Pubblicato il 10/03/2026

N. 01937/2026REG.PROV.COLL.

N. 03889/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3889 del 2025, proposto da
Comune di Como, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Chiara Piatti, con domicilio eletto presso lo studio ST LA in Roma, via di Monte Fiore n. 22.

contro

Autosoccorso LA AN, rappresentato e difeso dagli avvocati Elia Di Matteo, Giulio Di Matteo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
AN LA, non costituito in giudizio.

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta) n. 692 del 2025.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Autosoccorso LA AN;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 ottobre 2025 il Cons. UR SE e uditi per le parti gli avvocati;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’Autosoccorso LA AN, con il ricorso di primo grado, ha premesso di essere proprietario di un terreno sito nel Comune di Como in Via del Lavoro n. 30, censito catastalmente al foglio 13, mappale n. 1880, sub 703 (ex mappale n. 7804), la cui minor porzione – dell’estensione di circa 400/500 metri – è stata occupata dall’amministrazione e utilizzata per la realizzazione di un tratto della Circonvallazione di Camerlata.

2. Ha evidenziato che, con ricorso iscritto al n. di R.G. 2638/2016, ha agito per l’accertamento dell'illegittimità dell'occupazione da parte del Comune di Como del citato terreno a decorrere dal 2006, chiedendo altresì la fissazione di un termine entro cui l’ente avrebbe dovuto provvedere alla restituzione del terreno, previa sua riduzione in pristino, e alla corresponsione del risarcimento del danno per occupazione illegittima o, in alternativa, alla sua acquisizione coattiva ai sensi dell'art. 42 bis del d.P.R. n. 327 del 2001, con pagamento dell'indennizzo e del danno da occupazione illegittima. 3. All’esito del giudizio, con sentenza n. 1808 del 2022, il T.a.r. ha accolto la domanda di accertamento, condannando il Comune di Como, “ai sensi dell'art. 34, comma 1, lett. c), c.p.a., ad operare una valutazione degli interessi pubblici alla cura dei quali è preposto, deliberando - entro e non oltre 120 giorni dalla comunicazione o dalla notificazione della presente decisione - se acquisire l’area ex art. 42-bis T.U. PR (con corresponsione dell’indennizzo secondo i paramenti ivi disciplinati) o restituirla al legittimo proprietario (con corresponsione del risarcimento del danno da illegittima occupazione sino alla restituzione dell’area)”, precisando altresì che “in difetto di tale deliberazione, entro i 120 giorni successivi alla scadenza del termine di cui al precedente punto (16), l’area andrà restituita al proprietario, previa riduzione in pristino, con la corresponsione del valore di occupazione secondo i criteri di legge (…)”.

4. In esecuzione della citata pronuncia, con decreto n. 2 del 23.11.2022, il Comune di Como ha proceduto, ai sensi dell’art. 42 bis del d.P.R. n. 327 del 2001, all’acquisizione dell’area di proprietà dell’Autosoccorso LA al proprio patrimonio indisponibile, quantificando l’indennizzo dovuto nella somma di euro 49.428,12.

5. Anche tale provvedimento è stato impugnato e, con sentenza n. 2256 del 2023, il T.a.r. ha accolto il gravame, ritenendo fondata la censura di incompetenza del dirigente comunale che aveva emesso l’atto, in quanto l’art. 42, comma 2, lett. l), del d.lgs. n. 267 del 2000 riserva al Consiglio Comunale ogni decisione in materia di acquisti e alienazioni immobiliari, inclusa l’ipotesi di acquisto di immobili disciplinata dall’art. 42 bis del d.P.R. n. 327/2001.

6. Successivamente l’Autosoccorso LA ha contestato il mancato adempimento, da parte del Comune di Como, dell’obbligo discendente dalla sentenza n. 1808 del 2022 di procedere alla restituzione del compendio immobiliare illegittimamente occupato dalla predetta amministrazione, una volta spirato il termine massimo di 120 giorni assegnato giudizialmente senza che la stessa abbia validamente espresso – a fronte dell’annullamento giudiziale del predetto provvedimento emesso ai sensi dell’art. 42 bis del d.P.R. n. 327 del 2021.

