Pubblicato il 17/03/2025

N. 02187/2025REG.PROV.COLL.

N. 01238/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1238 del 2024, proposto da
ON FA in proprio e quale già titolare dell'omonima Azienda Agricola corrente in L'Aquila, ON DI, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'avvocato Roberto Di Loreto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

Regione Abruzzo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Stefania Valeri e Alessia Frattale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

nei confronti

Comune dell'Aquila, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Domenico De Nardis e Raffaella Durante, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
BU Aragno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Sandro Pasquali e FA Pasquali, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio FA Pasquali in L'Aquila, via Cardinale Mazzarino 71

per l'ottemperanza

della sentenza del Consiglio di Stato - Sez. VII n. 2313/2023, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Abruzzo, del Comune dell'Aquila e di BU Aragno;

Visto l'art. 114 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2025 il Cons. Marco Valentini e uditi per le parti gli avvocati Roberto Di Loreto e Sandro Pasquali;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con la sentenza ottemperanda questo Consiglio ha accolto l’appello proposto dai signori FA e DI ON e, in riforma dell’impugnata sentenza del T.A.R. dell’Abruzzo, n. 334 del 2020, accolto il ricorso di primo grado annullando l’atto impugnato limitatamente alla parte in cui si è stimato il valore del bene oggetto di causa.

Nella citata sentenza il Collegio ha stabilito in capo all’Amministrazione l’obbligo di rideterminarsi sull’istanza esercitando la sua discrezionalità, fermi i vincoli conformativi nascenti dal giudicato, che sono stati così compendiati: i) nel dovere di fare applicazione dei criteri legalmente stabiliti per la determinazione del valore del bene, secondo la classificazione urbanistica vigente e i valori di mercato attuali al momento dell’emanazione dell’atto; ii) nel dovere di motivare specificamente le ragioni dell’eventuale discostamento ai fini di determinare il valore effettivo del bene sulla base di riscontri oggettivi, senza ricorrere a giudizi ipotetici astratti.

All’esito di tale rideterminazione – ha proseguito la sentenza -, le parti avrebbero proceduto a regolare i loro reciproci rapporti di dare/avere, secondo la disciplina generale delle restituzioni per l’indebito oggettivo.

In data 14 febbraio 2024 è stato depositato ricorso per ottemperanza.

Si sono costituiti in giudizio la Regione Abruzzo, il Comune dell'Aquila e BU Aragno.

In data 28 marzo 2024 ha depositato memoria la Regione Abruzzo.

In data 29 marzo 2024 ha depositato memoria la parte appellante.

In data 2 aprile 2024 ha depositato memoria il Comune dell’Aquila.

In data 3 aprile 2024 ha depositato memoria di replica la parte appellante.

In data 5 aprile 2024 ha depositato memoria BU Aragno.

In data 8 novembre 2024 è stata depositata relazione di verificazione.

In data 28 gennaio 2025 ha depositato memoria la parte appellante.

In data 30 gennaio 2025 ha depositato memoria di replica BU Aragno

Nella camera di consiglio del 4 febbraio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

In sede di ricorso per ottemperanza è stato dedotto che, a far data dalla data di deposito della sentenza ottemperanda ovvero dalla data della sua pubblicazione del 6 marzo 2023, alcuna determinazione è stata adottata dagli Enti destinatari della predetta notifica, nonostante la notifica di un atto di diffida e messa in mora.

In sede di ricorso si rappresentava come la totale inerzia della Amministrazione in tal senso stesse causando un rilevante pregiudizio, anche economico, a discapito degli odierni ricorrenti, di cui gli stessi intendevano richiedere il ristoro previa appunto richiesta di ottemperanza alla suddetta decisione inadempiuta. Chiedevano, altresì, la nomina di un commissario ad acta nonché la fissazione, in quanto non manifestamente iniqua, della condanna delle Amministrazioni al pagamento di una somma di denaro determinata d’ufficio, sulla base dei parametri relativi al valore della controversia e alla natura della prestazione, anche in riferimento al danno subito o prevedibile, dovuta dalle amministrazioni resistenti per ogni violazione o inosservanza successiva ovvero per ogni ritardo nella esecuzione del citato giudicato.

Concludevano i ricorrenti chiedendo che si ordinasse alle amministrazioni di non precludere immotivatamente le conseguenze e gli effetti della citata decisione di merito e, dunque, che si adottasse ogni determinazione volta alla rinnovata apertura del procedimento amministrativo di interesse, con salvezza delle azioni e diritti tutti a tutela della posizione intimante.

