Pubblicato il 29/01/2026

N. 00794/2026REG.PROV.COLL.

N. 00530/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 530 del 2023, proposto da
Impresa EL RO s.a.s. di del RO DE & C., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Sara Di Cunzolo, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Roma, via Aureliana, 63;

contro

Comune di Ortona, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Claudio Verini, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l''Abruzzo, sezione staccata di Pescara, n. 229 del 2022, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Ortona;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 novembre 2025 il Cons. FA NI e uditi per le parti gli avvocati Polese, in delega dell'avvocato Di Cunzolo, e Verini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.- La impresa EL RO s.a.s. ha interposto appello nei confronti della sentenza 4 giugno 2022, n. 229 del Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo, sezione staccata di Pescara, sez. I, che ha respinto il suo ricorso finalizzato all’accertamento della responsabilità del Comune di Ortona, con conseguente condanna della stessa amministrazione al risarcimento del danno (patrimoniale e non patrimoniale) asseritamente derivante dal mancato rilascio del certificato di agibilità dei locali del piano interrato del parcheggio di Piazza Plebiscito.

Con contratto di appalto stipulato, a seguito di trattativa privata, in data 27 luglio 2000, il Comune di Ortona ha affidato i lavori di realizzazione di un parcheggio sotterraneo in Piazza Plebiscito all’ATI “Impresa ing. UN FE s.p.a.- Impresa EL RO s.a.s.”; successivamente, con atto in data 3 ottobre 2005, il Comune ha ceduto e trasferito all’impresa EL RO il diritto di superficie del primo livello sotterraneo del parcheggio, in cambio della realizzazione della piazza sovrastante.

L’appellante vi ha realizzato alcuni box auto successivamente alienati, uno dei quali è stato acquistato dal sig. SE NT. In seguito all’ultimazione dei lavori, risalente al 2 febbraio 2006, l’amministrazione non ha provveduto al rilascio del certificato di agibilità, subordinandolo alla conclusione del collaudo tecnico-amministrativo, che non è però intervenuto.

In data 23 settembre 2011 l’appellante ha chiesto il certificato di agibilità; il 18 giugno 2015 i componenti della commissione di collaudo si sono dimessi ed è sata nominata una nuova commissione per il collaudo della piazza carrabile e del quarto piano seminterrato.

In data 6 novembre 2015 l’impresa appellante ha chiesto nuovamente il rilascio del certificato di agibilità. Nelle more, la società EL RO è stata convenuta in giudizio dal sig. SE dinanzi al Tribunale di Pescara al fine di vedere risolto il contratto di compravendita di un box auto, sottoscritto dalle parti in data 6 aprile 2006, in ragione dell’omesso rilascio del certificato di agibilità da parte del Comune di Ortona; la impresa si è costituita in giudizio, tra l’altro chiamando in garanzia il Comune di Ortona.

Il Tribunale di Pescara, accogliendo l’eccezione dell’amministrazione comunale, con sentenza 19 ottobre 2016, n. 1735 ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione in favore del giudice amministrativo con specifico riguardo alla domanda di garanzia (impropria) nei confronti del Comune chiamato in giudizio.

La causa è stata quindi riassunta dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo, sezione staccata di Pescara.

2. - La sentenza appellata, disattesa l’eccezione di decadenza, ha respinto il ricorso, nell’assunto che non sia ravvisabile un ritardo o un’omissione imputabile all’amministrazione dal momento che le richieste di certificato di agibilità sono state puntualmente riscontrate dal Comune con provvedimenti espressi, e cioè con una prima nota prot. n. 19761 del 26 settembre 2011 e poi con la seconda nota prot. n. 33414 in data 4 dicembre 2015, evidenzianti la pregiudizialità delle operazioni di collaudo anche rispetto al pagamento dei decimi residui dell’appalto. Ha precisato la sentenza che detti atti di diniego formale non sono stati fatti oggetto di gravame, aggiungendo che, anche a ritenere gli stessi elusivi dell’obbligo di provvedere, il mancato utilizzo dello strumento impugnatorio del silenzio inadempimento concorre a costituire comportamento valutabile ai sensi dell’art. 30, comma 3, cod. proc. amm.

