Pubblicato il 18/08/2025

N. 07056/2025REG.PROV.COLL.

N. 07149/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7149 del 2023, proposto dall’Istituto Diagnostico Varelli - Pianura S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Patrizia Kivel Mazuy, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Rosanna Panariello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Commissario ad acta per la prosecuzione del Piano di Rientro del Settore Sanitario della Campania, Presidenza del Consiglio dei Ministri, non costituiti in giudizio;
Azienda Sanitaria Locale Napoli 1 Centro, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Lorenzo Lentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Soc. Synlab Sdn Spa, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Prima) n. 1011/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania e dell’Azienda Sanitaria Locale Napoli 1 Centro;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 luglio 2025 il Cons. Giovanni Tulumello e preso atto delle note di passaggio in decisione depositate dagli Avvocati Patrizia Kivel Mazuy, Rosanna Panariello e Lorenzo Lentini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La sentenza indicata in epigrafe ha respinto il ricorso introduttivo ed i connessi motivi aggiunti proposti dall’odierno appellante per l’annullamento della nota della ASL Napoli 1 Centro prot. 7519, avente ad oggetto il decreto del Commissario ad acta n. 84 del 31 ottobre 2018, nonché di quest’ultimo provvedimento, avente ad oggetto “... limiti di spesa agli erogatori privati di prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale per l'esercizio 2018 e altre disposizioni relative all'assistenza ospedaliera erogata dalle strutture private”; e dei provvedimenti a questi connessi.

La parte ricorrente in primo grado ha impugnato tale sentenza con ricorso in appello.

Si sono costituiti in giudizio, per resistere al ricorso, la Regione Campania e l’A.S.L. Napoli 1 Centro.

Il ricorso in appello è stato trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 10 luglio 2025.

2. Come accennato in premessa, il T.A.R. ha respinto il ricorso proposto per l’annullamento dei provvedimenti relativi ai limiti di spesa agli erogatori privati di prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale per l'esercizio 2018.

Il TAR ha in proposito ritenuto che “ È vero che il fabbisogno rappresenta un presupposto fondamentale per la determinazione anche del budget complessivo da assegnare ad un determinato settore, ma, come rilevato dalla struttura commissariale, le risorse assegnate alla Regione Campania non variano necessariamente in maniera direttamente proporzionale rispetto alla determinazione del fabbisogno. In ogni caso parte ricorrente non è stata in grado di dimostrare che la discrepanza di fabbisogno accertata successivamente, rispetto al criterio storico utilizzato, abbia inciso sui provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo. In sostanza la ricorrente si fonda su una presunzione non condivisibile: che la sottostima del fabbisogno abbia inciso sulla determinazione dei tetti di spesa e sulla nota di credito, rendendo illegittimi i citati provvedimenti. Tali conclusioni, però, non possono essere condivise, perché eccessivamente generiche: se registrano sicuramente una problematica nell'azione della Regione Campania, che deve agire nella determinazione dei tetti di spesa possibilmente predeterminando in tempo il fabbisogno, non spiegano in termini puntuali quali sarebbero le ricadute sui provvedimenti impugnati e soprattutto sulla specifica posizione della ricorrente. Del resto, la ricorrente non tiene conto di alcune variabili capaci di alterare il ragionamento effettuato, rappresentate dalla non stretta interdipendenza tra fabbisogno e tetti di spesa, in quanto al di là del fabbisogno determinato le risorse assegnate alla Regione restano limitate e i tetti di spesa hanno proprio la funzione di fissare un limite all'erogazione di prestazione rimborsabili ”.

3. Con il primo motivo di gravame la parte appellante contesta il capo della sentenza gravata che ha ritenuto infondate le censure rivolte verso il DCA n. 84/2018 che ha determinato la spesa sanitaria sulla base di un criterio storico, e in presenza di un accertamento del fabbisogno successivo al decreto medesimo.

L’appellante con il motivo in esame lamenta l’erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui ha respinto la censura relativa al denunciato “ difetto di istruttoria in considerazione della totale omessa definizione dei fabbisogni sanitari per ambiti territoriali ”.

In sostanza l’appellante critica il provvedimento sia in quanto adottato anteriormente al successivo atto di determinazione del fabbisogno; sia perché adottato sulla base del criterio della c.d. “spesa storica”, invocando a sostegno della propria tesi la sentenza di questa Sezione n. 4961 del 18 maggio 2023.

4. Il mezzo è infondato.

Va anzitutto osservato che l’appellante muove una censura “di sistema”, del tutto svincolata dalla concreta lesività del provvedimento gravato (salvo quanto di dirà a proposito della c.d. spesa storica).

Il motivo assume infatti che l’atto di determinazione del budget sarebbe carente di istruttoria solo perché la determinazione del fabbisogno è ad esso successiva: ma nulla inferisce circa la ridondanza di tale sequenza procedimentale in termini di contenuto di tale determinazione.

In altre parole, non vengono dedotti profili di non corrispondenza fra i due atti, o vizi contenutistici del primo che sarebbero stati causati dalla denunciata scansione temporale e dalla ritardata adozione del secondo.

Il rispetto delle forme procedimentali è sempre strumentale ad un corretto esercizio del potere discrezionale: sicché laddove l’atto di attribuzione del tetto di spesa sia in concreto coerente all’atto di determinazione del fabbisogno (il che non è posto in discussione dell’appellante, che ha incentrato la censura su di una dicotomia cronologica e formale: salvo quanto si dirà in sede di esame del secondo motivo di appello), non può per ciò solo predicarsene l’illegittimità in astratto.

5. In secondo luogo deve rilevarsi che il richiamo alla sentenza n. 4961 del 2023 di questo Consiglio di Stato non è pertinente, perché essa è relativa a diversa fattispecie, nella quale la ricognizione del fabbisogno era mancata del tutto, e la determinazione del tetto di spesa era stata operata in sua assenza (laddove, come sopra precisato, qui si contesta la sequenza fra i due provvedimenti).

6. Pure fuori asse risulta il richiamo alla sentenza di questa Sezione n. 5644 del 2022.

Come riconosce lo stesso appellante, in tale sentenza rispetto alla questione del contenuto provvedimentale della determinazione del tetto di spesa rispetto al fabbisogno “ il Consiglio di Stato non si pronuncia ritenendo il tema esulante dal suo perimetro di indagine, lasciando aperto il “dubbio amministrativo” sulle possibili spiegazioni ed implicazioni di tale sottostima (non oggetto nemmeno dell’odierno thema decidendum) ”.

In ogni caso, quand’anche volesse accedersi alla tesi dell’appellante per cui la sentenza appena richiamata sul piano dei princìpi avrebbe “ ribadito che la corretta struttura procedimentale preordinata all’adozione dell’atto di regolazione e determinazione dei budget di spesa si fonda su un nesso di consequenzialità tra l’atto di determinazione del fabbisogno e la determinazione dei tetti di spesa ”, rimane comunque inalterato il limite della censura segnalato poco sopra: vale a dire il suo riferirsi alla deviazione da un astratto schema procedimentale senza che si sia fornito un principio di prova (e, prima ancora, una precisa deduzione) circa le ricadute di tutto ciò sul concreto provvedere.

7. Con il secondo motivo l’appellante contesta il capo della sentenza gravata che ha ritenuto legittimo il riferimento al criterio del fatturato storico.

Le due censure invero risultano connesse, posto che dall’esame complessivo delle stesse risulta che ciò che l’appellante contesta non è, o non è soltanto – contrariamente a quanto dedotto con il primo motivo – che il provvedimento di determinazione del tetto di spesa sia viziato in quanto carente sul piano istruttorio sol perché adottato in assenza della ( rectius : anteriormente alla) ricognizione del fabbisogno: ma piuttosto che tale ricognizione e la relativa determinazione siano state operate sulla base del criterio della spesa storica, che l’appellante ritiene evidentemente inadeguato rispetto alla propria pretesa.

In ogni caso anche questa censura, per come prospettata (anch’essa su di un piano di mero principio: senza riferimenti concreti a ricadute su diversi flussi di spesa o fattori tali da modificare l’originaria valutazione a tutela dell’interesse pubblico), risulta infondata alla luce della giurisprudenza della Sezione, da ultimo richiamata dalle sentenze n. 2376/2025 e n. 9824/2024: che il Collegio condivide e alle quali, per esigenze di sinteticità (art. 3, comma 2, cod. proc. amm.), in questa sede rinvia (tale giurisprudenza, in particolare, ha sempre sottolineato la funzione proconcorrenziale di tale criterio).

Né risulta sussistente nella fattispecie qui devoluta la ratio iudicandi che nel caso della sentenza 5199/2024 ha portato all’affermazione contraria.

8. Il rigetto dei motivi di appello, comportando la conferma della sentenza gravata e la delibazione di non fondatezza della pretesa dell’appellante (in ragione del criterio della c.d. ragione più liquida), preclude l’esame dei riproposti motivi dei ricorsi introduttivi e dei motivi aggiunti di primo grado non esaminati dal primo giudice (prescindendo per tale ragione dal preliminare scrutinio della idoneità della generica formula usata a soddisfare il requisito normativo del carattere espresso e specifico di tale riproposizione: ex multis , Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 6041/2021).

Sussistono, nondimeno, giusti motivi legati alla peculiarità della vicenda sottesa al presente contenzioso per disporre, ai sensi dell’art. 92 c.p.c., per come espressamente richiamato dall’art. 26, comma 1, c.p.a, l’integrale compensazione delle spese del presente grado di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giovanni Pescatore, Presidente FF

Nicola D'Angelo, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere, Estensore

Antonio Massimo Marra, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Tulumello	Giovanni Pescatore

IL SEGRETARIO