Il T.a.r., con sentenza n. 692 del 2025, previa riqualificazione del ricorso come di ottemperanza, ha accolto il ricorso, ritenendo spirato il termine perentorio di 120 giorni senza che il Comune abbia emanato un valido ed efficace provvedimento di acquisizione.

Il giudice di prime cure ha, quindi, ritenuto precluso per il Comune di emanare un nuovo provvedimento ex art. 42 bis , che ha dichiarato nullo per violazione ed elusione del giudicato e conseguentemente ha condannato il Comune al risarcimento del danno.

7. Il Comune di Como ha impugnato la predetta sentenza, deducendo i seguenti motivi di appello:

I. MOTIVO . VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 112, 113 SS. c.p.c E 2909 C.C.; ECCESSO DI POTERE GIURISDIZIONALE PER ERRONEA PERIMETRAZIONE DEL DICTUM GIUDIZIALE E DELLA PORTATA ORDINATORIA DELLA SENTENZA DI COGNIZIONE. ECCESSO DI POTERE GIURISDIZIONALE PER ERRORE DI FATTO, DIFETTOSA ED ERRONEA ISTRUTTORIA, TRAVISAMENTO DEI FATTI, ERRORE SUI PRESUPPOSTI, CONTRADDITTORIETÀ. ERROR IN IUDICANDO .

Il Comune di Como, in ottemperanza sia della sentenza del T.a.r. per la Lombardia n. 1808 del 2022 sia, in ogni caso, della successiva sentenza del T.a.r. per la Lombardia n. 2256 del 2023, ha adottato la determinazione dirigenziale n. 528 del 10/1272024, immune dai vizi di incompetenza che avevano caratterizzato il provvedimento di acquisizione n. 2/2022, e con la quale, previa deliberazione del Consiglio comunale, la porzione del mappale di proprietà del signor AN LA veniva acquisita al patrimonio indisponibile del Comune di Como.

Peraltro, con la pronuncia n. 2256 del 2023, il T.a.r. non imponeva alcun termine, tanto meno perentorio, entro cui adottare, a pena di decadenza, il suindicato provvedimento acquisitivo.

II. MOTIVO . ERRONEITÀ ED ILLOGICITÀ DELLA SENTENZA SOTTO UN SECONDO MOTIVO. OMESSA CONSIDERAZIONE DI ELEMENTI QUALIFICANTI LA FATTISPECIE GIURIDICA SOTTOPOSTA ALL’ATTENZIONE DEL GIUDICE AMMINISTRATIVO. OMESSA MOTIVAZIONE IN MERITO ALLA MANCATA APPLICAZIONE DEL PRINCIPIO CHE CONSENTE ALLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE L’ESERCIZIO DEL POTERE DI RIEDITARE IL PROVVEDIMENTO IMPUGNATO. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI INESAURIBILITÀ DEL POTERE AMMINISTRATIVO.

Le conseguenze di un presunto esercizio erroneo dell’attività amministrativa non possono essere assimilate a quelle scaturenti dal mancato esercizio del potere amministrativo.

Il Comune di Como, infatti, in data 23 novembre 2022, adottava il decreto di acquisizione sanante n. 2 ritenendo valida, a monte del decreto medesimo, la deliberazione del Consiglio comunale n. 49/2006.

In ogni caso, solo una volta annullato il suindicato decreto di acquisizione, tramite la sentenza del T.a.r. per la Lombardia n. 2256, del 10 ottobre 2023, emessa ben oltre il secondo termine dei 120 giorni stabilito dallo stesso T.a.r. per la Lombardia con la sentenza n. 1808/2022, il Comune di Como ha avuto concretamente la possibilità di riemettere il provvedimento amministrativo immune dal presunto vizio di incompetenza che aveva caratterizzato il provvedimento precedente.