3.- Con il ricorso in appello l’impresa EL RO s.a.s. ha dedotto l’erroneità della sentenza, nell’assunto che le note comunali richiamate nella sentenza non costituiscano provvedimenti di diniego, in quanto si limitano a differire il rilascio dell’agibilità alla conclusione del procedimento di collaudo; ne consegue, per l’appellante, che, non escludendo il rilascio del certificato, non dovevano essere impugnate, ferma restando la responsabilità dell’amministrazione in caso di ritardo del collaudo (rispetto al termine prefissato dall’allora art. 141 del d.lgs. n. 163 del 2006) non imputabile all’impresa. Si verte, secondo l’assunto dell’appellante, alla presenza di una richiesta di risarcimento non già a titolo di danno da ritardo, ma di danno patrimoniale conseguenziale alla illegittima condotta dilatoria ed omissiva del Comune. Deduce ancora che, contrariamente a quanto ritenuto dal primo giudice, il rilascio del certificato di agibilità non doveva essere condizionato al previo collaudo, come si evince dall’art. 25, comma 3, del t.u. edilizia, fermo restando il già avvenuto riconoscimento dell’agibilità di fatto dell’immobile. Il danno derivante dal comportamento dilatorio od omissivo del Comune è correlato al fatto che l’impresa appellante ha subito un giudizio civile per la risoluzione del contratto di compravendita del box auto da parte del sig. SE che, se pure nelle more si è estinto, ha comportato in capo alla società un pregiudizio in termini di spese processuali; è inoltre ravvisabile un danno all’immagine (per avere la società subito il giudizio civile), oltre al rischio di esporsi ad ulteriori contenziosi con altri acquirenti dei box auto; chiede dunque una condanna al risarcimento di euro 12.874,32.

4. – Con ordinanza 22 gennaio 2025, n. 490 la Sezione ha interrotto il processo, ai sensi dell’art. 79, comma 2, cod. proc. amm. per il decesso dell’avvocato Giambuzzi, unico difensore dell’appellato Comune di Ortona.

5.- La società EL RO ha riassunto il giudizio con atto notificato in data 16 aprile 2025.

6. - Si è costituito in resistenza il Comune di Ortona eccependo la tardività della riassunzione, nell’assunto che il termine di novanta giorni decorresse dalla conoscenza legale dell’evento interruttivo, e dunque dalla comunicazione effettuata al difensore dell’appellante in data 30 settembre 2024, ovvero dal deposito del certificato di morte, avvenuto in data 1 ottobre 2024, e non già dall’ordinanza dichiarativa dell’interruzione; ha inoltre allegato, richiamando i precedenti scritti difensivi, la infondatezza nel merito del ricorso in appello, riproponendo altresì la eccezione di inammissibilità dell’azione di risarcimento assorbita in primo grado (ed in effetti consistente nell’allegazione dell’infondatezza della pretesa attorea).

7.- All’udienza pubblica del 20 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.- Va anzitutto esaminata l’eccezione di tardività dell’atto di riassunzione del giudizio da parte della EL RO s.a.s., svolta dal Comune di Ortona nell’assunto che il termine di novanta giorni previsto dall’art. 80, comma 3, cod. proc. amm., decorrendo dalla conoscenza legale dell’evento interruttivo, acquisita mediante dichiarazione, notificazione o certificazione, sia inutilmente decorso alla data di notifica dell’atto (16 aprile 2025), dovendosi assumere come dies a quo la comunicazione del 30 settembre 2024 con cui è stato portato a conoscenza dell’appellante il decesso del difensore del Comune, e non già la data della comunicazione dell’ordinanza che ha dato atto dell’interruzione del processo a fare tempo dal verificarsi dell’evento interruttivo.

