Pubblicato il 02/04/2026

N. 02709/2026REG.PROV.COLL.

N. 03340/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3340 del 2025, proposto dalla società SO.G.EN.IT. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Velluto e Gaetano Alfarano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dei medesimi difensori IA & OR in Roma, via delle Quattro Fontane, n. 20;

contro

il Gestore dei servizi energetici – G.S.E. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Zoppini, Giorgio Vercillo e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, con domicilio eletto presso lo studio Andrea Zoppini in Roma, piazza di Spagna, n. 15;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sez. V ter, n. 3132/2025, pubblicata il 12 febbraio 2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Gestore dei servizi energetici – G.S.E. S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Viste le istanze di passaggio in decisione prodotte dalle parti e dato per presente l’avvocato Giuseppe Velluto, che ne ha fatto espressa richiesta;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 marzo 2026 il consigliere GI CA ZU; nessuno presente per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La SO.G.EN.IT. s.r.l. (di seguito anche la società) impugna la sentenza in epigrafe, con la quale il T.a.r. per il Lazio ha respinto il ricorso introduttivo ed i successivi atti di motivi aggiunti dalla medesima proposti avverso i provvedimenti con il quali il Gestore dei servizi energetici – G.S.E. S.p.A. (di seguito anche il Gestore o il GSE) ha dapprima parzialmente negato la proroga richiesta dall’appellante ai fini della produzione della documentazione richiesta in sede di controllo di 62 richieste di verifica e certificazione (RVC) contestualmente sospendendo l’erogazione degli incentivi, per poi sancirne l’annullamento d’ufficio, in ragione della mancata produzione della documentazione richiesta, e disporre la restituzione delle somme precedentemente erogate al medesimo titolo.

2. Ai fini della ricostruzione della vicenda, giova ricordare che, con atto del 27 febbraio 2018, il GSE aveva avviato il procedimento di annullamento d’ufficio del provvedimento con il quale aveva precedentemente accolto le 62 RVC innanzi richiamate, chiedendo alla società di produrre una serie di documenti analiticamente indicati e concedendo a tal fine il termine di 10 giorni.

A fronte della richiesta di proroga di 60 giorni di detto termine avanzata dall’odierna appellante nel presupposto che si trattasse di documenti particolarmente numerosi e che occorresse un significativo arco di tempo per raccoglierli, all’uopo fornendo anche un prospetto di massima delle tempistiche stimate, il Gestore, con nota del 28 marzo 2018, concedeva una proroga di 30 giorni e al contempo sospendeva l’autorizzazione all’emissione trimestrale dei “ titoli di efficienza energetica ” (TEE), anche detti “ certificati bianchi ”, specificando che “ il mancato immediato recupero dei titoli già emessi non presuppone[va] alcuna valutazione prognostica sul futuro esito del procedimento (…) ”.

Tali provvedimenti venivano impugnati dalla società, che lamentava la violazione dei principi di leale collaborazione, partecipazione e trasparenza di cui alla legge n. 241/1990 ed all’art. 97 Cost., nonché l’insussistenza dei presupposti – e segnatamente delle “ gravi ragioni ” – che ai sensi dell’art. 21- quater della medesima legge n. 241/1990 avrebbero legittimato la sospensione delle erogazioni, e la violazione dell’art. 21 -nonies della legge n. 241/1990 medesima, non essendo stato rispettato il termine di diciotto mesi all’epoca vigente ratione temporis .

Con successivo provvedimento del 15 maggio 2018 il Gestore disponeva l’annullamento delle RVC contestate, con riserva di quantificare l’importo da restituire con riferimento ai titoli ritenuti come indebitamente percepiti; anche tale provvedimento veniva avversato in primo grado con il primo atto di motivi aggiunti.

Successivamente, il GSE quantificava gli importi da restituire nella misura di euro 642.419,89 con ulteriore provvedimento del 29 maggio 2018, anch’esso avversato dalla società con il secondo atto di motivi aggiunti, con il quale veniva anche contestata la proposta contrattuale contenuta nel provvedimento medesimo di “ vendere ” alla società l’ammontare equivalente dei titoli asseritamente dovuti previo calcolo del rispettivo controvalore economico.

