Pubblicato il 18/12/2025

N. 10050/2025REG.PROV.COLL.

N. 02480/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2480 del 2023, proposto dai signori -OMISSIS- e -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall’avvocato Cataldo Balducci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Comune di Bari, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Chiara Lonero Baldassarra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato FA Caiaffa in Roma, via Nizza n.53,

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per la Puglia, Sezioni Unite, n. -OMISSIS-, resa inter partes , concernente un ordine di ripristino dello stato dei luoghi per interventi eseguiti in assenza di titoli autorizzatori.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Bari;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4- bis , c.p.a.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 3 dicembre 2025 il consigliere AN BB e uditi per le parti gli avvocati Cataldo Balducci e Chiara Lonero Baldassarra;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso n. -OMISSIS-, proposto innanzi al T.a.r. Puglia, i signori -OMISSIS- e -OMISSIS- avevano chiesto l’annullamento:

a ) dell’ordinanza dirigenziale della Ripartizione Urbanistica ed Edilizia Privata del Comune di Bari n. -OMISSIS-, emessa in data 28 luglio 2016 e notificata in data 19 settembre 2016, avente ad oggetto l’ingiunzione di ripristino dello stato dei luoghi per interventi eseguiti in assenza di titoli autorizzatori - art. 23 ter 24-25-27-32-33-44 del d.P.R. 380/01 e s.m.i. - Ingiunzione di pagamento della sanzione amministrativa Legge Regionale Puglia n. 56/80 artt. 47 lett. c) - Ingiunzione di pagamento della sanzione amministrativa per assenza di agibilità - Proc. Amm.vo n. -OMISSIS- a carico di-OMISSIS-e altri;

b ) di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguente.

2. Ai fini della compiuta illustrazione dei fatti di causa occorre riportare quanto segue.

2.1. Con atto pubblico del 7 agosto 2014 i sigg.ri -OMISSIS- e -OMISSIS- acquistavano da -OMISSIS- S.r.l. l’appartamento sito in Bari, alla via -OMISSIS-, facente parte del complesso residenziale -OMISSIS-.

2.2. Con variazione catastale del 29 ottobre 2013 – precedente all’acquisto dell’immobile da parte dei predetti – sarebbe stato comunicato all’Ufficio del Catasto di Bari il cambio di destinazione d’uso dell’indicato appartamento: da ufficio ad abitazione.

2.3. Con ordinanza dirigenziale della Ripartizione Urbanistica ed Edilizia Privata del Comune di Bari l’Amministrazione contestava un cambio di destinazione d’uso dell’immobile in parola dopo aver “ modificato lo stato dei luoghi in assenza di titolo abilitativo ”.

2.4. L’Amministrazione ingiungeva, dunque, ai ricorrenti di “ provvedere al ripristino dello stato dei luoghi a cura e spese degli interessati … e che constatata l’inottemperanza sarà irrogata una sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra 2.000,00 euro e 20.000,00 euro …. di provvedere al pagamento in solido della somma di euro 700,00 … quale sanzione amministrativa per la violazione delle norme indicate … ai sensi e per gli effetti dell’art. 24 DPR 380/01 al Comune di Bari della somma di euro 154,00 …”.

2.5. Gli appellanti impugnavano la predetta ordinanza con ricorso indirizzato al T.a.r. Puglia articolando i seguenti motivi:

- Violazione e falsa applicazione artt. 31 e 32 del d.P.R. 380/2001. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti in fatto ed in diritto. Difetto assoluto di istruttoria. Perplessità ;

- Violazione e falsa applicazione dell'art. 31 e 32 DPR 380/01. Violazione e falsa applicazione art. 1 R.D. 8 ottobre 1931 n. 1572. Eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti in diritto. Difetto assoluto di motivazione. Perplessità ;

- Violazione e falsa applicazione dell'art. 31 e 32 DPR 380/01. Eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti in diritto. Perplessità .

3. Nella resistenza dell’Amministrazione, il Tribunale adìto ha così deciso il gravame al suo esame:

- ha respinto il ricorso;

- ha compensato le spese di lite.

4. In particolare, il Tribunale ha ritenuto che la modifica della destinazione d’uso, anche se effettuata senza opere, costituirebbe variante essenziale sanzionabile con la demolizione, non potendo, pertanto, in alcun modo legittimare la regolarizzazione dell’abuso. Tale variazione essenziale sarebbe sanzionabile in base all’art. 32, comma 1, lett. a), del d.P.R. n. 380/2001 e implicherebbe una modifica degli standard previsti dal d.m. 2.4.1968, ossia dei carichi urbanistici relativi a ciascuna delle categorie urbanistiche individuate nella fonte normativa statale in cui si ripartisce la c.d. zonizzazione del territorio.