L’eccezione, pur nella sua problematicità, va disattesa, in considerazione del fatto che, pur al cospetto di qualche pronuncia di diverso avviso, appare prevalente in giurisprudenza l’opinione secondo cui il dies a quo del termine per la riassunzione decorre non dal giorno della comunicazione o dichiarazione della morte, né da quando si è verificato l’evento interruttivo, ma dalla data in cui detto evento sia venuto in forma legale a conoscenza della parte interessata alla riassunzione, ossia da quando vi è prova dell’ufficiale conoscenza, tramite comunicazione della Segreteria, dell’intervenuta pronuncia di interruzione, non essendo allo scopo sufficiente neppure la presenza del legale della parte interessata all’udienza (in termini Cons. Stato, V, 27 maggio 2014, n. 2713; CGA Sicilia, 29 aprile 2013, n. 421).

Ne consegue che, essendo l’ordinanza di interruzione stata pubblicata il 22 gennaio 2025, l’atto di riassunzione, notificato il 17 aprile 2025, risulta intervenuto nel rispetto del termine perentorio di novanta giorni fissato dall’art. 80, comma 3, cod. proc. amm.

Una diversa soluzione, benché forse più coerente con la littera legis ed anche con la natura solo dichiarativa dell’ordinanza disponente la interruzione del processo, appare, nel caso di specie, preclusa anche in considerazione del fatto che la comunicazione al legale dell’appellante è stata fatta dall’avvocato Verini prima di costituirsi in giudizio nell’interesse del Comune di Ortona, sì che lo stesso non rivestiva la qualifica di “procuratore costituito in giudizio”, e, correlativamente, la comunicazione effettuata non integrava il requisito della conoscenza legale, acquisita cioè attraverso gli atti del processo (arg. da Cons. Stato, VI, 14 ottobre 2019, n. 6987).

2. – Venendo al merito dell’appello, i tre motivi di cui si compone, e che possono essere trattati congiuntamente, in quanto tra loro complementari, criticano la sentenza di prime cure che, nel respingere il ricorso, ha ritenuto inconfigurabile un ritardo od un’omissione imputabile all’amministrazione, rilevando che avrebbero dovuto comunque essere impugnati i dinieghi opposti dal Comune o il silenzio inadempimento formatosi sulle istanze di rilascio del certificato di agibilità, deducendo che la pretesa risarcitoria riguarda un danno patrimoniale conseguenziale, appunto, al mancato rilascio del certificato di agibilità (e non già al danno da ritardo), tradottosi nell’essere la società stata convenuta in un giudizio finalizzato ad ottenere la risoluzione del contratto di vendita di un box, del quale sono rimaste a suo carico le spese legali, nell’avere subito un danno all’immagine e nell’essere esposta al rischio di ulteriori contenziosi in relazione alle compravendite di box effettuate; tali voci di danno ammonterebbero, allo stato, ad euro 12.874,32.

L’appello è infondato.

Osserva il Collegio che può prescindersi, ai fini del decidere, dalla disamina del tema dell’omessa attivazione, da parte dell’appellante, degli strumenti di tutela, rilevante ai sensi dell’art. 30, comma 3, cod. proc. amm. ai fini dell’esclusione o della mitigazione del danno evitabile con l’ordinaria diligenza (secondo il quadro sistematico risalente a Cons. Stato, Ad. plen., 23 marzo 2011, n. 3), in quanto nella fattispecie controversa difetta la prova del danno.