III. MOTIVO . DIFETTO ED ERRONEITÀ DELLA MOTIVAZIONE SOTTO UN TERZO MOTIVO. ERRONEA VALUTAZIONE DEI FATTI. ERRONEITÀ NEI PRESUPPOSTI INERENTI ALL’ESERCIZIO DEL POTERE DI PROVVEDERE DELLA PA ANCHE A FRONTE DELLA NOMINA GIUDIZIALE DI UN COMMISSARIO AD ACTA. ERRATA PONDERAZIONE DELLA FATTISPECIE CONCRETA.

Al 10 ottobre 2023 risale la sentenza di annullamento del provvedimento amministrativo che al capo n. 16), pur accogliendo la censura di incompetenza del dirigente comunale all’emanazione del provvedimento impugnato, faceva salvo, in capo al Comune di Como, “il potere-dovere, anche in base al disposto di cui alla sentenza di questo Tribunale n. 1808/2022, di adottare un nuovo provvedimento esente dai vizi rilevati nella presente sede”. Ciò dimostra che il Comune non ha consumato il relativo potere.

IV. MOTIVO. DIFETTO ED ERRONEITÀ DELLA MOTIVAZIONE SOTTO UN ULTERIORE MOTIVO. ERRONEA VALUTAZIONE DEI FATTI. VIOLAZIONE DELL’ART. 97 COST. TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI DI FATTO E DI DIRITTO INERENTI IL PRINCIPIO DELLA PERENTORIETÀ DEI TERMINI STABILITI DAL GIUDICE .

Il decreto di acquisizione n. 2 del 23 novembre 2022 è stato annullato il 10 ottobre 2023 quando, ormai, erano spirati entrambi i termini di 120 giorni previsti dal Giudice amministrativo con la sentenza n. 1808/2022, entro i quali il Comune di Como avrebbe dovuto provvedere, ponendo rimedio all’occupazione illegittima della porzione d’area di proprietà del signor AN LA.

A rigore di logica sarebbe, pertanto, spirato anche il secondo termine fissato dal T.a.r. per la Lombardia ai fini dell’adempimento restitutorio.

In secondo luogo, la sentenza del T.a.r. n. 2256 del 10/10/2023, alla quale il Comune di Como ha dato attuazione, non prevedeva alcun termine perentorio entro cui emanare il provvedimento.

Autosoccorso LA AN si è costituito regolarmente in giudizio, contestando l’avverso appello e chiedendone il rigetto.

8. Con ordinanza cautelare n. 2001 del 2025, questa Sezione ha accolto la domanda cautelare proposta dal Comune sulla base delle seguenti ragioni:

“ Ritenuto, ad un sommario esame proprio del presente rito, sussistente il fumus boni iuris in ordine alla domanda cautelare proposta, in considerazione della circostanza che l’annullamento per vizio di incompetenza del decreto di acquisizione n. 2 del 2022, avvenuto in sede di cognizione ad opera della sentenza del T.a.r. per la Lombardia n. 2256 del 2023. Ha espressamente fatto salvo il “ potere – dovere, anche in base al disposto di cui alla sentenza di questo Tribunale n. 1808/2022, di adottare un nuovo provvedimento esente dai vizi rilevati nella presente sede ”;

Ritenuto che, in disparte ogni altra considerazione, il giudice di primo grado abbia comunque rimesso in termini il Comune in ordine all’emanazione del provvedimento di acquisizione, ex art. 42 bis d.P.R. n. 327 del 2001, dovendosi quindi escludere che il successivo sviluppo procedimentale possa ex se costituire violazione e/o elusione del giudicato di cui alla sentenza n. 1808 del 2022 ”.

9. Alla pubblica udienza del 30 ottobre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

10. Tanto premesso in punto di fatto, l’appello è fondato come già evidenziato in sede cautelare.

E’ opportuno ricostruire la complessiva scansione processuale che poi ha condotto alla sentenza in questa sede impugnata.