3. Il Tribunale adìto respingeva il gravame con la sentenza qui avversata, ritenendo, in estrema sintesi:

- sul ricorso introduttivo, che la richiesta di integrazione documentale formulata dal GSE non potesse essere considerata irragionevole e sproporzionata, che la società avrebbe avuto l’onere di dotarsi di un idoneo apparato organizzativo alla gestione delle pratiche connesse ai benefici ottenuti e di conservare per tutta la durata di vita tecnica degli interventi la documentazione idonea a consentire i necessari riscontri e che, in ogni caso, il prospetto delle tempistiche fornito dalla ricorrente non avrebbe indicato termini superiori ai 30 giorni; il giudice di prime cure riteneva, altresì, legittima la sospensione delle erogazioni, giudicando integrato il presupposto delle “ gravi ragioni ” innanzi richiamato ed escludendo che i provvedimenti di decadenza del GSE siano riconducibili al paradigma dell’autotutela, essendo piuttosto riferibili al disposto dell’art. 42, comma 3, del d.lgs. n. 28/2011;

- sul primo atto di motivi aggiunti, che “ la sanzione del recupero integrale degli incentivi (prevista per il caso di dichiarazioni false e/o mendaci) debba necessariamente essere estesa anche alla mancata produzione della documentazione attestante il possesso dei requisiti (…) ”;

- sul secondo atto di motivi aggiunti, che, in definitiva, il provvedimento del GSE essenzialmente riguardava la richiesta di restituzione degli importi indebitamente erogati in precedenza.

4. Avverso la pronuncia insorge la società, la quale si affida a tal fine ai motivi di seguito sinteticamente riepilogati:

I. la sentenza sarebbe errata con riferimento al rigetto del ricorso introduttivo, dal momento che gli artt. 12 e 14 delle Linee guida EEN 9/11 si limiterebbero a prevedere l’obbligo di conservare la documentazione idonea a consentire al GSE di verificare che l’intervento rispetti i requisiti dichiarati dall’operatore in sede di ammissione all’incentivo, senza imporre oneri tassativi riferiti a documenti specifici; la disciplina non potrebbe, quindi, essere interpretata nel senso di attribuire al Gestore il potere di esigere ex post la produzione di documenti specifici la cui conservazione non fosse obbligatoria ai sensi della normativa vigente al momento di ammissione dei progetti, né tantomeno di disporre la decadenza esclusivamente in virtù della mancata produzione di siffatta documentazione, risultandone altrimenti violati i principi di ragionevolezza, proporzionalità, leale collaborazione e tutela del legittimo affidamento; diversamente opinando, si finirebbe per produrre nella sfera dell’operatore economico una sorta di illegittimo ed inammissibile “ effetto sorpresa ”, come sancito in alcune pronunce del Consiglio di Stato ivi indicate; non sarebbero del pari condivisibili le argomentazioni spese dal giudice di prime cure con riferimento alla ritenuta congruità e proporzionalità della tempistica assegnata dal GSE per la produzione delle integrazioni documentali richieste, trattandosi in molti casi di documenti nella disponibilità di soggetti terzi o di nuova elaborazione, peraltro a distanza di anni dalla realizzazione degli interventi; inoltre, la situazione sarebbe risultata particolarmente onerosa per la società in considerazione del fatto che tra il gennaio ed il febbraio 2018 il GSE aveva avviato procedimenti di verifica e controllo con onerose richieste documentali su oltre 400 pratiche di RVC per oltre 2.000 interventi di efficientamento complessivi;

II. la sentenza sarebbe erronea anche laddove afferma la legittimità della sospensione dell’erogazione degli incentivi, nell’asserita assenza dei parametri normativi di cui all’art. 21- quater della legge n. 241/1990 “ in assenza di qualsivoglia previa delibazione e/o riscontro di specifici indizi patologici ”, trattandosi di “ un ordinario controllo di tipo documentale ”, e ciò anche in considerazione del fatto che all’esito dell’istruttoria svolta nella fase di originaria rendicontazione degli interventi la documentazione prodotta dalla società sarebbe evidentemente risultata idonea a consentire l’accesso agli incentivi;

III. il giudice di prime cure avrebbe, altresì, errato nel ritenere che per l’esercizio del potere di verifica esercitato dal GSE non troverebbero applicazione i presupposti di cui all’art. 21- nonies della legge n. 241/1990, affermazione che contrasterebbe anche con le più recenti pronunce del Consiglio di Stato (vengono a tal fine richiamate le sentenze nn. 2433 e 3264 del 2025 della II sezione), considerato che la quasi totalità delle 62 RVC oggetto della controversia sarebbero state accolte oltre 18 mesi prima dell’emanazione del provvedimento decadenziale, risalente al 15 maggio 2018;

IV. sarebbero, ancora, erronee le argomentazioni del giudice di prime cure con riferimento al provvedimento decadenziale nella parte ha disposto il recupero integrale degli incentivi erogati in favore della società con conseguente richiesta di restituzione, avendo egli equiparato l’ipotesi di mera carenza documentale alla diversa ipotesi di produzione di dichiarazioni false e/o mendaci secondo una lettura asseritamente non condivisibile dei commi 3 -bis e 3- ter dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011;

V. da ultimo, sarebbe errato il capo della sentenza qui gravata laddove si afferma la legittimità della proposta del GSE di vendere alla società l’ammontare equivalente di titoli asseritamente dovuti per un importo complessivo pari a quello da restituire in quanto, secondo la sentenza, il Gestore si sarebbe limitato a chiedere legittimamente a restituzione degli importi in questione senza tuttavia considerare che la contestazione della ricorrente verteva sulle modalità di tale recupero e sullo schema contrattuale così proposto.