Il T.a.r. ha escluso che potesse configurarsi una lesione del legittimo affidamento, atteso che proprio l’abusività dell’opera esclude che nel caso di specie i ricorrenti possano invocare la mancanza di consapevolezza in ordine al contestato abuso.

Il Collegio ha disatteso anche il secondo motivo di gravame poiché l’ordine di ripristino sarebbe stato motivato in relazione ad accertamenti di natura catastale, che comunque, al di là della funzione assegnata loro dalla disciplina richiamata dai ricorrenti, non risulterebbero essere stati smentiti da puntuali deduzioni e documenti o qualsiasi altro principio di prova atto a dimostrare l’assenza della modifica contestata.

5. Avverso tale pronuncia i signori-OMISSIS- e-OMISSIS- hanno interposto l’appello in trattazione, notificato il 15/02/2023 e depositato il 15/03/2023, lamentando, attraverso n. 3 motivi di gravame (pagine 3-11), quanto di seguito sintetizzato:

I) “ Erroneità della sentenza impugnata per: Violazione e falsa applicazione artt. 31 e 32 DPR 380/2001. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti in fatto ed in diritto. Difetto assoluto di istruttoria. Perplessità ”.

Lamentano gli appellanti che le motivazioni contenute nel provvedimento di ingiunzione, fatte proprie dalla sentenza di primo grado, si fonderebbero su una erronea applicazione della rubricata normativa alla fattispecie per cui è causa. Nel caso di specie, non sarebbe stata realizzata alcuna variazione edilizia essenziale e/o rilevante, che possa essere inquadrata in una delle ipotesi previste espressamente dal legislatore. Nemmeno avrebbero posto in essere alcuna modifica edilizia di qualsivoglia tipo o natura e censurano la decisione assunta dal T.a.r. anche laddove nega il consolidamento di un legittimo affidamento in capo agli stessi. Infatti, il cambio di destinazione d’uso dell’immobile sarebbe stato eseguito dal loro dante causa e pertanto, al momento della compravendita, il cambio di destinazione d’uso sarebbe stato già effettuato dal venditore. Risulterebbe evidente la formazione in capo ai ricorrenti del legittimo affidamento circa la legittimità dell’immobile acquistato, atteso che gli stessi non avrebbero mai potuto immaginare che il cambio di destinazione d’uso disposto dal dante causa fosse interessato da profili di illegittimità.

II) “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 31 e 32 DPR 380/01. Violazione e falsa applicazione art. 1 R.D. 8 ottobre 1931 n. 1572. Eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti in diritto. Difetto assoluto di motivazione. Perplessità ”.

Secondo gli appellanti l’Amministrazione avrebbe posto a fondamento della propria determinazione solo ed unicamente i dati rinvenuti dal Catasto Urbano di Bari. Al contrario, l’Amministrazione avrebbe dovuto indicare gli elementi istruttori raccolti nel corso del procedimento amministrativo che l’hanno indotta ad ingiungere la demolizione. Peraltro, i dati contenuti nei registri catastali non avrebbero alcun rilievo ai fini della titolarità degli immobili né tanto meno potrebbero certificare ed attestare alcunché in ordine alla legittimità degli interventi edilizi operati sugli stessi.

III) “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 31 e 32 DPR 380/01. Eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti in diritto. Difetto di motivazione. Perplessità ”.

Gli appellanti ripropongono una censura già articolata in primo grado e non decisa dal T.a.r. Il provvedimento di ripristino sarebbe illegittimo laddove afferma che gli interessati avrebbero modificato lo stato dei luoghi senza titolo abilitativo, in quanto nessuna attività edilizia sarebbe stata eseguita dai medesimi. Di conseguenza, inconferente sarebbe anche il richiamo a un’ordinanza di sospensione dei lavori, attesa l’assenza di interventi e mutazioni edilizie.

6. Parte appellante ha concluso chiedendo l’accoglimento del gravame con vittoria di spese da anticiparsi.

7. In data 16 marzo 2023 il Comune di Bari si è costituito in giudizio al fine di chiedere il rigetto dell’avverso gravame.

8. In data 1° dicembre 2025 parte appellante ha formulato istanza di rinvio della trattazione della causa manifestando l’intenzione di conseguire la sanatoria dell’abuso contestato.

9. La causa, chiamata per la discussione all’udienza telematica del 3 dicembre 2025, è stata trattenuta in decisione.

10. L’appello, per le ragioni di seguito esposte, è da reputare infondato.

11. Non può darsi seguito all’istanza di rinvio avanzata da parte appellante, in quanto le ragioni prospettate non integrano “i casi eccezionali” in grado, essi soli, di giustificare tale richiesta ex art. 73 c.p.a.

12. Venendo quindi all’esame del gravame occorre rilevare, in relazione al primo motivo, che la questione giuridica sollevata da parte appellante impone di stabilire se la semplice modifica della destinazione d’uso (nel caso di specie da ufficio ad abitazione) comporti o meno la soggezione all’ordine di ripristino ove non appositamente autorizzata.

Sul punto si registra un preciso orientamento giurisprudenziale che depone a disfavore della tesi di parte appellante.

In particolare, questo Consiglio di Stato ha avuto modo di affermare che “ Il mutamento della destinazione d'uso di un immobile senza realizzazione di opere edilizie non costituisce un'attività libera, essendo necessaria un'apposita autorizzazione, ora d.i.a. (nella specie, veniva modificata la destinazione di un immobile da ufficio in abitazione mediante una semplice comunicazione). Ancorché manchi la disciplina regionale, il cambiamento di destinazione d'uso senza realizzazione di opere edilizie non costituisce una attività del tutto libera e priva di vincoli, essendo evidente che una simile lacuna legislativa non può comportare la vanificazione di ogni previsione urbanistica che disciplini l'uso nel territorio nel singolo comune e che una diversa soluzione non solo costituirebbe, in linea di principio, una inammissibile vulnerazione delle prerogative di autonomia e responsabilità sul territorio degli enti locali, ma comporterebbe anche, in concreto, la violazione di regole generali finalizzate ad assicurare il corretto ed ordinato assetto del territorio, con conseguente inevitabile pericolo di pregiudizievoli modificazioni degli equilibri prefigurati dalla strumentazione urbanistica ” (cfr. Cons. Stato, sez. I, 25 maggio 2012, n.759).

Tale orientamento è stato ribadito ancor più di recente con la seguente articolata pronuncia:

<< - Occorre rammentare che secondo la costante giurisprudenza del Consiglio di Stato, “ Il mutamento di destinazione d'uso di un immobile deve considerarsi urbanisticamente rilevante e, come tale, soggetto di per sé all'ottenimento di un titolo edilizio abilitativo, con l'ovvia conseguenza che il mutamento non autorizzato della destinazione d'uso che alteri il carico urbanistico, integra una situazione di illiceità a vario titolo, che può e anzi deve essere rilevata dall'Amministrazione nell'esercizio del suo potere di vigilanza. ” (Consiglio di Stato sez. VI, 12/07/2021, n.5264). In particolare, il D.P.R. 380/01 prevede che il mutamento di destinazione d'uso che comporta una modifica delle sagome e dei volumi degli edifici è sempre sottoposto al regime del permesso di costruire. Il cambio di destinazione d’uso senza opere è invece assoggetto a segnalazione certificata di inizio attività qualora intervenga nell'ambito della stessa categoria urbanistica, mentre è richiesto il permesso di costruire per le modifiche di destinazione che comportino il passaggio ad una diversa categoria funzionale fra quelle previste dall’art 23 ter D.P.R. 380/01. Secondo la normativa nazionale, dunque, l’irrogazione della sanzione demolitiva è doverosa qualora il mutamento di destinazione d’uso comporti il passaggio ad una distinta categoria funzionale (Cfr. Consiglio di Stato sez. VI, 04/03/2021, n.1857: “ Il mutamento della destinazione d'uso tra categorie funzionali ontologicamente diverse, anche senza opere edilizie, ove realizzato senza permesso di costruire, è sanzionabile con la misura ripristinatoria ”). 19.3.4. Tale disciplina è tuttavia derogabile dalle regioni, le quali possono ampliare l’ambito degli interventi realizzabili tramite SCIA. Il co. 4 dell’art 22 DPR 380/01 stabilisce infatti che “ Le regioni a statuto ordinario con legge possono ampliare o ridurre l'ambito applicativo delle disposizioni di cui ai commi precedenti. Restano, comunque, ferme le sanzioni penali previste all'articolo 44 ”.” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, n. 9660 del 10 novembre 2023).

- “Tale lettura può dirsi anche l’unica “costituzionalmente orientata”, in quanto rispettosa sia del riparto delle competenze in tema di governo del territorio, così come risultante anche dal “disegno” dell’art. 23 ter del d.P.R. n. 380 del 2001, sia dei principi che regolano le convenzioni urbanistiche che non ammettono che, a seguito del raggiungimento di un accordo sull’equilibrio territoriale del comparto, il privato possa assumere decisioni unilaterali che vadano ad alterare la disciplina consensualmente stabilita per lo spazio urbano.

9.4. La suddetta situazione è quella che si verifica nel caso di specie, nel quale la destinazione di partenza (a ufficio - legittimamente attribuita all’unità immobiliare) in base allo strumento urbanistico attuativo richiede indubbiamente minori dotazioni, in termini di parcheggi, trasporti, servizi pubblici ecc. rispetto alla destinazione d’uso “di arrivo” (abitazione) necessitando, quindi, per la trasformazione di un incremento di standard ai fini della garanzia della vivibilità dell’ambiente urbano >> (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 4411 del 2 maggio 2023).

Nemmeno rileva la circostanza, valorizzata da parte appellante, relativa alla sua estraneità al cambio di destinazione siccome effettuata dal venditore o comunque al tempo trascorso dalla sua effettuazione, in quanto “ Non può invocare un legittimo affidamento chi abbia effettuato trasformazioni edilizie senza il necessario titolo abilitativo, anche se tali trasformazioni sono state tollerate per un certo periodo di tempo dalle autorità amministrative. La buona fede non può essere utilizzata per legittimare opere abusive in assenza di un esplicito titolo rilasciato dall'autorità competente ” (cfr. Cons. Stato, sez. VII, n. 9677 del 3 dicembre 2024).

13. Altresì non risulta fondato il secondo motivo di gravame, col quale si deduce che le risultanze catastali sarebbero state impropriamente valorizzate dall’Amministrazione non esplicando alcuna funzione probatoria.

In senso contrario è sufficiente ribadire quanto opinato dal giudice di prime cure laddove osserva che “… l’ordine di ripristino è stato motivato in relazione ad accertamenti di natura catastale, che comunque al di là della funzione assegnata loro dalla disciplina richiamata dai ricorrenti non risultano essere stati smentiti da puntuali deduzioni o documenti atti a dimostrare l’assenza della modifica contestata ….” (cfr. § 5 della sentenza impugnata).

Tali considerazioni del T.a.r. sono suscettibili di conferma, non palesandosi la necessità di ulteriormente suffragare in chiave probatoria una circostanza fattuale che trova riscontro nella documentazione catastale e che non è contraddetta da parte appellante. Questa emerge con nitidezza dall’apposito verbale della Polizia Municipale Prot. -OMISSIS- ove testualmente si contesta “ il cambio di destinazione d’uso abusivo da ufficio ad abitazione, mediante variazione catastale del 29.10.2013. con l’utilizzo della stessa come residenza, concretizzando una variazione essenziale al P .o.e. 397/07 con mutamento della destinazione d’uso urbanisticamente rilevante cosi come previsto dall’art. 32 comma 1 lett. a) e ribadito nell’art. 23-ter del D.P.R. 380/01 ”.

14. L’infondatezza del terzo ed ultimo motivo di gravame si deve al fatto che le circostanze sul punto valorizzate da parte appellante sono prive di ogni possibile refluenza sul provvedimento impugnato in prime cure.

L’appellante evidenzia, in particolare, che “ Il Comune nel provvedimento impugnato asserisce che i ricorrenti “avrebbero modificato lo stato dei luoghi in assenza di titolo abilitativo”, ed inoltre, riferisce di aver adottato anche un’ordinanza di sospensione di lavori edili ”. Tali affermazioni non troverebbero riscontro negli atti di causa non avendo gli odierni appellanti effettuato alcun intervento edilizio nell’appartamento in parola.

Il rilievo non trova riscontro nel quadro lessicale del provvedimento impugnato in prime cure espressamente imperniato sulla circostanza relativa al “ cambio di destinazione d’uso abusivo da ufficio ad abitazione, mediante variazione catastale del 29.10.2013 ”.

15. Tanto premesso, l’appello va respinto.

16. Sussistono nondimeno giusti motivi, in ragione dell’assoluta particolarità della vicenda, per compensare le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n.r.g. 2480/2023), lo respinge.

Spese di grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l’appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 3 dicembre 2025, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del d.l. 9 giugno 2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2021, n. 113 con l’intervento dei magistrati:

FA RA, Presidente FF

Giordano Lamberti, Consigliere

AN BB, Consigliere, Estensore

Sergio Zeuli, Consigliere

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN BB	FA RA

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.