10.1. Con sentenza n. 1808 del 27 luglio 2022 il T.a.r. per la Lombardia ha accolto la domanda del ricorrente in primo grado e ha “ condannato il Comune di Como, ai sensi dell'art. 34, comma 1, lett. c), c.p.a., ad operare una valutazione degli interessi pubblici alla cura dei quali è preposto, deliberando - entro e non oltre 120 giorni dalla comunicazione o dalla notificazione della presente decisione - se acquisire l’area ex art. 42-bis T.U. PR (con corresponsione dell’indennizzo secondo i paramenti ivi disciplinati) o restituirla al legittimo proprietario (con corresponsione del risarcimento del danno da illegittima occupazione sino alla restituzione dell’area ”.

10.2. In esecuzione della predetta sentenza il Comune di Como ha adottato il decreto n. 2 del 23.11.2022, con il quale è stato disposto di acquisire ai sensi dell’art. 42 bis del d.P.R. n. 327 del 2001 l’area di in contestazione. Tale decreto è stato, tuttavia, annullato su ricorso dell’Autosoccorso LA AN con sentenza n. 2256 del 2023 per difetto di competenza dell’organo che aveva proceduto alla sua adozione.

10.3. Successivamente con deliberazione della Giunta Comunale n. 369 del 31.10.2024 è stata disposta l’“acquisizione sanante, ex. art. 42-bis del D.P.R.8 giugno 2001 n. 327, al patrimonio indisponibile del comune dell'area interessata dal Consiglio Comunale n. 51 dell’11.11.2024 (organi competente secondo il Ta.r.)”, e con Determinazione del Direttore del Settore Opere Pubbliche, Servizio edilizia pubblica del Comune di Como n. 528 del 10.12.2024, è stato stabilito di procedere alla predetta acquisizione sanante in esecuzione della citata Deliberazione di Consiglio Comunale n. 51/2024.

11. Il T.a.r., con la sentenza n. 692 del 2025, ha ritenuto il predetto provvedimento nullo perché adottato in violazione ed elusione del giudicato, in quanto il Comune avrebbe consumato il suo potere alla scadenza dei 120 giorni fissati nella sentenza n. 1808 del 2022, non rilevando a tal fine il decreto n. 2 del 23.11.2022 che in quanto illegittimo non sarebbe idoneo a rappresentare una forma di manifestazione del potere idonea ad eseguire il giudicato.

12. Parte appellante ha, con quattro motivi di appello strettamente connessi tra di loro, in sostanza contestato l’impianto interpretativo del T.a.r., evidenziando che il decreto n. 2 del 2022 è stato emanato prima della scadenza del termine di 120 giorni, la sentenza del T.a.r. che ha annullato quest’ultimo provvedimento (n. 2256 del 2023) è stata pubblicata dopo la scadenza dei termini predetti e ha fatto espressamente salvo il potere di riedizione dell’amministrazione.

13. Così ricostruita la complessiva vicenda, ritiene il Collegio che l’appello sia fondato nei limiti di seguito specificati, come già precisato con ordinanza cautelare n. 2001 del 2025.

14. In via preliminare va evidenziato che parte appellante ha impugnato solo il capo della sentenza di primo grado che ha ordinato al Comune la restituzione del bene occupato, con la conseguenza che sono passate in giudicato tutte le restanti questioni emerse nel corso dei diversi giudizi sopra citati.

15. Ciò posto, ritiene il Collegio che dalla sentenza n. 2256 del 2023 del T.a.r. per la Lombardia non emergeva alcun limite o vincolo specifico in relazione al potere del Comune di riadottare il provvedimento in quella sede annullato e, quindi, contrariamente a quanto evidenziato da parte appellata nella memoria di costituzione e in quelle depositate il 10 ottobre del 2025 e il 17 ottobre 2025, il giudicato formatosi non precludeva l’adozione del citato provvedimento.

In particolare, al paragrafo 15 della predetta sentenza, si legge che “ Alla luce delle suesposte premesse, il ricorso va accolto in ragione della ritenuta fondatezza della censura di incompetenza del dirigente comunale all’emanazione del provvedimento impugnato, fermo restando in capo al Comune di Como il potere-dovere, anche in base al disposto di cui alla sentenza di questo Tribunale n. 1808/2022, di adottare un nuovo provvedimento esente dai vizi rilevati nella presente sede ”.