Come noto, per giurisprudenza consolidata, spetta al danneggiato offrire la prova del danno subito, poiché nell’azione di responsabilità per danni il principio dispositivo opera con pienezza e non è temperato dal metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento ( ex art. 64, commi 1 e 3, cod. proc. amm.); quest’ultimo infatti in tanto si giustifica in quanto sussista la necessità di equilibrare la asimmetria informativa tra amministrazione e privato, la quale contraddistingue l’esercizio del pubblico potere e il correlato rimedio dell’azione di impugnazione, mentre non si riscontra in quella conseguenziale di risarcimento del danno, in relazione alla quale il criterio della c.d. “vicinanza della prova” determina il riespandersi del predetto principio dispositivo sancito in generale dall’art. 2697 cod. civ. (in termini, tra le tante, Cons. Stato, IV, 6 maggio 2025, n. 3844).

Nel caso di specie, l’appellante, ridimensionando l’originario petitum , ha chiesto in questa sede il risarcimento del danno in relazione alle spese legali sostenute nel giudizio introdotto dal sig. SE, acquirente del box, in relazione al danno di immagine e al pregiudizio che potrebbe derivare da eventuali ulteriori iniziative intraprese nei propri confronti.

Sennonché di tale danno non è stata fornita alcuna prova, con riguardo alle spese legali, e al danno di immagine, mentre il danno futuro viene solamente ipotizzato, senza che ne sia allegata neppure una elevata probabilità, da intendersi come diminuzione patrimoniale configurantesi alla stregua di sviluppo naturale di fatti concretamente accertati ed inequivocabilmente sintomatici (Cass., III, 9 dicembre 2025, n. 31986). E dunque si tratta di una pretesa infondata, atteso che, per regola, può essere risarcito il danno attuale e concreto, non già quello ipotetico e futuro (Cons. Stato, III, 27 gennaio 2025, n. 594).

Quanto al danno all’immagine (e alla reputazione), la giurisprudenza afferma che non possa considerarsi sussistente in re ipsa , ma vada allegato specificamente e dimostrato da chi invoca il risarcimento (Cass., II, 6 novembre 2024, n. 28536).

Nella propria memoria difensiva la società appellante allega l’inammissibilità della “eccezione” con la quale il Comune ha dedotto il mancato assolvimento dell’onere della prova, nell’assunto che tale eccezione avrebbe dovuto essere svolta già nel corso del giudizio civile, mentre la contestazione sarebbe stata mossa per la prima volta con la memoria di replica depositata dinanzi al Tribunale amministrativo regionale di Pescara.

L’assunto, sviluppato genericamente, ma versomilmente evocativo della regola di specifica contestazione gravante sul convenuto a mente dell’art. 167 cod. proc. civ., non appare condivisibile, in quanto la disciplina della translatio iudicii comporta la salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda avanzata dinanzi al giudice sfornito di giurisdizione. E’ vero che l’art. 11, omma 2, cod. proc. amm. mantiene ferme le preclusioni e le decadenze intervenute, ma ciò vale per la sola parte ricorrente (costituiscono l’eccezione alla regola della salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda) e non anche per la parte resistente (CGA Sicilia, 8 febbraio 2019, n. 97). Ciò trova conferma nel fatto che a seguito della translatio si ha riproposizione della domanda con applicazione del rito proprio del giudizio davanti al giudice “ ad quem ”, tanto è vero che le prove raccolte nel giudizio “ a quo ” possono essere utilizzate solo come argomenti di prova e comunque si applica interamente il rito processuale de giudice “ ad quem ” (nella specie, del giudizio amministrativo) e non può spiegare alcun effetto il rito processuale “ a quo ”.

In ogni caso, la contestazione della mancanza di prova dei fatti costitutivi della pretesa attorea costituise “mera difesa” e non già eccezione “in senso proprio”, atteso che non estende l’oggetto del giudizio a fatti ulteriori, impeditivi, modificativi od estintivi del diritto affermato.

3. – La reiezione dell’appello giustifica comunque, in ragione della peculiarità della controversia, la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

CE RI, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

FA NI, Consigliere, Estensore

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
FA NI	CE RI

IL SEGRETARIO