5. Il GSE si è costituito in giudizio e con due distinte memorie ha, in sintesi, ribadito l’eccezione di inammissibilità e/o improcedibilità del ricorso introduttivo, già formulata in primo grado ma non esaminata dal primo giudice in virtù della ritenuta infondatezza del gravame nel merito, nonché confutato nel merito le doglianze di controparte, insistendo per il rigetto.

5.1. La società ha replicato in vista dell’udienza, confutando a sua volta le tesi sostenute dal GSE ed insistendo per l’accoglimento.

In tale contesto l’appellante ha, altresì, riferito che il 6 febbraio 2026 il GSE ha adottato l’atteso “ Regolamento per la classificazione delle violazioni e per la definizione delle percentuali di decurtazione applicabili a interventi di efficienza energetica ” e che, pertanto, “ sta allo stato valutando le più opportune iniziative a tutela dei propri interessi (…) ”.

6. All’udienza pubblica del 3 marzo 2026 la causa è stata ritualmente chiamata e trattenuta in decisione.

DIRITTO

7. Il primo motivo è infondato.

Al riguardo giova ricordare che le Linee guida indicano quali informazioni devono essere presentate in sede di richiesta, demandando al GSE la specificazione della tipologia di documento (dichiarazione del titolare del progetto, autodichiarazione del cliente, accordo negoziale ecc.) che quelle informazioni deve racchiudere.

L’art. 14 delle Linee Guida n. 9/11 (rubricato “ documentazione da conservare e controlli a campione ”) dispone espressamente:

i) al comma 1, che « [i]l soggetto responsabile delle attività di verifica e di certificazione dei risparmi effettua i controlli a campione previsti dall’articolo 7, comma 1, dei decreti ministeriali 20 luglio 2004, necessari ad accertare che i progetti oggetto di certificazione ed emissione dei titoli di efficienza energetica di cui all’articolo 16, comma 16.1 delle presenti Linee guida siano stati realizzati in modo conforme alle disposizioni dei medesimi decreti e alle Linee guida e secondo quanto dichiarato ai sensi del precedente articolo 13 »;

ii) al comma 2, che « [a]l fine di consentire i controlli di cui al comma 14.1, i soggetti titolari dei progetti sono tenuti a conservare, per un numero di anni pari a quelli di vita tecnica delle tipologie di intervento incluse nel progetto medesimo, la documentazione idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nelle schede di rendicontazione e nella documentazione inviata al soggetto responsabile delle attività di verifica e di certificazione dei risparmi, ai sensi del precedente articolo 13, nonché il rispetto delle disposizioni regolatorie riferibili a ciascuna tipologia di intervento inclusa nel progetto »;

iii) al comma 3 che per i progetti standardizzati la documentazione prevista all’art. 14, comma 2 « deve essere idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nella scheda di rendicontazione e come minimo: a) il rispetto dei requisiti previsti nella/nelle schede tecniche di riferimento (ad esempio delle condizioni di applicabilità e della normativa tecnica); b) il numero di UFR oggetto dell’intervento o degli interventi (es.: fatture di acquisto) […]; c) il rispetto di quanto disposto all’articolo 9, comma 9.1. Qualora indicato nelle schede tecniche di quantificazione relative al singolo intervento, la documentazione di cui al comma 14.2 include anche il nome, e l’indirizzo dei clienti partecipanti ».

A ciò deve aggiungersi che, secondo condivisa giurisprudenza amministrativa, rimane salva la facoltà del gestore di chiedere, nell’ambito dell’attività di verifica e di controllo di cui è titolare, documentazione ulteriore rispetto a quella trasmessa all’atto di presentazione della RVC e ritenuta necessaria per l’accertamento della veridicità e l’attendibilità di quanto dichiarato in fase di ammissione (cfr. Cons. Stato, sez. IV , n. 2583 del 7 aprile 2022, laddove si osserva che “ il GSE può dunque richiedere, a seguito dell’ammissione al regime incentivante, la documentazione relativa, che potrebbe comprendere qualcosa in più rispetto a quanto trasmesso all’atto di presentazione della RVC, al fine di verificare la veridicità e l’attendibilità di quanto dichiarato in occasione dell’istanza ”; in termini cfr. anche Cons. Stato, sez. II, n. 9958/2025).