L’annullamento per vizio di incompetenza del decreto di acquisizione n. 2 del 2022, avvenuto in sede di cognizione ad opera della sentenza del T.a.r. per la Lombardia n. 2256 del 2023 ha espressamente fatto salvo il “ potere – dovere, anche in base al disposto di cui alla sentenza di questo Tribunale n. 1808/2022, di adottare un nuovo provvedimento esente dai vizi rilevati nella presente sede ”.

Il giudice di primo grado ha, quindi, rimesso in termini il Comune in ordine all’emanazione del provvedimento di acquisizione, ex art. 42 bis d.P.R. n. 327 del 2001, dovendosi quindi escludere che il successivo sviluppo procedimentale, esitato poi nella deliberazione n. 369 del 31.10.2024 possa ex se costituire violazione e/o elusione del giudicato di cui alla sentenza n. 1808 del 2022.

16. Secondo il T.a.r., nella sentenza impugnata, il termine di 120 giorni è perentorio e alla sua scadenza deriva inesorabilmente il dovere di restituzione del bene al legittimo proprietario perché il decreto n. 2 del 2022 non può rilevare in quanto illegittimo.

La ricostruzione offerta dal T.a.r. non tiene in debito conto la circostanza che è lo stesso T.a.r. Lombardia, con sentenza successiva a quella che ha fissato la evidenziata scansione procedimentale, ad aver ripristinato il potere dell’amministrazione: soluzione, quella del T.a.r. (sentenza n. 2256 del 2023), ragionevole e logicamente condivisibile perché l’effetto cadutatorio, derivante dalla predetta sentenza, si è prodotto solo successivamente alla scadenza del termine dei 120 giorni, con la conseguenza che l’effetto ripristinatorio ha comportato una rimessione in termini dell’amministrazione.

Del resto, una diversa conclusione sarebbe illogica e porrebbe le due pronunce del T.a.r. per la Lombardia in insanabile contrasto logico e giuridico tra di loro: se si volesse seguire l’impostazione restrittiva e formalistica del T.a.r. offerta nella sentenza del 2025, la sentenza del T.a.r. n. 2256 del 2023, al di là dell’effetto caducatorio, sarebbe inapplicabile nella parte in cui ha fatto salvo il potere-dovere della p.a. di rideterminarsi nel momento esatto in cui era già irrimediabilmente spirato il termine di 120 giorni.

E invece la successione di giudicati (intervenuti nel 2022 e nel 2023), in un’ottica in cui nel processo amministrativo l‘interesse pubblico rappresenta il convitato di pietra (cfr. Cons. Stato, Ad. plen. n. 5 del 2015), ha delineato una regula iuris che ha imposto al Comune di determinarsi entro 120 giorni dalla comunicazione/notificazione della sentenza del T.a.r. n. 1808 del 2022, ma facendo salvo il potere del Comune, una volta annullato il decreto n. 2 del 2022, emanato, peraltro, tempestivamente, di rideterminarsi al fine di esercitare un potere-dovere .

Non si tratta, dunque, come erroneamente evidenzia la parte appellata nelle predette memorie, di sanare un provvedimento affetto dal vizio di incompetenza, ma di consentire all’amministrazione competente, in virtù della evidenziata successione cronologica di sentenze del T.a.r., di emanare un nuovo provvedimento esente dal predetto vizio accertato in sede giurisdizionale.

Non prevale, dunque, il giudicato restitutorio che non si è formato, contrariamente a quanto evidenzia parte appellata, in quanto il T.a.r., con la sentenza n. 2256 del 2023, ha espressamente fatto salvo il potere-dovere del Comune.

Ne consegue che l’appello va accolto e, in riforma della sentenza di primo grado, il ricorso di primo grado va respinto.

Le ragioni che hanno condotto alla presente decisione giustificano la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, respinge il ricorso di primo grado.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

ZO ER, Presidente

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

UR SE, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UR SE	ZO ER

IL SEGRETARIO