Parimenti, si chiedeva di condannare le Amministrazioni resistenti e controinteressate al risarcimento dei danni connessi alla impossibilità o comunque alla mancata esecuzione in forma specifica, totale o parziale, del richiamato giudicato o conseguenti alla sua violazione o elusione nella somma che si determinava cautelativamente in € 100.000,00, nonché valutare e disporre il ricorso alla nomina di un commissario ad acta nonché la fissazione, in quanto non manifestamente iniqua, della condanna di una somma di denaro determinata d’ufficio, sulla base dei parametri relativi al valore della controversia e natura della prestazione anche in riferimento al danno subito o prevedibile, dovuta dai resistenti per ogni violazione o inosservanza successiva ovvero per ogni ritardo nella esecuzione del citato giudicato.

Si è costituito in giudizio l’BU di Aragno – Amministrazione Separata dei Beni di Uso Civico della Frazione di Aragno, contestando l’ammissibilità, la procedibilità e la fondatezza del ricorso, chiedendo che venga dichiarato inammissibile, improcedibile ed infondato.

Con memoria depositata 29 marzo 2024 l’BU di Aragno ha chiesto:

1) dichiarare inammissibile e/o improcedibile il “ricorso per ottemperanza” proposto da soggetti privi della legittimazione ad agire in questa sede;

2) estromettere comunque dal giudizio la sig.ra ON DI;

3) accertare, in ogni caso, l’avvenuta “ottemperanza” alla decisione 2313/2023 della “perizia di stima” formata dall’BU di Aragno in attuazione del comando giudiziale, approvata con deliberazione BU 6/2024 in atti, ritualmente trasmessa a Regione e Comune per il seguito di competenza;

4) dichiarare, per tutte le ragioni esposte, la insuscettibilità di tutela giuridica in questa sede delle ragioni di parte ricorrente in ottemperanza, sia per la immanenza del contratto tra Comune e Azienda Agricola ON FA, come peraltro accertato nella sentenza di codesto Consiglio di Stato n. 6742/2021, in giudicato, sia per la accertata modificazione soggettiva delle parti del rapporto dedotto.

In data 28 marzo 2024 ha depositato memoria la Regione Abruzzo deducendo la nullità della notificazione del ricorso introduttivo del presente giudizio, nonché l’intervenuta adozione della Determinazione n. 6/24 dell’ASBUC di Aragno da cui consegue la cessazione della materia del contendere.

In particolare, in data 6 marzo 2024, mediante nota PEC dei legali incaricati, l’ASBUC di ARAGNO ha trasmesso all’Amministrazione regionale e al Comune di L’Aquila la Deliberazione n. 6/2024 (versata in atti con il n. 2024023789) con la quale è stata approvata e fatta propria la nuova perizia di stima delle aree di che trattasi, redatta da professionista incaricato, che ha stimato il valore di mercato delle stesse in complessivi € 143.520,00.

È evidente come la riferita circostanza costituisca, secondo l’Ente appellato, da un lato, elemento valutabile ai fini della declaratoria di cessazione della materia del contendere e provi, dall’altro, l’insussistenza di profili di responsabilità per il ritardo nell’adempimento di cui trattasi in capo all’Amministrazione regionale che dichiarava conseguentemente di restare in attesa degli atti di competenza del Comune di l’Aquila per la conseguenziale rettifica della Determinazione Dirigenziale n. DH31/322/USI CIVICI del 7 giugno 2012.

È stata inoltre dedotta la mancata prova della sussistenza del danno in capo al ricorrente.

In data 2 aprile 2024 ha depositato memoria di costituzione il Comune dell’Aquila deducendo che poiché il detto decreto è stato annullato unicamente con riferimento al prezzo di alienazione stabilito dalla Regione e con riferimento al vizio motivazionale che affliggeva la relativa determinazione, alcun adempimento in merito era stato domandato al Comune quale conseguenza della sentenza n. 2313/2023 del Consiglio di Stato, né, comunque, il Comune era tenuto a fare alcunché.

Il Comune non avrebbe alcun interesse nella determinazione del prezzo di alienazione, che è ad intero beneficio dell’BU di Aragno, la quale, a propria volta, è obbligata ad utilizzarlo per la conservazione ed il miglioramento dei beni oggetto di uso civico.

