l'estratto contributivo relativo all'attività lavorativa nella gestione privata;

- per effetto della insufficiente risposta dell’INPS e comunque della segnalazione effettuata dal predetto ente circa una significativa competenza in merito alla individuazione dei presupposti e dell’entità della pensione spettante al signor TT che doveva ricondursi in capo al Ministero dell’interno, in data 28 maggio 2025 l’odierno appellato proponeva domanda di accesso agli atti al Ministero dell’interno, in qualità di amministrazione di appartenenza del personale della Polizia di Stato e competente per l'emissione dei decreti pensionistici relativi alle pensioni privilegiate, onde poter acquisire la documentazione necessaria a raggiungere la dovuta consapevolezza in merito ai criteri considerati per definire la pensione a lui spettante nonché il corretto calcolo della pensione;

- non avendo ricevuto risposta dal ministero nei trenta giorni successivi, il signor TT proponeva ricorso innanzi al TAR per il Lazio impugnando contestualmente la nota dell’INPS di risposta alla richiesta di accesso formulata nei confronti del detto ente e dal contenuto ritenuto insufficiente nonché il silenzio formatosi sull’istanza di accesso inviata al ministero e in ordine alla quale egli non aveva ricevuto risposta nel termine legale di trenta giorni dal ricevimento della domanda;

- il TAR per il Lazio, scrutinando solo la domanda giudiziale proposta dal signor TO TT avverso il silenzio serbato sulla richiesta di accesso documentale presentata al Ministero dell’interno, accoglieva il ricorso, con sentenza n. 15969/2025, disponendo che il citato ministero “ provveda ad ostendere la documentazione richiesta e, nella specie: la documentazione relativa alle trattenute fiscali applicate sul trattamento pensionistico del ricorrente, nonché a tutta la documentazione relativa alla gestione del trattamento pensionistico, la documentazione relativa al calcolo della pensione privilegiata del ricorrente, inclusi i fogli di calcolo, i modelli di liquidazione e tutta la documentazione utilizzata per la determinazione del trattamento entro il termine di trenta giorni dalla comunicazione o notificazione (se anteriore) della presente sentenza ”;

Considerato che :

- il Ministero dell’interno ha proposto appello nei confronti della sentenza del TAR per il Lazio n. 15969/2025 ritenendola errata e chiedendone la riforma tracciando le seguenti sei traiettorie contestative: I) Error in iudicando . Inesistenza del silenzio rigetto. Il ministero appellante segnala che l’amministrazione aveva risposto al richiedente l’accesso in epoca antecedente rispetto alla proposizione del ricorso di primo grado con nota del 16 luglio 2025, da ritenersi quindi tempestiva, con la conseguenza che non si era formato il silenzio rigetto in merito al quale è stata accolta dal TAR la domanda giudiziale del ricorrente; II) Violazione degli artt. 22 e ss. l. 241/1990 – Errata individuazione dell’amministrazione detentrice. In disparte quanto sopra va rimarcato come il TAR abbia erroneamente ritenuto sussistente in capo al Ministero dell’interno l’obbligo di ostensione di documenti che in realtà detta amministrazione non detiene. Infatti – e nello specifico – i documenti relativi alle trattenute fiscali applicate al trattamento pensionistico, i fogli di calcolo, i modelli TE08 e ogni altro elemento tecnico di liquidazione non sono nella disponibilità del ministero ma sono detenuti dall’INPS, che gestisce centralmente la piattaforma fiscale e provvede all’applicazione delle ritenute in qualità di sostituto d’imposta; III) Travisamento della competenza funzionale del Ministero dell’interno e dell’INPS. Il TAR, infatti, ha impropriamente sovrapposto la funzione di amministrazione di appartenenza del personale (Ministero dell’interno) con quella di ente previdenziale e pagatore (INPS); IV) Error in procedendo – Sentenza pronunciata senza litisconsorzio necessario. Il TAR ha del tutto obliterato nella motivazione della sentenza e nel dispositivo la posizione dell’INPS, ente litisconsorte necessario anche per essere stato ritualmente coinvolto nella contesa giudiziale dalla parte privata interessata; V) Eccesso di potere e illogicità manifesta – Ordine di ostensione sproporzionato e ineseguibile. L’ordine impartito dal TAR al ministero di ostendere “ tutta la documentazione relativa alla gestione del trattamento pensionistico, ivi inclusi i fogli di calcolo e i modelli di liquidazione ” è all’evidenza sproporzionato e comunque è privo di concreta eseguibilità, atteso che il ministero, per come è stato già affermato, non detiene tale documentazione; VI) Violazione del principio di causalità nelle spese di lite. La scelta operata dal TAR di condannare il ministero a sopportare le spese del giudizio di primo grado è priva di motivazione e non si correla a alcuna evidente soccombenza processuale di detta amministrazione, alla quale peraltro è stato imposto un ordine impossibile da eseguire e ciò nel contesto di una dichiarata (dallo stesso giudice di primo grado) complessità della vicenda;

- si è costituito nel presente giudizio di appello il signor TO TT che ha eccepito preliminarmente l’irricevibilità dell’appello perché proposto tardivamente dal ministero appellante, non avendo quest’ultimo notificato l’atto introduttivo del giudizio di secondo grado entro il termine dimidiato previsto per il rito sul contenzioso in materia di accesso documentale, ai sensi degli artt. 87 e 116 c.p.a.. L’appellato ha altresì eccepito, sempre in via preliminare, la mancata notifica dell’atto di appello all’INPS quale litisconsorte necessario fin dal giudizio di primo grado. Nel merito il signor TT ha contestato le prospettazioni espresse dall’avvocatura erariale, confermando in argomento la correttezza della sentenza oggetto di appello;

Rilevato che , quanto alle eccezioni preliminari da scrutinarsi in via prioritaria rispetto al merito della controversia:

- l’eccezione di tardività della proposizione del ricorso in sede di appello da parte del Ministero dell’interno è per tabulas fondata. Risulta dagli atti depositati nel fascicolo digitale del presente giudizio che: a) la sentenza n. 15969/2025, qui oggetto di appello, è stata pubblicata dalla segreteria del TAR per il Lazio in data 2 settembre 2025; b) in data 10 settembre 2025 il signor TO TT, per il tramite del proprio difensore avvocato Patrizia Pino, notificava via PEC la suddetta sentenza all’Avvocatura generale dello Stato; c) quest’ultima notificava l’atto di appello all’avvocato Patrizia Pino in data 28 ottobre 2025. Come è noto, il c.d. termine breve per la proposizione del ricorso in appello in materia di contenzioso sull’accesso ai documenti amministrativi, per effetto del combinato disposto degli artt. 87 e 116 c.p.a. è limitato a soli trenta giorni dalla notifica della sentenza di primo grado;

- l’interpretazione delle norme sopra citate, anche ad avviso della giurisprudenza di questo Consiglio, è inequivocabile sul punto, sicché: a) nei giudizi relativi all'accesso ai documenti amministrativi, anche nella sede di appello, ai sensi degli artt. 87, comma 3, e 116, comma 5, c.p.a., i termini fissati dall'art. 73, comma 1, c.p.a. sono dimezzati con riferimento al deposito di memorie difensive e documenti; tale previsione ha carattere perentorio in quanto espressione di un precetto di ordine pubblico processuale posto a salvaguardia non solo del diritto al contraddittorio, ma anche del corretto svolgimento del processo stesso, sicché il combinato disposto delle previsioni sopra richiamate evidenzia chiaramente che per i giudizi in materia di accesso ai documenti amministrativi occorre osservare il rito camerale, caratterizzato dal dimezzamento di tutti i termini processuali, ad eccezione - nei giudizi di primo grado - di quelli per la notificazione del ricorso introduttivo, del ricorso incidentale e dei motivi aggiunti, in relazione ai quali, per quanto concerne il giudizio in materia di accesso documentale, rimane fermo il termine di trenta giorni (cfr., tra le ultime, Cons. Stato, Sez. V, 25 agosto 2025 n. 7103); b) nel caso del cosiddetto “rito dell’accesso”, disciplinato all’articolo 116 c.p.a., opera la dimidiazione di tutti i termini processuali stabilita per la generalità dei riti camerali dal comma 3 dall’articolo 87 c.p.a., con la sola eccezione del termine per la notificazione del ricorso introduttivo, del ricorso incidentale e dei motivi aggiunti. La previsione di dimezzamento dei termini è espressamente applicabile ai giudizi di appello ai sensi del combinato disposto degli artt. 87, comma 3 e 116, comma 5, c.p.a., ne consegue che il termine per proporre appello in materia di accesso in caso di notificazione della sentenza è di trenta giorni (cfr., in tal senso, Cons. Stato, Sez. VI, 14 giugno 2024 n. 5341);

Rilevato altresì che lo scrutinio della questione eccepita dalla parte appellata circa la tardività della proposizione dell’appello deve essere svolto in via preliminare e che, di conseguenza, l’acclarata fondatezza di detta eccezione impedisce al giudice amministrativo di esaminare sia la ulteriore eccezione in rito (attinente alla evidente nullità della sentenza di primo grado) sia il merito della controversia;

Ritenuto in conclusione che :

- l’appello proposto dal Ministero dell’interno va dichiarato irricevibile per tardività di proposizione dello stesso;

- le spese del presente grado di giudizio possono compensarsi, ai sensi dell’art. 92 c.p.c., per come espressamente richiamato dall’art. 26, comma 1, c.p.a., attesa l’assenza di una effettiva soccombenza processuale in considerazione delle criticità che comunque emergono con riferimento alla sentenza di prime cure;

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello (n. R.g. 8286/2025), come indicato in epigrafe, lo dichiara irricevibile.

Spese del grado di appello compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IO De FE, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

TE OS, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
TE OS	IO De FE

IL SEGRETARIO