In altri termini, secondo l’orientamento espresso dalla sezione, dal quale il Collegio non ha ragione di discostarsi, va riconosciuta la “ facoltà del GSE di richiedere ogni documento ritenuto utile per l’accoglimento della RVC ” (cfr. Cons. Stato, sez. II, n. 9976/2024 e n. 9975/2024), sia pure – vale rilevare – nei limiti della ragionevolezza delle richieste di integrazione documentale formulate dal GSE e del termine imposto per la relativa produzione (cfr., fra le più recenti, Cons. Stato, sez. II, n. 1195/2026 e n. 739/2026).

Quanto alla proporzionalità e ragionevolezza della tempistica concessa nel caso di specie dal GSE ai fini dell’esibizione della documentazione integrativa richiesta, esaminata la nota del 2 marzo 2018 con la quale la società aveva richiesto la proroga di 60 giorni, non può che condividersi quanto osservato dal giudice di prime cure secondo cui “ il prospetto delle tempistiche necessarie per la produzione documentale fornito dalla società ricorrente al GSE non supera mai i 30 giorni ”.

A ciò deve aggiungersi – anche in questo caso condividendo le conclusioni del Tribunale adìto – che non possono nella fattispecie ritenersi violati i principi di leale collaborazione, partecipazione e trasparenza, dal momento che in ogni caso il Gestore aveva concesso una proroga di ulteriori 30 giorni, ammettendo quindi un sia pur parziale allungamento dei termini, e ciò tenuto conto del fatto che il privato interessato è comunque tenuto a conservare per l’intera durata della vita tecnica dell’intervento tutta la documentazione idonea a dimostrare la regolarità dell’intervento ai fini dell’ottenimento degli incentivi richiesti.

Né, per le medesime ragioni, può essere nel caso di specie ipotizzabile un legittimo affidamento in capo al privato medesimo, come l’appellante pretenderebbe (sul punto cfr. anche, ex pluribus , Cons. Stato, sez. II, n. 9547/2025, n. 7212/2025, n. 5641/2025, n. 2343/2025, n. 206/2025 e l’ulteriore giurisprudenza ivi richiamata).

A nulla può, infine, rilevare ai fini del presente giudizio, alla luce di quanto sin qui osservato, il fatto che la società sia stata destinataria di plurime richieste documentali da parte del GSE in un limitato arco temporale.

8. Quanto al secondo motivo, con il quale l’appellante lamenta l’assenza dei “ gravi motivi ” richiesti dall’art. 21-quater della legge n. 241/1990 ai fini della sospensione dell’erogazione dei benefici, non appare fondata l’eccezione di inammissibilità proposta dall’Amministrazione, dal momento che, se per un verso si tratta di un atto transitorio e di natura endoprocedimentale, per altro verso non può negarsi che la sospensione dell’erogazione possa essere astrattamente ed immediatamente lesiva, potendo integrare un danno in termini finanziari nei confronti del beneficiario.

Deve per contro ritenersi fondata l’eccezione di improcedibilità della censura, pure formulata dall’Amministrazione, dal momento che all’avvenuta emanazione del provvedimento di annullamento emesso dal GSE, della cui legittimità si dirà infra , consegue con ogni evidenza la sopravvenuta carenza di interesse in capo all’appellante.

8.1. L’occasione appare tuttavia propizia per rilevare, sia pure in via meramente incidentale e sul piano generale e astratto, che in assenza di adeguata motivazione la sospensione delle erogazioni non sarebbe legittima.

In base alla giurisprudenza di questo Consiglio di Stato (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 1542/2019, richiamata da Cons, Stato, sez. III, n. 8330/2025; sul punto cfr. anche Cons. Stato, sez. II, n. 158/2024 e n. 6903/2023, nonché sez. V, n. 7199/2024), le “ gravi ragioni ” che giustificano il ricorso al potere di sospensione devono di regola sussistere in concreto, devono essere verificate preventivamente e devono essere riferibili al soggetto che beneficia degli effetti del provvedimento da sospendere.

È pur vero che nel caso di erogazione di finanziamenti pubblici la finalità preventiva e cautelare del potere ne giustifica l’esercizio anche in presenza di una situazione di pericolo presunto, ma anche una simile evenienza deve essere necessariamente ed opportunamente valutata e motivata, riconoscendosi altrimenti al GSE il potere indiscriminato di sospendere le erogazioni sol perché sia stato avviato un procedimento di verifica e pur in assenza di qualsivoglia motivazione, creando potenziali – e, in ipotesi, ingiustificati – pregiudizi ai beneficiari; e ciò, a maggior ragione, nel caso in cui gli incentivi siano stati in prima battuta riconosciuti e si tratti di un’ordinaria attività di verifica avviata senza che siano sopraggiunti fatti nuovi, sussistano documentati sospetti di irregolarità o si sia comunque in presenza di circostanze tali, ovviamente da motivare adeguatamente, che inducano a ritenere che vi siano situazioni di pericolo anche potenziale, come ad esempio potrebbe rilevarsi nel caso di indagini penali (sul punto cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 1542/2019).

9. La terza doglianza, con la quale la società sostiene che la sentenza sarebbe errata laddove ritiene che nella fattispecie non trovano applicazione i presupposti di cui all’art. 21- nonies della legge n. 241/1990, è infondata.

Giova in primo luogo osservare che la giurisprudenza evocata dall’appellante a supporto delle proprie tesi non appare pertinente e comunque non consente di pervenire a conclusioni di segno diverso.

Il caso considerato dalla sentenza n. 2433/2025 della Sezione non è sovrapponibile alla fattispecie in esame, dal momento che, come si legge nella pronuncia, “ nella peculiare fattispecie di causa, l’atto amministrativo in questione costituisc[e] un chiaro esempio di procedimento di secondo grado che ha fatto seguito non già al mero controllo di elementi semplicemente dichiarati o autocertificati dalla parte interessata, bensì a un precedente procedimento di verifica ‘sostanziale’ del progetto e delle RVC già esitate, completato dopo complessa attività istruttoria svolta in contraddittorio con la parte interessata ”.

In quel caso, quindi, correttamente si era ritenuto applicabile il paradigma normativo delineato ai fini dell’annullamento in autotutela in quanto, diversamente dalla presente fattispecie, si era in presenza di un precedente procedimento di verifica conseguente ad una complessa attività istruttoria già eseguita in contradditorio con la parte e conclusa con esito favorevole alla parte privata.

Come si legge nella sentenza medesima, “ Diversamente opinando, la possibilità di una indiscriminata rimessa in discussione, a tempo indefinito, di aspetti sostanziali e procedurali che debbono intendersi come già vagliati e validati dall’autorità amministrativa, per giunta all’esito di un precedente controllo svoltosi nel contraddittorio con la parte, esitato in maniera favorevole per l’interessato, costituirebbe un vulnus esiziale per la certezza dei rapporti giuridici e la praticabilità degli investimenti economici; se, infatti, fino allo svolgimento dell’attività di controllo e al suo positivo superamento, nessun legittimo affidamento può consolidarsi nella parte privata in relazione alla sussistenza e alla debenza degli incentivi (tenuto conto che le verifiche hanno proprio la finalità di appurare tale situazione), non altrettanto può sostenersi all’indomani del positivo superamento del controllo ad opera del gestore. Ne discende, come già affermato da questo Istituto, che ‘anche l’esercizio di poteri di revisione del precedente assenso regolatorio debbano essere esercitati nel rispetto dei principi dettati, in generale per le tradizionali autorità, con riferimento al potere di autotutela. Ciò non solo con riferimento al formale rispetto dei presupposti, ma anche relativamente alla verifica istruttoria e motivazionale degli elementi forniti dai soggetti passivi, sia in relazione ai presupposti iniziali sia rispetto alle alternative che le stesse società avrebbero potuto perseguire, in specie dinanzi al mutamento di interpretazione dell’autorità’ (Cons. Stato, Sez. II, 17 giugno 2022, n. 4983; sez. VI, 29 luglio 2019, n. 5324) ”.

Lo stesso vale per l’ulteriore sentenza evocata dall’appellante, la n. 3264/2025 della sezione, laddove si controverteva, per quanto qui di interesse, sulla mancanza del requisito della addizionalità (cfr. capo 26.1. della sentenza in questione) emersa a seguito degli approfondimenti svolti da parte dell’ente incaricato delle verifiche.

9.1. Ma in ogni caso, in disparte ogni altra considerazione, ciò che appare nella presente fattispecie dirimente è il fatto che, come anche recentemente ribadito dalla Sezione, “ il termine di 18 mesi entro cui poter pronunciare la decadenza dagli incentivi è applicabile unicamente per quelle violazioni accertate dalla data di entrata in vigore del decreto legge n. 76/2020 (i.e. 17 luglio 2020), non potendo travolgere, in modo inammissibilmente retroattivo, i provvedimenti di decadenza adottati ex ante (…) La novella, pertanto, non è applicabile allorquando la violazione, come nel caso di specie, sia stata accertata in un momento precedente all’entrata in vigore della riforma del 2020, e ciò a prescindere dall’attivazione dell’istanza di riesame durante la pendenza del giudizio di appello sulla legittimità dei provvedimenti di decadenza adottati dal GSE, circostanza che è evidentemente del tutto irrilevante ” (Cons. Stato, sez. II, n. 2087/2025).

Ed infatti, secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale, dal quale il Collegio non ha ragione di discostarsi, il limite temporale di 18 mesi, a suo tempo introdotto all’art. 21- nonies della legge n. 241/1990 dalla legge n. 124/2015, è applicabile solo dall’entrata in vigore della novella (cfr. Cons. Stato, sez. VI, n. 3787/2020 e n. 6975/2019; sez. V, n. 1854/2024), per cui, nel caso di specie, la decorrenza del termine va comunque individuata nel momento di entrata in vigore del nuovo regime dell’art. 42, introdotto dal d.l. 76/2020 con effetto dal 17 luglio 2020 (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. II, n. 9691/2025, n. 5641/2025 e l’ulteriore giurisprudenza ivi richiamata; per una più compiuta ricostruzione dell’ iter evolutivo dell’istituto cfr., inoltre, Cons. Stato, sez. II, n. 7996/2025).

Ne deriva che prima dell’entrata in vigore della novella del 2020 il GSE poteva procedere alla verifica dei requisiti previsti prescindendo dagli specifici limiti temporali imposti dall’art. 21- nonies della legge n. 241/1990; vale anche rilevare che l’interesse pubblico deve ritenersi sempre sussistente nelle ipotesi di indebita erogazione di sovvenzioni pubbliche (cfr. anche Cons. Stato, sez. II, n. 3825/2025, n. 1837/2025 e n. 226/2025).

E, vale rilevare, nel caso all’esame le verifiche del Gestore sono state avviate con la comunicazione del 27 febbraio 2018 innanzi richiamata e si sono concluse nel maggio dello stesso anno.

10. È, al contrario, fondato e deve quindi essere accolto il quarto motivo di appello, con il quale la società contesta l’integrale recupero degli incentivi erogati sulla base delle precedenti RVC sulla base di una erronea equiparazione dell’ipotesi di mera carenza documentale a quella della produzione di dichiarazioni false e/o mendaci, secondo una non condivisibile lettura dei commi 3- bis e 3- ter dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011.

10.1. Ai fini dell’inquadramento giuridico della questione giova in primo luogo richiamare l’art. 12, comma 14, del d.m. 11 gennaio 2017, laddove vengono individuate quali fattispecie “ rilevanti ” ai sensi dell’art. 42, comma 3, del d.lgs. n. 28/2011, tra l’altro, “a ) la presentazione al GSE di dati non veritieri o documenti falsi, mendaci o contraffatti, al fine di avere indebito accesso agli incentivi; b) l’indisponibilità della documentazione da conservare obbligatoriamente ai sensi del presente decreto, nel caso in cui se ne sia già accertata l’assenza nell’ambito di una precedente attività di controllo (omissis) ”.

Dalla piana lettura della disposizione emerge dunque che le due citate ipotesi di violazione rilevante, consistenti in un caso nella presentazione di dati falsi, mendaci o contraffatti e, nell’altro caso, nelle ipotesi di carenza documentale, sono distinte e comunque non possono ritenersi automaticamente sovrapponibili.

Ciò posto, giova anche ricordare il contenuto testuale degli invocati commi 3- bis e 3- ter dell’art 42 del d.lgs. n. 28/2011, a mente dei quali: “ 3-bis. Nei casi in cui, nell'ambito delle istruttorie di valutazione delle richieste di verifica e certificazione dei risparmi aventi ad oggetto il rilascio di titoli di efficienza energetica di cui all'articolo 29 ovvero nell’ambito di attività di verifica, il GSE riscontri la non rispondenza del progetto proposto e approvato alla normativa vigente alla data di presentazione del progetto e tali difformità non derivino da documenti non veritieri ovvero da dichiarazioni false o mendaci rese dal proponente, è disposto il rigetto dell'istanza di rendicontazione o l'annullamento del provvedimento di riconoscimento dei titoli in ottemperanza alle condizioni di cui al comma precedente, secondo le modalità di cui al comma 3-ter.

3-ter. Nei casi di cui al comma 3-bis, gli effetti del rigetto dell'istanza di rendicontazione, disposto a seguito dell'istruttoria, decorrono dall’inizio del periodo di rendicontazione oggetto della richiesta di verifica e certificazione dei risparmi. Gli effetti dell’annullamento del provvedimento, disposto a seguito di verifica, decorrono dall’adozione del provvedimento di esito dell’attività di verifica. Per entrambe le fattispecie indicate sono fatte salve le rendicontazioni già approvate relative ai progetti standard, analitici o a consuntivo. Le modalità di cui al primo periodo si applicano anche alle verifiche e alle istruttorie relative alle richieste di verifica e certificazione dei risparmi già concluse ”.

10.2. Ebbene, dal provvedimento di annullamento d’ufficio dal GSE emesso nei confronti dell’appellante non emerge traccia di contestazioni relative alla presentazione di dichiarazioni false e/o mendaci proposte dal proponente (sul punto cfr. anche Cons. Stato, sez. II, n. 82/2026).

Né l’Amministrazione appare aver al riguardo fornito adeguata prova del contrario assunto, dovendosi piuttosto desumere, anche in base alle memorie prodotte dal GSE in sede di appello, che il provvedimento in questione era stato emesso avendo l’odierna appellante omesso di esibire la documentazione necessaria a comprovare gli elementi ritenuti rilevanti ai fini del beneficio.

Deve, quindi, ritenersi che laddove avesse inteso contestare la falsità delle dichiarazioni rese in sede di ammissione, circostanza che in ogni caso, come detto, non emerge dal provvedimento in questione, il Gestore ben avrebbe potuto – e, si ritiene, dovuto – procedere ad accertamenti ulteriori, eventualmente anche, laddove necessario, eseguendo opportune verifiche sul posto.

E ciò tenuto anche conto del fatto che le RVC erano state ritenute in prima battuta ammissibili.

10.3. Del resto, deve anche tenersi presente che, come ricordato dalla sezione, “ 12. Il meccanismo di accesso ai certificati bianchi è stato definito dalla giurisprudenza, in verità in maniera non del tutto propria, come ‘a formazione progressiva o successiva’, per valorizzare la circostanza che dopo l’approvazione della PPPM è comunque necessaria una richiesta di valutazione e certificazione del risparmio conseguito agendo in conformità e coerenza con la stessa. La rendicontazione dei risparmi ottenuti dal progetto di efficienza energetica in un determinato periodo di monitoraggio avviene, cioè, mediante la presentazione al G.S.E. di una richiesta di certificazione (RVC), che può assumere modalità diverse. 12.1. La modalità di rendicontazione è correlata alla tipologia di progetto che si è inteso presentare, che - limitandosi alle due casistiche qui di specifico interesse - può essere a consuntivo’ (PC), implicante una misura puntuale delle grandezze caratteristiche sia nella configurazione ex ante, sia in quella post-intervento, ovvero ‘standardizzato’ (PS), che comporta invece che al verificarsi di specifiche condizioni di ripetitività e non convenienza economica, possano misurarsi le grandezze caratteristiche di un idoneo campione rappresentativo dei parametri di funzionamento del progetto (…) 15. Tornando alla presentazione delle RVC, se la valutazione ha esito positivo, il G.S.E. autorizza il Gestore dei mercati energetici (G.M.E.) all’emissione dei titoli di efficienza energetica. A contrario, può accadere che una o più RVC vengano esitate negativamente, senza che ciò implichi il necessario coinvolgimento delle precedenti, ovvero, ancor più radicalmente, la caducazione della proposta progettuale di partenza (…) 18. Anche con riferimento al potere del G.S.E. in materia di certificati bianchi, sono intervenute novelle legislative alla cornice giuridica originaria cui occorre fare cenno in questa sede. In particolare, con la legge annuale per il mercato e la concorrenza n. 124 del 4 agosto 2017, al preciso scopo di formalizzare il possibile iato tra i due segmenti procedimentali (l’approvazione della PPPM e l’avvallo delle RVC), sono stati introdotti nell’art. 42 del d.lgs. n. 28 del 2011 i commi 3- bis e 3- ter , riferiti proprio alla materia dei certificati bianchi. Le disposizioni in questione, anche nella versione conseguita alle ulteriori modifiche apportate anche ad esse dal d.l. n. 76/2020, dispongono la salvezza delle rendicontazioni già approvate, e quindi un effetto lato sensu decadenziale ex nunc , purché le difformità dal progetto proposto e approvato, non derivino da dichiarazioni non veritiere rese dal proponente. Il comma 3- ter , in particolare, che riguarda nello specifico «[…] gli effetti del rigetto dell’istanza di rendicontazione, disposto a seguito dell’istruttoria», ne dispone la decorrenza «dall’inizio del periodo di rendicontazione oggetto della richiesta di verifica e certificazione dei risparmi». Con ciò ammettendo che il procedimento possa avere esiti diversi avuto riguardo a ciascuna verifica richiesta. 18.1. Finanche nel caso in cui si addivenga ad annullamento del provvedimento di precedente avallo delle RVC, disposto a seguito di verifica, si prevede che gli effetti decorrano dalla sua adozione, in sostanziale deroga dalle regole di cui all’art. 21- nonies della l. n. 241 del 1990. 18.2. Conseguenza esplicitata di tale regime, è dunque il fatto che per entrambe le fattispecie indicate sono fatte salve le rendicontazioni già approvate relative ai progetti medesimi. 19. La genesi delle norme introdotte con la legge n. 124/2017 va ricercata proprio nella constatazione che in sede di verifiche e controlli, il G.S.E. ha rilevato, nel corso degli anni, che molti progetti approvati e realizzati conformemente a quelli presentati non rispondessero alla normativa vigente al tempo dell’approvazione. Pur essendo il fenomeno stato attribuito spesso a comportamenti poco virtuosi di alcuni operatori economici, che, de facto , hanno illegittimamente speculato sul meccanismo dei TEE, si è preferito accordare preferenza alla salvaguardia delle situazioni in cui gli stessi non sono evidentemente ravvisabili, scongiurando di fatto la declaratoria di illegittimità dei provvedimenti di riconoscimento dei TEE ab origine , con conseguente annullamento e restituzione di quanto percepito. Al fine, cioè, di tutelare la posizione e l’affidamento degli operatori economici sulla correttezza dell’operato dell’amministrazione, gli articoli in oggetto hanno disposto, in tali casi, il solo rigetto della singola istanza di RVC in istruttoria; l’annullamento, che consegue sempre a verifiche, del provvedimento di riconoscimento dei TEE, ha comunque efficacia ex nunc , con salvezza cioè di quelli già conseguiti ” (Cons Stato, sez. II, n. 3264/2025).

In altri termini, le RVC vanno considerate autonomamente (sul punto cfr. anche, Cons. Stato, sez. II, n. 3813/2025) e il loro rigetto non comporta il travolgimento delle precedenti richieste andate a buon fine (e, quindi, il recupero degli incentivi conseguentemente riconosciuti ed erogati), a meno che non si sia in presenza – circostanza che qui, come detto, non risulta ricorrere – di dichiarazioni false e/o mendaci, e ciò sulla base del chiaro portato letterale dei richiamati commi 3- bis e 3- ter dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011, introdotti dall’art. 1, comma 89, della legge n. 124/2017 e, quindi, in vigore già all’atto dell’avvio (comunicato, come innanzi ricordato, con atto del 2 gennaio 2018, e a maggior ragione della conclusione) delle istruttorie condotte dal GSE oggetto della presente controversia.

Il quarto motivo d’appello deve, quindi, essere accolto e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza avversata, devono parzialmente accogliersi il primo ed il secondo ricorso per motivi aggiunti proposto in primo grado, con il conseguente annullamento in parte qua del provvedimento di annullamento del GSE in data 15 maggio 2018 – limitatamente alla parte in cui dispone la restituzione degli incentivi pregressi – , nonché del provvedimento del GSE del 29 maggio 2018, concernente la richiesta di restituzione degli incentivi a seguito del precedente provvedimento del 15 maggio 2018.

11. Infondato – in disparte eventuali profili di inammissibilità per carenza di interesse – è, infine, il quinto ed ultimo motivo di appello, dovendosi in proposito condividere quanto rilevato dal giudice di prime cure, secondo cui “ Dalla piana lettura del documento impugnato emerge che la richiesta del GSE è unicamente la restituzione del corrispettivo pari a euro 642.419,89, calcolato secondo i criteri liquidatori indicati nella Richiesta di restituzione (…) ”.

Ed in effetti, a ben vedere, il Gestore si era in tale sede limitato a rendersi “ disponibile ”, ai fini della restituzione in parola, alla vendita dei relativi titoli secondo le modalità ivi indicate.

12. Alla luce di tali considerazioni l’appello deve essere accolto in parte nei sensi e nei termini innanzi descritti, e per l’effetto, in parziale riforma della sentenza qui avversata, devono essere accolti in parte il primo ed il secondo ricorso per motivi aggiunti proposti in primo grado, con conseguente annullamento in parte qua del provvedimento di annullamento d’ufficio delle RVC, emesso dal GSE in data 15 maggio 2018, limitatamente alla parte in cui dispone la restituzione degli incentivi precedentemente erogati, e del provvedimento con il quale si quantificano gli incentivi medesimi e se ne richiede la restituzione, emesso dal GSE in data 29 maggio 2018.

9. La parziale, reciproca soccombenza giustifica la compensazione delle spese di lite del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e per l’effetto, in parziale riforma della sentenza qui avversata, accoglie in parte, nei sensi e nei termini compiutamente descritti in motivazione, il primo ed il secondo ricorso per motivi aggiunti proposti in primo grado e, conseguentemente, annulla in parte qua i provvedimenti emessi dal Gestore per i servizi energetici – G.S.E. S.p.A. impugnati in primo grado.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

OB NZ, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

GI CA ZU, Consigliere, Estensore

Maria Stella Boscarino, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GI CA ZU	OB NZ

IL SEGRETARIO