Conclusivamente, il Comune chiedeva la declaratoria di inammissibilità del ricorso e, comunque, il suo rigetto nei confronti dell’Amministrazione Comunale Aquilana.

Con memoria depositata in data 29 marzo 2024 i ricorrenti hanno eccepito, rispetto alla successiva produzione documentale da parte dell’BU (consistente peraltro in copia della delibera adottata in data successiva alla proposizione del presente giudizio di ottemperanza e contenente la perizia a firma del Geometra incaricato Fabrizio Scimia che ha rimesso alla medesima Amministrazione separata il proprio elaborato in data 27 febbraio 2024), non solo la omessa notificazione ai ricorrenti, quand’anche se ne deve contestare il contenuto e le stesse conclusioni.

In particolare , la predetta perizia è in variazione dei punti i e ii della sentenza del Consiglio di Stato, in quanto incardina il giudizio di stima in maniera discrezionale e non conforme ai dettati ed alle evidenze regolamentari (N.T.A., destinazione d’uso, ecc…) e non determina un valore reale ed effettivo del terreno. La classificazione urbanistica del terreno era ed è quella sancita dal PRG e nessuna Delibera di Giunta può modificarla; eventuale detta modifica deve passare per una variante al PRG con l’iter stabilito dalla legge e non ultima la Legge Regionale Urbanistica. In relazione al valore di mercato attribuito al mq di suolo, benché produttivo solo per gli scopi agricoli, pari ad € 1.00,00 al mq., è il caso di sottolineare che lo stesso appare davvero apodittico, posto che è ubicato nella frazione Aragno e che detto valore risulta essere maggiore di quello di un lotto ad edificazione Residenziale nella zona di Completamento del Capoluogo (Art. 47 NTA) con indice fondiario del 65% in prossimità del centro della città. Premesso quanto sopra, il valore periziato non mantiene, inoltre, la proporzionalità tra costo di costruzione e valore del suolo (circa il 10% per insediamenti produttivi agricoli), volendo considerare anche l’edificato, in deroga al P.R.G. , valutato nel contributo Regionale in € 650.000,00.

Rinnovando le conclusioni già contenute nel ricorso, i ricorrenti chiedevano una valutazione accertativa in contraddittorio tra le parti, all’uopo chiedendo ammissione di CTU estimativa volta alla individuazione del valore congruo di stima da attribuire all’oggetto del presente Giudizio.

Con ordinanza collegiale n. 4736/2024 è stata disposta verificazione nominando verificatore il Direttore del Dipartimento Metodi e Modelli per l’Economia, il Territorio e la Finanza (MEMOTEF) dell’Università degli Studi ‘La Sapienza’ di Roma, con facoltà di sub delega a docente appartenente al medesimo dipartimento con esperienza nel settore specifico delle scienze agrarie e forestali.

Con ordinanza collegiale n. 5529/2024 si è proceduto a nominare verificatore il prof. Francesco Zecca docente di Economia ed Estimo Rurale (SSD AGR/01) presso il Dipartimento di Management – Facoltà di Economia della stessa Università, incaricando il verificatore nominato di depositare la relazione conclusiva, secondo le indicazioni già contenute nell’ordinanza n. 4736/2024, entro il 15 settembre 2024.

Con ordinanza collegiale n. 7530/2024 sono stati concessi al verificatore ulteriori termini (fino al 15 novembre 2024) per il deposito della sua relazione conclusiva.

In data 11 settembre 2024 la parte ricorrente nominava CT di Parte il Geom. Alessandro Battistone.

In data 8 novembre 2024 è stata depositata la relazione conclusiva della verificazione.

Conclude detta verificazione che “ La verificazione giudiziale esperita per l’accertamento del valore effettivo di mercato del bene in oggetto, a seguito del processo iterativo di stima così come precedentemente esposto, ha portato alla definizione di un valore di €/mq. 9,42 pari a complessivi € 47.000,00. Tale valore è stato stimato nel rispetto dei criteri legalmente stabiliti. Il valore del bene è stato in primo luogo stimato nel rispetto dell’articolo 6, comma 5 della legge regionale Abruzzo del 3 marzo 1988, n. 25 (Gazzetta Uff. 19 marzo 1988 n. 7), recante “Norme in materia di usi civici e gestione delle terre civiche”, in quanto il prezzo del bene è stato stabilito secondo il suo valore venale. Il valore del bene è stato in secondo luogo stimato nel rispetto dell’articolo 1, comma 3 della legge regionale Abruzzo del 14 settembre 1999, n. 68 (Gazzetta Uff. 24 settembre 1999 n. 37), recante “Integrazioni alla l.r. 3.3.1988, n. 25: procedure per la determinazione dei valori dei suoli gravati da diritti di uso civico e per le utilizzazioni particolari delle terre civiche”, in quanto il prezzo del bene è stato stabilito tenendo conto delle peculiarità determinanti il valore medesimo dello stesso in modo che esso corrispondesse all’effettivo valore del bene. Il valore del bene è stato inoltre stimato verificando eventuali incongruenze rispetto agli atti di pianificazione e programmazione urbanistica. La verifica svolta attraverso la presa visione delle planimetrie di piano regolatore all’epoca vigenti ha, infatti, confermato le destinazioni indicate nel certificato di destinazione urbanistica, rilasciato in data 16 aprile 2012, così come indicato nell’atto di compravendita del 22 marzo 2013 precedentemente richiamato. Il valore del bene è stato infine stimato tenuto conto degli aspetti riguardanti il possibile sviluppo del territorio nonché il valore di mercato delle aree circostanti, così come illustrato in precedenza, ritenendo tuttavia tale valore non corrispondente all’ effettivo valore del bene oggetto di stima. Il discostamento tra il valore di mercato riscontrato e il valore stimato riguarda l’applicazione al procedimento di stima del principio di suscettività potenziale del bene, provato peraltro dalla effettiva realizzazione delle opere di miglioramento. La stima è stata così effettuata in base al reddito potenziale ritraibile dal bene per le sue accertate particolari attitudini in seguito all’esecuzione di normali opere di miglioramento fondiario realizzabili a seguito della delocalizzazione dell’azienda agricola ON FA”.

In data 3 dicembre 204 è stata depositata istanza di liquidazione del compenso per il verificatore quantificata in euro 7950,00.

1. Il ricorso per ottemperanza è fondato nei sensi e nei limiti che seguono.

Osserva il Collegio preliminarmente, quanto alla legittimazione ad agire in giudizio degli appellanti, che l’eccezione di inammissibilità non può essere accolta.

Questo Consiglio di Stato, con sentenza Sez. IV n. 5621/2022, anche per quanto attiene al giudizio di ottemperanza, ha stabilito che “ legittimate, in via generale ed esclusiva, alla proposizione del giudizio di ottemperanza sono tutte e solo le parti la cui domanda sia stata accolta nel giudizio di cognizione concluso con la pronuncia oggetto della domanda di esecuzione, e non tutte quelle che abbiano tratto un vantaggio dalla medesima pronuncia, dal momento che il ricorso d'ottemperanza — sin dalla sua istituzione con la legge del 1889 — costituisce un rimedio volto ad ottenere l'esecuzione di una pronuncia giurisdizionale che abbia accolto una propria precedente domanda e che sia rimasta ineseguita ”; semmai “ i soggetti lesi da un provvedimento, che non abbiano proposto vittoriosamente un ricorso, si possano avvalere degli effetti sostanziali di una sentenza che abbia annullato il provvedimento in accoglimento di un ricorso altrui (con conseguente irrilevanza dell'atto anche nei loro confronti), quando la sentenza abbia inciso su un atto indivisibile che, oltre ad essere caratterizzato da una pluralità di destinatari, abbia un contenuto inscindibile, tale da non poter essere scisso in distinte ed autonome determinazioni, ovvero su un atto collettivo, che, parimenti, non possa essere ritenuto, all'esito del giudicato di annullamento, esistente per taluni o inesistente per altri .” (Consiglio di Stato sez. IV, 09/11/2019, n.7675).

Nel merito, osserva poi il Collegio che in data 8 novembre 2024 il verificatore nominato con ordinanza collegiale della Sezione n. 4736/2024 (e poi sostituito con ordinanza della Sezione n. 5529/2924) ha depositato la sua relazione finale e ha stimato il valore del compendio per cui è causa in complessivi 47.000 euro.

Non sfugge che si tratti di un valore sensibilmente inferiore rispetto a quello preteso dalla parte ricorrente, ma anche rispetto a quello determinato dall’BU di Aragno in data 27 febbraio 2024 (nell’occasione – anche sulla base di una classificazione urbanistica diversa da quella inizialmente considerata - il prezzo di cessione era stato fissato in 143mila euro).

Ciononostante ritiene il Collegio che il verificatore si sia correttamente attenuto ai criteri indicati nell’ordinanza di incarico.

Più in particolare, il Collegio osserva che l’operato del verificatore sia corretto e conforme al mandato ricevuto laddove ha determinato l’effettivo valore del bene sulla base dei criteri qui di seguito descritti.

Come rappresentato dal verificatore il valore del bene è stato in primo luogo stimato nel rispetto dell’articolo 6, comma 5 della legge regionale Abruzzo del 3 marzo 1988, n. 25, recante “Norme in materia di usi civici e gestione delle terre civiche”, in quanto il prezzo del bene è stato stabilito secondo il suo valore venale.

Il valore del bene è stato in secondo luogo stimato nel rispetto dell’articolo 1, comma 3 della legge regionale Abruzzo del 14 settembre 1999, n. 68 (Gazzetta Uff. 24 settembre 1999 n. 37), recante “Integrazioni alla l.r. 3.3.1988, n. 25: procedure per la determinazione dei valori dei suoli gravati da diritti di uso civico e per le utilizzazioni particolari delle terre civiche”, in quanto il prezzo del bene è stato stabilito tenendo conto delle peculiarità determinanti il valore medesimo dello stesso in modo che esso corrispondesse all’effettivo valore del bene.

Il valore del bene è stato inoltre stimato verificando eventuali incongruenze rispetto agli atti di pianificazione e programmazione urbanistica. La verifica svolta attraverso la presa visione delle planimetrie di piano regolatore all’epoca vigenti ha, infatti, confermato le destinazioni indicate nel certificato di destinazione urbanistica, rilasciato in data 16 aprile 2012, così come indicato nell’atto di compravendita del 22 marzo 2013 precedentemente richiamato.

Il valore del bene è stato infine stimato (riferisce, ancora, il verificatore( tenuto conto degli aspetti riguardanti il possibile sviluppo del territorio nonché il valore di mercato delle aree circostanti, così come illustrato in precedenza, ritenendo tuttavia tale valore non corrispondente all’ effettivo valore del bene oggetto di stima.

Il discostamento tra il valore di mercato riscontrato e il valore stimato riguarda l’applicazione al procedimento di stima del principio di suscettività potenziale del bene, provato peraltro dalla effettiva realizzazione delle opere di miglioramento.

Il verificatore ha conclusivamente rappresentato che la stima è stata così effettuata in base al reddito potenziale ritraibile dal bene per le sue accertate particolari attitudini in seguito all’esecuzione di normali opere di miglioramento fondiario realizzabili a seguito della delocalizzazione dell’azienda agricola ON FA.

Come già anticipato, il Collegio osserva che il procedimento di computo seguito dal verificatore e le conclusioni cui lo stesso è giunto sono conformi all’incarico conferito.

Né sono stati depositati atti di controdeduzione di quanto determinato nella relazione del verificatore a seguito del suo deposito (puntualmente comunicato alle parti in data 8 novembre 2024).

Sussistono pertanto le condizioni per ordinare l’ottemperanza della sentenza in epigrafe assumendo quale valore del bene oggetto di causa l’importo determinato in sede di verificazione.

Non emergono invece, allo stato, elementi per disporre a carico delle Amministrazioni intimate le penalità di cui all’articolo 114, comma 4, lettera e) del cod. proc. amm.

L’eventuale irrogazione di tali penali potrà comunque essere valutata se, nel prosieguo della vicenda, emergerà una condotta ostruzionistuca da parte di tali amministrazioni.

Le spese della verificazione, determinate con separato decreto presidenziale, sono poste a carico delle parti appellate, in solido tra loro, con riparto interno in pari quote.

Le spese del presente giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima),

accoglie l’appello e, per l’effetto, ordina che le amministrazioni appellate, ciascuna per quanto di propria competenza, assicurino l’esatta ottemperanza alla sentenza in epigrafe, quantificando il valore del bene oggetto di causa secondo le risultanze della relazione di verificazione.

Le spese per la verificazione, poste a carico delle amministrazioni appellate, saranno liquidate con separato decreto presidenziale.

Condanna le amministrazioni appellate, in solido tra loro, con riparto interno, alla refusione delle spese del presente giudizio in favore della parte appellante quantificate in euro 3.000,00 (tremila/00) oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere

Marco Valentini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco Valentini	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO